试论建设项目环境影响评价中的错位问题

张全东

(福建省龙岩市环境科学研究所，龙岩　364000)



试论建设项目环境影响评价中的错位问题

张全东

(福建省龙岩市环境科学研究所，龙岩364000)

环境影响评价制度的效力如何与建设单位的重视程度直接相关，与环境影响评价文件的审批机关和编制机构也存在一定的关系。从实际运行情况看，这几个单位与机构在体现环境影响评价终极目的上都出现了不同程度的错位。本文分析了与环境影响评价相关的机构、部门错位产生的根源与危害，并提出了改进的对策措施。

建设单位；环境影响评价；错位

《环境影响评价法》确定，建设项目环境影响评价的主体是建设单位，其它与之相关的机构有环保行政主管部门(以下简称“审批机关”)、为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构(以下简称“评价机构”)、相关的单位、专家与公众，但需要承担法律责任的只是建设单位、审批机关和评价机构。在法律文本中，对于与环境影响评价相关的单位与机构，有些职责没有提出，即使提出了又不够明确，再加上环评市场无序竞争且管理又不到位的因素，导致了环境影响评价制度实施中的一些错位，而这些错位也在一定程度上降低了环境影响评价的效力。

1　审批机关的错位

对于建设项目环境影响评价文件的质量，审批机关的相关工作人员不仅重视，而且还花费了大量的时间与精力投入于质量的审查，因为，如果将不符合质量要求的环境影响评价文件审批通过，那么，就有可能涉及不尽审查职责，最终以玩忽职守的违法行为论处。

《环境影响评价法》赋予审批机关工作人员审查环境影响评价文件的职责，也就意味着，在审批机关的审批人员具有环境影响评价文件质量的判别权。这里至少有两个问题会让人思考，一是审批机关的审批人员应不应该具有这样的判别权，二是这个判别权限有多大。

环境影响评价文件中的环境影响报告书或者报告表，应当由具有环境影响评价资质的机构编制，这是法律的要求，也是法律赋予评价机构的权益。评价机构中的环评工程师是经过国家职业考试通过的，并取得某个行业的培训进行登记注册的，不管他们经验丰富与否，这样的经历让他们取得了从事环境影响报告书和报告表的编制资格，而没有获得环评工程师职业资格证书和相关类别登记证书的人员是不具备这种资格的。审批机关的工作人员绝大多数没有取得这样的证书，让他们去审查环境影响评价文件的编制质量是不是要求过高？这样，就有可能出现审批人员根据自己的学识、经验和认知来行审查之事，他们的意见可能超出技术导则和规范的要求，由此也会产生一些负面的问题，如审批人员权力过大、环评人员重审批人员意见而轻职业技术规范等。因此，把全面审查环境影响评价文件作为审批人员的职责是一种错位。

当然，不审即批同样是不负责任，环境影响评价文件要审查，但审查的内容是什么应该明确而具体。在审查环境影响评价文件的过程中，只有这些内容都具备了，审批人员也就尽到审查之职。

2　评价机构的错位

建设项目可行性研究报告一直以来就是环境影响评价文件最主要的编制依据。在早期的《环境影响评价技术导则 总纲》(HJ/T2.1--93)中，列出的环境影响报告书的编制依据只有四项，即：项目建议书；评价大纲及其审查意见；评价委托书(合同)或任务书；建设项目可行性研究报告。这四项依据，其实只有三项，因为建设项目可行性研究报告已包含项目建议书的内容，是项目建议书的深化和细化，而评价大纲后因简化审批手续被取消了，因此，实质性的编制依据只有建设项目的可行性研究报告。新修订的《环境影响评价技术导则 总纲》(HJ/T2.1--2011)对环境影响报告书的编制依据作了改动，调整为：相关法律法规、相关政策及规划、相关导则及技术规范、有关技术文件和工作文件，以及环境影响报告书编制中引用的资料等。将建设项目可行性研究报告归隐于有关技术文件和工作文件之列，这样的调整会让相关人员产生一种感觉，那就是建设项目可行性研究报告的作为环境影响报告书编制依据的重要性在减弱。事实也是如此。

建设单位需对建设项目的污染源强等以及相关的环保措施负责，而评价单位则应在技术规范要求下通过物料平衡、水平衡、特征污染物的平衡分析，以及相关环保措施的分析，判别污染源强的可靠性和措施的有效性。

其实，环境影响报告书的编制人员都会有相同的体会，规范的可行性研究报告，是环境影响报告书编制顺利与完善的基础，而内容不全或不够详细的可行性研究报告，则会使环境影响报告书的编制出现困难，甚至受阻。环境影响评价最需要的内容，如污染物的产生与排放量、污染源的高程等，往往又是项目可行性研究报告的薄弱环节。可是，由于评价机构出于对项目的争取，若强调建设单位须提供符合要求的项目可行性研究报告，则有可能失去评价的机会。于是，一些评价单位又间接地担负起了部分可行性研究报告的内容编制。虽然不是去补充、完善项目的可行性研究报告，只是通过查寻同类企业的环境影响报告书，把可行性研究报告书中应有却没有的内容在所承接项目的环境影响报告书中体现出来。环境影响评价人员大多对工程不甚了解，如此照搬不仅容易出错(因为，有些报告也是类比其它报告的数据)，还少了对可行性研究报告相关数据与措施核查、分析的环节。同时，还混淆了建设单位与评价机构的责任。但最大的问题在于弱化了建设单位的环保意识以及对环保措施的提前筹划。

再有，评价单位为了争取到环评项目，对建设单位承诺可以代行项目审批申请之职，有的甚至提出包通过审批，以此作为争取项目的优势或资源。这严重偏离了环境影响评价的职责，并搅乱了环评市场的秩序。

3　建设单位的错位

建设单位在执行环境影响评价政策时，最应该考虑的是能否得到项目建设过程中污染防治和环境保护的有效帮助。因此，在选择环评机构时，需考查其实力，至少有两点需要了解，一是他们对于拟建项目或相类似的项目是否有环评的业绩与经验；二是对项目以及相应的行业是否熟悉，是否有能力发现企业在建设项目可行性研究期间在环境保护，甚至于工艺设备方面存在的不足与问题，并提出有针对性的对策建议。然而，在现阶段，大多数的建设单位在开展环境影响评价时最关注或只关注环评经费，以报价最少的机构作为首选，而不在乎环境影响报告书的质量和技术含量。

另一方面，就是把精力和工作放在争取环保行政部门的尽快审批之上。建设单位不大在意环保措施的可行性与必须达到的效果，未能做到环保设施与主体同时设计、同时施工、同时投入使用，这也是不少项目生产多年了还迟迟未开展竣工环保验收的原因之一。

4　对策建议

(1)对现行的《环境影响评价法》进行修订，明确环境保护行政主管部门在审批建设项目环境影响评价文件时的审查职责，而不是泛泛地要求审查环境影响评价文件的整体质量。建议审查内容包含如下几方面：环境影响评价文件的形式是否符合《建设项目环境影响评价分类管理名录》；评价机构与评价人员是否具备相应的资质；建设项目执行的环境质量标准和污染物排放标准是否恰当；污染物排放总量是否符合要求；选址是否符合土地利用及相关规划等。只要这些内容具备了，就可视为已尽审查职责。

(2)提高行政效率，维护建设单位的合法权益。对于环境影响评价文件存在的问题应尽早地一次性告知，在法律规定的时限内审批环境影响评价文件。另一方面，在《环境影响评价法》中应补充超时不批的行政责任，并给出建设单位维权的法律途径。

(3)环境影响评价的内容在不断地增加，审核之严也是有增无减，而对大多数的建设项目却降低了可行性研究报告的要求，这种反差是环境影响评价的困窘之处，也是环境影响评价制度的困窘之处。环境影响评价文件工程分析中关于污染源强与防治措施的内容如果不是来源于建设项目的可行性研究报告，应注明数据与资料的出处，并说明引用或类比的适用性与可靠性。这是没有办法的办法。因为，削弱可行性研究报告的规范性与完整性，实质上也在一定程度上削弱了建设单位本来就不强的环保意识与预防思想，从而减弱了环境影响评价的效力。

(4)评价机构需对建设项目环境影响评价文件的质量负责，这无须讨论。但建设单位同样要对环境影响评价文件质量负责。因为，建设单位既是环境影响评价文件编制的组织者，又是基础资料的提供者。建设项目环境问题的产生，建设单位首担其责，如果其间有因评价机构的原因，可通过中介组织管理的相关规定及合同条款再延伸至评价机构，而涉及到违反法律、法规的，则由环境保护等相关部门依法依规进行处罚。这可促使建设单位去选择水平高、能力强的评价机构，而不是只以经费或人情为选择依据，有利于环评市场的有序与良性发展。

(5)对环境影响评价文件的审批，并不意味着建设项目的环境保护措施就已完善，或是有了此“通行证”，想怎样做就可怎么做了。应当加强建设项目的事中、事后的建设与管理。作为建设单位，应明确在项目建设的不同时期，在环境保护方面需要做什么，做到什么程度。作为管理部门，应在各时间节点检查、督促建设单位开展环保设施的设计、施工与运行情况。

5　结　语

以上研究表明，环境影响评价制度的效力如何与建设单位的重视程度直接相关，与环境影响评价文件的审批机关和编制机构也存在一定的关系。从实际运行情况看，这些相关单位与机构在体现环境影响评价终极目的上都出现了不同程度的错位。本文分析了与环境影响评价相关的机构、部门错位产生的根源与危害，提出了相关改进对策与措施。

总而言之，在环境影响评价制度的执行中，分清职责是很重要的。建设项目污染防治与环境保护的主体是建设单位，这一点是必须明确的。在项目的可行性研究阶段，建设单位就应对拟建项目的污染物产生情况有所了解，并筹划相应的环保措施。环境影响评价文件只是从保护区域环境质量的角度出发，对建设项目污染产生、排放情况及环保措施进行论证，从而提出是否采取更有效措施的意见、建议。而对建设项目环境影响评价文件的审批，只是同意项目建设，并不意味着是肯定建设单位拟采取的环保措施充分可靠，更不意味如果采取了这些措施，环境污染事件就不可能出现。

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Mismatch Problems on Construction Project Environmental Impact Assessment

ZHANG Quandong

(Environmental Science Research Institute Longyan，Fujian 364000)

The effectiveness of the environmental impact assessment system is directly related to the attestation that not only the construction organization pays to，but also the approving and authority organizations.In practice，some mismatch problems about the ultimate purpose of environmental impact assessment appeared in these units and organizations.We will analyzes the organizations which are responsible for the environmental impact and the causes together with the harm of the mismatch.Then we will show some ways to improve them.

Construction Organizations；Environmental Impact Assessment；Mismatch

张全东，学士，高级工程师，长期从事环境影响评价及环境规划工作

X21

A

1673-288X(2016)05-0052-03

引用文献格式：张全东.试论建设项目环境影响评价中的错位问题[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：52-54.