工业园区规划建设环境准入与运营管理一体化发展对策建议

杨淇微　陈　颖*，　王亚男　张　磊，2

(1.环境保护部环境发展中心，北京　100029；2.北九州市立大学，北九州　808-0135)



工业园区规划建设环境准入与运营管理一体化发展对策建议

杨淇微1陈颖*，1王亚男1张磊1，2

(1.环境保护部环境发展中心，北京100029；2.北九州市立大学，北九州808-0135)

按照我国化解产能过剩矛盾的部署，各地开展企业退城入园、退城进郊工作，工业园区逐渐成为流域水污染防治系统的集成单元。为从源头对我国海河、太湖流域工业水污染进行防治，采取深入调研等形式，分析工业园区规划建设与环境准入以及园区环境运营管理一体化等方面的问题和成因。通过系统分析我国园区规划环评与项目环评难以有效联动发挥准入作用的成因，结合当前工业园区环境管理政策形势，给出制定配套准入政策、加强三方管理运营、推动建立“三圈”循环体系和推动工业园区环境保护与园区管理“一体化”的建议。

工业园区；规划建设；环境准入；运营管理一体化

为化解产能过剩的矛盾，2013年《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号)要求，全国各地按照文件部署开展了企业退城入园、退城进郊等工作，工业园区逐渐成为流域水污染防治系统的集成单元。同时，流域水污染是一种跨行政区划的外部性问题，不能单纯地靠环境污染治理技术或者控制模型来解决，需要从造成外部性原因的社会体制和经济因素出发，对流域水污染的内在原因和现行的规章制度(以下简称“规制”)等方面进行考察和分析，从而在尊重客观存在的各类制度禀赋的约束下完善流域水污染规制中的规制原则、改革流域水污染规制结构和创新流域水污染规制工具，实现流域水污染规制效率的提高。在各项规制工具中，环境准入是从“源头”预防环境污染和生态破坏的一项环境管理“制度”，即环境保护主管部门基于区域的资源、环境禀赋(资源环境承载力)和生态环境保护目标，依法对区域产业发展和开发建设活动作出的限制性准则/规定。

1　调研方法与研究范围

为进一步构建强有力的水环境准入管理机制，笔者选取海河、太湖两大重点流域工业园区的水污染防治技术现状开展了广泛深入的调研，基于国家级、省级综合型和重点行业主导型园区污染防治需求，针对工业园区污染防治技术管理体系缺失的问题，以流域水环境改善、区域总量减排、工业园区污水达标排放为基本目标，选取276家工业园区从产业类型、项目规模、清洁生产水平、企业污水预处理能力、水资源循环利用、水环境管理体系建设情况等方面识别问题、分析原因、总结经验、给出具体建议。

调研方式采用普遍调研和典型调研相结合的方式，为进一步的技术评估和管理制度研究工作提供数据保障。典型调研是在普遍调研的基础上，通过分析比较等方式，选取有代表性的典型园区为对象，通过现场调研、专家咨询等方法，对典型园区做深入、细致的了解。

2　当前现状与问题

随着经济发展，我国工业园区以苏州工业园区规划建设为初始，蓬勃发展至今，逐步形成了以工业产业集聚为特征的国家级、省级、市级、县级各级园区。这种集聚布局一定程度上解决了工业污染的控制、管理问题，但由于该种集聚以政策主导为主、受经济形势变化影响大，所以园区内行业交叉现象普遍，产业分布地域性特征明显，废水处理设施不配套问题凸显，导致当前我国工业园区废水主要呈现行业性结构特征明显、复合性特征明显、区域性结构特征明显等特征。在实际的水环境管理中易出现园区企业废水预处理及应急措施不足、园区废水收集处理系统不切合实际需求、污水管网节点监控指标不能反映污染物排放实际情况、园区废水排放标准不明确、园区水资源循环利用不充分、园区环境管理机制不健全等问题。具体可归纳为以下5个问题：

2.1大部分园区前期规划建设较为混乱

纵观我国工业园区发展历史，除少数工业园区在建设之初进行了详细的规划、规划环评及基础设施配套建设以外。部分工业园区，并未开展严谨详细的规划，也未开展相应的规划环评。再次，一部分工业园区即使开展了规划环评，评价的结论和成果在后续的开发建设中也不能得到深入贯彻实施。本次调研的园区中，共有73.7%的园区进行了规划环评，但是仅37.8%的工业园区保留了园区的规划和规划环评文件，仅13.4%的园区保留了园区的回顾性环评文件，接近100%的园区表示并未深入贯彻规划环评要求。

随着忽视规划环评结论对园区规划产业、环境保护设施建设和配套政策、管理措施的忽视，污水分支分类收集、污水管网配套建设、园区污水处理厂配套处理工艺、循环水利用等后续系列环节均无法很好地发挥作用。仅有24.7%的受调查园区采用生活污水和工业废水的分流，仅有16.5%的受调查园区采取了工业废水的分质分类收集。约有19.5%的工业园区制定了污水回用的管理办法，但只有15.2%的工业园区建设有中水回用管道，4.5%的工业园区存在企业间废水再利用的情况。共有14家园区中有企业采取了循环水使用的工艺，占所有现场调查园区的16.5%。在这14家园区中，循环水利用率主要受园区主导行业影响，以电子、机械加工制造业为主导产业的园区，循环水利用率最高；以化工、生物医药等为主导产业，循环利用率次之；而园区循环水利用率并未达到很高的水平，最高的仅为38.5%。

2.2水环境污染治理前端控制缺失

环境准入是从“源头”预防环境污染和生态破坏的一项环境管理“制度”。但经过本次调研，有67.2%的园区有环保部门参与了建设项目的前置审批，约有26.8%的园区制定了企业准入文件，但绝大部分园区在控制企业进园时，无明确的准入条件可依。当前大部分园区适用的主要条件，以国家发改部门发布的产业指导目录为基准，以工信部门发布的行业准入条件为前提，进行项目的考察。

本次调研选取了现有国家级园区及太湖流域11家工业园区关于环境准入的要求，生产工艺先进程度考虑最多(包含能耗指标、水耗指标、污染物排放指标等)，占71%；考虑企业所属行业和产业政策次之，占63%；拟建项目环评、园区所在地环境功能区划、园区规划相关(包括园区规划符合程度、规划环评结论、规划环评批复)接近一半，分别占50%、46%和42%，历史环境表现占21%。在程序上，部分国家级工业园区能够结合政府及园区当前规划，由项目管理科与招商部门共同确定是否进入，主要做法为考察参照同类型企业产业情况和环保状况；准入条件大框架随国家政策变化而变化，逐年根据园区实际情况进行微调。这样的做法应用在一个运营成熟管理规范的园区无可厚非，但是对于其他新规划建设的园区而言，仅凭规划、产业指导目录以及管委会主观意见，如何确定三废产生量大，项目危险性大都无明确的标准和技术指标，在实际开发中容易造成因为估计不足加重当地环境负担或者过分保护从而制约园区经济发展的情况。制定企业入园环境准入条件迫在眉睫。

2.3绝大部分园区环境部门难以发挥自主管理职能

除部分国家级园区有环境监察部门设置派驻机构外，绝大多数工业园区没有自主权、行政管理权，在实际管理中只能够实现环境信息的上传下达，无法因地制宜调整管理办法，进行总量控制。本次调查中，有约61%的工业园区设置了环保管理部门，有54.3%的工业园区将环境绩效纳入了政府考核；有28.0%的园区制定了企业排污许可证制度，有15.9%的工业园区制定了园区清洁生产目标，有11.0%的工业园区设置了污水总量控制要求，有3.7%的工业园区制定了污水排放的总量控制分配制度。其中园区对企业环评进行要求的占39.6%，对园区开展ISO14001认证的占14.3%，对园区企业进行清洁生产要求的，占15.9%，对园区进行总量控制的占11.0%。

2.4园区内企业废水处理工艺中欠缺指导和技术创新

某些企业在污水处理中，欠缺废水处理工艺改进和创新的指导，在运行过程中知其然不知其所以然。如果想进一步节约成本，改进处理工艺，得不到专业的指导和服务，只能通过与其他企业的比对来解决。至于通过调整工艺来配合园区废水处理的系统化，推进园区预处理标准的制定和施行，则更为困难。而执法不严、经济效益不显著，进一步导致企业环境保护意识不强，配合积极性不高，只以满足环评标准为主。在园区实际污水处理中，部分污水先汇入就近污水处理厂处理后再交由其他处理厂做后续处理，在这个过程中，存在重复处理的现象——前一个处理厂将废水中某些菌群或者成分去除，而在后面的处理厂进行处理时污水厂如想将其他成分去除，需重新补充菌群调PH值等，在这个过程中产生了一定的浪费。

3　成因与分析

综合分析，产生上述问题的原因，固然有规章制度不健全，环境管理事权划分不清，基层管理人员(园区、企业)专业水平较差等，但最重要的原因应是我国现行的环境管理制度不能有效联动，环境污染前端管理缺失，环境准入的作用未能发挥作用。根据我国《环境影响评价法》及《规划环境影响评价条例》、《建设项目环境管理条例》《关于加强国家生态工业示范园区建设的指导意见》《关于加强化工园区环境保护工作的意见》和《关于开展产业园区规划环境影响评价清单式管理试点工作的通知》，规划环评应当通过起到明确空间管制、总量管控和环境准入等具体要求的作用，预防和控制水环境污染。但是，当前规划环评与项目环评难以有效联动。具体有以下6方面的原因：

3.1规划环评无法律强制性，导致结果实施和监管出现弹性规避

我国《环境影响评价法》第二章第十四条规定“审批中未采纳环境影响报告书结论及其审查意见的，应当说明理由，并存档备查”。与项目环评的一票否决制不同，规划环评的结论和调整建议的法律地位主要是为规划编制部门提供“环保建议”。因此，在实践过程中，可能会发生出于不同部门间考虑，规划编制部门不采纳规划环评的意见的情况，导致规划环评工作开展举步维艰。规划环评提出的优化调整意见，包括布局、结构、规模、建设时序的优化意见及建设项目准入要求等，在后续建设管理中是否得到落实，缺乏进一步监督管理。

3.2规划与开发建设项目本身的不衔接，导致规划环评与项目环评不能实现顺序衔接

在我国，各类开发区规划编制和实施过程中，经常发生随着经济形势的变化，原来拟定的产业和项目“无商可招”的情形，随着当地政府的适应性调整，实际建设项目并不一定就能按规划建设。虽然环境保护部《关于做好“十二五”时期规划环境影响评价工作的通知》(环发[2011]43号)明确提出“对未进行环评的规划所包含的建设项目，不予受理”，导致目前工业园区是否编制规划、建设项目是否被列入规划并且所列规划通过环评成为一些开发项目建设的制约因素。在实际实施过程中，一些已完成其他前期审批手续的开发建设项目在环境影响评价中可能会由于不能与规划所说的项目对应，而无法进行后续手续。

3.3规划环评与项目环评程序不合理，导致规划环评不能发挥前置指导作用

按照政策设定，规划环评应在规划编制初期介入，可在规划编制中充分考虑其可能的环境影响，在更接近环境问题源头处，对环境问题进行主动预防和管制，而不仅仅是提出规划实施过程的环境影响减缓措施，重点还在对规划的目标定位、规模、布局、结构等进行论证，对固化方案进行优化调整。但实际操作中，由于规划环评不具有法律强制性，早期建设的工业园区并未开展或未重视规划环评。目前，一些大的开发建设项目在进行环评审查或审批时，要求该项目列在已通过审查的相应的规划环评中，否则该开发建设项目就很难通过审查或审批，出现了对一些已经通过审查或一部分实施的规划的后补规划环评的现象。同步介入规划难，使得环评报告提出的优化调整建议和审查意见要求成为一纸空谈。

3.4规划环评与规划的深度不匹配，导致环评结论不具有切实指导性

规划环境影响评价中一般要求对规划所包含的近期开发建设项目提出下步环境影响评价的要求，以显示规划环评的指导作用。但是，一些园区规划往往内容空泛，无明确的产业、规模、布局安排，有些规划所包含的开发建设项目甚至实施时间会很长，不确定性很大，导致规划环评难以对具体的建设项目的环评提出指导性意见和要求。有的规划环评甚至是在已建园区的基础上，对其做一个补充。如果规划发生变更，而规划变更的跟踪评价又不能及时跟上(目前还没有开展规划的跟踪评价)，使规划环境影响评价的指导作用不能在优化经济发展中充分发挥作用，规划环评的实用性就大打折扣，甚至被一些人认为是优化经济发展的障碍。

3.5规划环评与建设项目环评的深度不协调，导致环境保护措施脱节

首先，我国的规划环评本身深度不一。由于当前我国规划环评的技术导则和规范体系不完善，导致同一类型规划，不同规划环评文件内容深度不一。其次，规划环评与项目环评提出的措施脱节。目前，我国规划环评的深度远大于规划本身，提出的环境保护措施太具体，则由于规划的不确定性以及规划中的建设项目的可能变化情况，造成后续过程中的项目环评措施不能满足规划环评的要求。最后，规划环评与项目环评内容存在重复。根据管理目标设定，规划环评偏重于整体结构的思考，通过对规划的环境影响评价、优化产业布局、优化经济结构，为项目环评提供背景、框架和依据；项目环评可作为规划环评的延伸和深化，偏重于局部环境问题的思考，对于宏观内容可适当简化，通过对建设项目的深入评价，提出具体、可操作性的环境保护措施[3]。但实际上，目前由于简化内容无明确公开标准，处于多方面考虑，项目环评内容并未简化，反而越写越多，甚至重复很多规划环评的内容。

3.6规划的审批级别与建设项目审批级别不一致，导致联动困难

由于之前多规不合一，规划有不同层级的规划，其审批也有不同的行政层级。由于审查行政体系不联动，出存在着专项规划由设区的市级以上人民政府审批，尤其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组对规划环评进行审查，而规划中的项目环评则可能是国家、省环保行政主管部门审查、审批。如工业园区、化工园区、产业集聚区等的规划环境影响评价，多为地方审批，而其中的建设项目，由于其规模的不同，造成错级审批，不同级别的审查、审批要求不一样，进一步造成联动的困难。

4　结论与建议

4.1完善以规划环评为核心的工业园区环境准入配套政策

在工业园区层面的准入管理，要重点考虑的是工业企业对园区水环境保护产生的压力，减少企业水资源利用和污染物排放对工业园区水生态系统的影响，使工业园区作为系统集成单元能够高效利用水资源并最大限度减少水污染物外排。如前所述，由于规划环评与规划及项目环评中的很多不匹配，导致规划环评的结论不满足时效性、实用性，因此在深入推动我国环境管理制度和政策的同时，应当补充园区规划建设中的薄弱环节。制定《园区水环境管理企业入园准入管理办法》，一方面综合我国现行的产业政策、行业标准，一方面将规划环评的适用性结论及具体的环境保护要求纳入准入审核标准体系，一方面适当调整审批程序指导园区因地制宜开展环境容量、空间布局和产业环境方面的调控。从源头杜绝技术落后、耗能高、污染重的项目入区，不断提升先进制造业内部结构，同时，大力推动新能源、新材料等战略性新兴产业和现代服务业发展，从而整体上实现了产业优化和绿色升级。

4.2进一步推动工业园区环境污染第三方治理

国务院《环境污染第三方治理管理办法》规定，以规范性文件明确责任机制和管理制度。责任机制侧重于推动建立市场主体间的制约机制、规范交易合同和运营运行。管理制度侧重于建立治理合同登记、运营和违规信息公开等管理制度，并与污染源管理制度衔接。建立市区之间、部门之间的市场监管联动机制，以及政府部门与行业协会之间的信息互通和协调联动机制。为更好提高服务质量，园区可引进第三方环保服务商，服务商的服务范围以在线监测设备运行维护为主。加强管委会与污水处理厂的联动，例如某园区的供水及排水系统管理最大的特点为利用市场经济行为，用经济杠杆来约束企业采取相应的措施，减少废水污染物排放量。主要供水排水调控企业为第三方水务公司，在供水阶段，第三方水厂提供的水量、水质可以满足各生产装置的用水要求；在使用阶段，各生产装置充分考虑节水措施，降低水耗，使水资源、经济发展与水环境之间达到相互协调；在处理阶段，首先考虑装置界区内的预处理，以达到污水处理厂得进水要求，预处理后的污水再经集中进一步处理后达标排海，便于统一管理。

4.3促进工业园区入园企业形成循环经济圈

通过深化供给侧改革，加大龙头工业园区的辐射带动作用，逐步建立“三圈循环体系”，即企业内部循环圈、园区企业之间的生态循环圈和园区与周边地区形成的跨区域循环圈。

在企业内部循环圈内，鼓励入驻企业的清洁生产。根据循环经济减量化原则，通过把好项目审批和设计审查关，引导和鼓励区内企业运用先进技术，推行清洁生产，从源头减少生产过程中物料和能源的使用量，提高各类物质的循环利用率，降低各类废弃物的产生和排放，提高产品耐用性和相关服务强度，最大限度地利用可再生资源，实现污染物排放的最小化。

在跨区域循环圈内，建设更广泛意义的工业共生体系。根据国家产业战略的总体部署，园区的发展应与周边区域的经济发展相结合，与周边企业和地区形成更为广泛意义的共生体系，促进当地经济、社会、环境全面协调发展。

4.4推动工业园区环境保护与园区管理“一体化”

通过调整环境管理事权，制定配套政策，逐步实现工业园区“环境保护一体化、管理服务一体化”的普及。环境保护一体化即通过在生产过程中运用环境无害化技术和清洁生产工艺，使用清洁能源和清洁技术，加强对废水和废弃物的统一处理，形成一体化的清洁生产环境，使园区达到生产与生态的平衡、发展与环境的和谐。管理服务一体化将为入驻园区的业主提供政府“一门式”办公，寓管理于服务中。参照国际惯例，结合市场经济手段向各园区企业提供后勤“一条龙”服务，使各生产单位集中全部精力进行其核心生产活动，达到各生产装置间的高效运作。

[1]中华人民共和国国家事务管理院.国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见(国发〔2013〕41号)[Z].2013.

[2]张颖.中国流域水污染规制研究[D].沈阳：辽宁大学，2013：1.

[3]叶虹.浅谈规划环境影响评价与建设项目环境影响评价的联动[J].资源节约与环保.2014，(3)：145-146.

Suggestions for Industrial Parks′ Environmental Access of Planning and Construction and Integrated Development of Operation Management

YANG Qiwei1CHEN Ying*，1WANG Yanan1ZHANG Lei1，2

(1.Environmental Development Centre of Ministry of Environmental Protection，Beijing，100029；2.The University of Kitakyushu，Kitakyushu，808-0135，Japan)

In order to implement source control of industrial water pollution of Haihe River，Taihu Lake，serious problems was found.Through analyzing why the Park Planning EIA and project EIA are difficult to linked effectively and play a role in accessing，with the current industrial park environmental management policy situation，four suggestions—developing supporting access policy，strengthening the tripartite management operations，promoting the establishment of “three circles” recycling system environmental protection and promotion of industrial parks and park management “integration” proposal were given.

Industrial park；environmental access；planning and construction；integrated development of operation management

杨淇微，硕士，工程师，研究方向为环境管理与政策

陈颖，高级工程师，博士，研究方向为环境管理与政策

X21

A

1673-288X(2016)05-0016-04

引用文献格式：杨淇微等.工业园区规划建设环境准入与运营管理一体化发展对策建议[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：16-19.