秉守民办高等教育公益性的对策与实践

黄藤

（西安外事学院，陕西西安 710077）

秉守民办高等教育公益性的对策与实践

黄藤

（西安外事学院，陕西西安 710077）

公益性是教育的本质属性，也是民办高等教育的根本要求。在民办高等教育30多年的发展历程中，培养了大批符合国民经济和社会发展需求的高素质人才，为我国高等教育事业的健康稳定发展做出了积极的贡献。从民办高校的长远发展来看，秉守教育本身的公益性，需要我们不断地探索和尝试。在公益性道路的实践过程中，民办高校总结了不少经验，也仍存在学校内部治理和外部政策环境等相关问题值得研究和反思。

民办高等教育；公益性；民办高校；产权制度

长期以来，由于对民办高校的属性认识不清以及对投资办学持有偏见，人们对民办高校公益性特征关注较少，甚至存有质疑。与此同时，一些民办高校一味迎合市场需求，追求低成本与高收益，忘记了教育发展的基本规律和基本价值，忽视、淡化了教育的公益性，导致教育自身价值有失平衡，教育的质量有所下降，教育的社会信可度有所减低，也易引发潜在的办学风险。因此，反思民办高校在市场条件下如何秉守教育本身的公益性具有非常重要的现实意义和实践价值。

一、秉守公益性：民办高等教育持续健康发展的根本要求

（一）公益性是民办高等教育的本质特征

虽然民办高校的建立与发展方式与公办高校不同，大多数民办高校是通过收取学费、银行贷款或者举办教育公司的方式滚动发展起来的，但作为一个自负盈亏的法人实体，民办高校更需要考虑办学与经济双重效益。从办学效益而言，民办高校为促进高等教育大众化发展、提高学生受高等教育的机会、培养大量的应用技术型人才、缓解公共教育资源相对紧张的压力做出了积极的贡献。从经济效益而言，民办高校创造了大量的就业岗位，缓解了大学生就业困难的压力，为推进地方经济发展作出了重要贡献。因此，它不同于一般的商业投资，具有非商业投机性以及教育效益的社会外溢性的本质特征。“立校为公”，民办高校办学导向必须受公益目标所制约，不能以牺牲人才培养这一公益性目标为代价，否则可持续发展的宏伟蓝图就无法实现。

（二）秉守公益性是民办高校获得合法性的前提

任何一个组织的存在和持续发展，其合法地位和制度环境保障乃是前提和基础。作为一种新生的体制外的组织，民办高校首先必须获得法律地位和法律保障。对于民办教育的性质界定问题上，无论是《教育法》，还是《民办教

育促进法》《民办教育促进法实施条例》等法律法规，皆都把民办教育看作是一种公益事业。只有秉守公益性特征，民办高等教育才能获得国家、社会、民众的信赖和认可，才能获得更为健康的可持续的发展。

（三）秉守公益性符合世界私立（民办）高等教育发展的趋势

国内外私立（民办）高等教育的发展经验表明,选择公益性的发展道路是私立（民办）高校的可持续发展的重要保证，符合世界私立（民办）高等教育的发展趋势，世界高水平的私立高校都是秉持公益性的。总结我国民办高等教育30多年的历史发展经验，可以发现，只有坚持走公益性发展道路，才能获得更为长远和稳定的发展。

之所以有越来越多的民办高校选择坚持公益性发展道路，一方面，因为教育的复杂性、难衡量性，有利于公益性民办高校的发展。坚持公益性运作的民办高校，更会从教育发展规律、教育的长周期性和稳定性、教育的质量和效率的角度来办学。营利性资本运作往往带有短期性、灵活性的特征，容易受利润空间和效益成果而影响其投资方向，因而具有不稳定性。真正的公益性民办高校更强调资本的稳定、长远的运作，多于对短期效益的追求。办校初期一旦投入一定数量的资金，将成为固定性永久性的教育资源，这也是为民办高校的长远发展奠定坚实的经济基础。

二、秉守公益性：民办高校的作为——以西安外事学院为例

诚信办学，依法办学，服务于地区经济社会发展，不断提高教育服务质量，为社会大众提供有特色、高水平的教育服务，满足人们多样化的教育需求，应是当前民办高校秉守公益性的核心内容。目前，我国许多民办高校在公益性发展道路上做出了一些积极的探索。

（一）完善民办高校法人治理结构，构建法人共同治理模式

现阶段我国民办高校的法人治理模式单一，主要是以举办者为主体的治理模式，较少考虑到其他利益相关者的利益。这样一种单边治理模式易导致学校利益家族化或公司化，反而忽视了对教育公益性的维护，对教育本质要求的遵循。现有一些民办高校尝试改革这种单边治理模式，通过吸纳更多利益相关者进入董事会，共同参与学校的治理，逐渐向多方治理模式过渡。

西安外事学院在构建多方治理模式的过程中，逐渐解决了以下几个关键问题：第一，扩大教职工等民办高校利益相关者参与董事会的比重。家族成员也不在学校各关键岗位中任职，避免学校利益公司化或家族化，使董事会的最终决策能够较为全面地反映各方要求。第二，构建监事会，独立行使监督职责，增加监督的实效性。学校成立了党委主要成员参与的、相对独立的监事会，建立完善了监事会章程，对董事会进行监督，并与董事会共同行使对学校管理层的监督，保障学校规范有效的运行，充分维护学校利益相关者的合法权利。第三，建立科学的决策机制、激励机制。学校实行董事会领导下的校长负责制，建立了校务会、党委会、学术委员会三位一体、交叉任职、各有分工、相互作用的决策体系，为学校顶层设计和发展提供科学、民主的决策。

（二）明晰产权分配内容和责任，凸显公益性的办学特征

民办高校的运行，首先需要做到产权明晰。以产权制度的不同为基础，才能明确划分非营利性民办高校和营利性民办高校。民办高校作为产权的客体，其较为重要的三项权利是收益权、控制权和剩余财产分配权。对于公益性的民办高校而言，产权公有，即三项权利皆为民办高校所拥有，而非某个（些）特定的人。

西安外事学院创办者早在办学初就提出建百年名校的奋斗目标，选择走公益性的发展道路。明确表示：一是不追求办学回报，是一所非营利性的民办高校；二是不追求对学校的长期控制。目前，家族成员只有一人在董事会，其他成员也不在学校各关键岗位任职，完善任人唯贤的干部聘任制度；三是学校终止办学后的剩余财产归国家所有，举办者不再追求。

（三）深化民办高校组织架构改革，实现内部工作机制高效运行

当前，民办高校处在生源下滑、同质化竞争、教育质量迟滞不前等发展艰难的“高原期”。民办高校欲走出“高原现象”，必须端正办学动机，强化公益意识，完善组织架构设计，提高科学管理水平。因此，民办高校在办学过程中可以也应该在遵循教育规律的同时利用自己灵活的机制，打破“平均主义”和“大锅饭”，建立有效的激励竞争机制。

西安外事学院为适应高等教育大众化背景下的新情况、新特点，针对新建本科高校培养市场需要的应用型人才的新要求，探索和完善符合学校新的发展战略的管理运行机制。一是推动管理机构向“大部门、大职能、大服务”转变。撤销原处级、科级等干部行政级别及相应行政机构，组建发展部、教学部、行政部、财审部等4个大工作部门。管理呈现“横向大部制，纵向扁平化”的新格局，逐渐实现权责明确、集中指导、统一决策、以服务为主的转变。二是以优势学科为重心整合教育资源。进一步夯实商科、文科、工科、医科四大优势学科的建设发展之基，重新整合教育资源，全力打造商科、工科、医科实验中心，持续强化创业教育和国际合作教育两大特色教育板块，倾力建设全省首家大学生创业孵化基地。三是实行二级学院为核心的大学管理体制。继续推动将人才培养和教育教学工作的责任、权力、重心向二级学院下移的工作进程，除学校统筹规划和统一管理的事项外，教育教学管理环节的人、财、物及学科、专业、课程改革和教材建设等具体事项，皆由二级学院负责，这充分释放了基层单位的工作活力。

（四）提高教育教学的质量和效率，保障受教育者的合法权益

民办高校在本质上是高等教育机构而非私营企业，主要是通过教学和科研活动来实现其公益性。因此，民办高校在办学过程中，首先必须遵循高等教育规律，以育人为宗旨，立德树人，坚持公益性第一的办学原则，摒弃办学的功利主义，将更多的精力投入到教学育人和科学研究的工作上去，要以办人民满意、社会认可的大学为目标，以培养社会需要的有用之才为己任，在学科建设和科学研究上讲求质量、鼓励创新。

西安外事学院办学22年来始终坚持社会主义办学方向，坚持非营利不求回报的公益性办学，坚持依法治校、民主管理、规范管理，依托自身的办学条件和教育资源优势，积极推进教育教学改革，提高教育教学质量，提升人才培养水平，为陕西经济社会发展服务。

1.弘扬特色校园文化

在该校创立之初，融入了学校所在地“化鱼成龙”的传说和中华民族“望子成龙”、“鱼跃龙门”的美好愿望，提出了“处鱼化龙之地，为鱼化龙之事，寄鱼化龙之望”的办学诉求，形成了学院独具特色、内容丰富的大学文化。

2.突出创新教育和教育国际化

学校的创新创业教育、学生管理教育、国际化教育彰显活力。一是作为陕西省最早获批开展国际合作教育和留学生教育的民办高校，与美国、加拿大、法国、澳大利亚、日本、韩国、马来西亚、泰国等国家的一百余所知名大学建立各种形式的合作与交流，开设中美预科班、中法、中加、中泰、中韩、中马国际班等国际合作项目，学生留学独具快捷通道。二是早在2006年就在全国率先开设创业教育课，2009年成立了全国首家实体建制的创业学院，全面开展创业教育和创业研究，形成了“三个模块+三个层次”的创新创业孵化链模式，培养了一批成功企业家。三是首创“学院+书院”的学生管理教育模式，将教育教学活动延伸到学生公寓，构建教书育人和管理育人一体的“全员、全过程、全方位”育人模式。学业导师进书院，帮助学生规划学业和职业发展；德育导师进书院，引导学生树立正确的世界观、人生观和价值观；人生导师进书院，帮助学生解决实际问题，引导学生养成良好的行为习惯。

3.注重内涵发展

一是教学中心地位突出，教育教学改革取得较好成绩。学院明确了“立足陕西、培养应用型人才”的办学定位和以“商为主，文、医、

工等多学科协调发展”的学科专业布局，突出教学中心地位，深化产教融合校企合作人才培养模式改革。

二是以科研促教学，科研质量和水平不断提高。学院确立了“以教学为中心、以科研为先导、科研促教学”的指导方针，依托学校的陕西省哲学社会科学研究基地等十余个科研机构，通过造环境、搭平台、带队伍等措施，积极开展教育教学研究和应用研究，提高教师的教育科研能力和水平。

三是重视思想政治教育，提升学生的人文素养。学院注重立德树人，创新大学生的思想教育方式方法，把培育和践行社会主义核心价值观与学院思想政治教育结合起来、与学校人才培养结合起来、与推进学校发展结合起来。在管理机制上，推行了“学院+书院”的全方位育人新模式，打破第一课堂与第二课堂界限，抓住学生的课堂空间、宿舍空间和自由空间，开创性构建了“全员、全过程、全方位”育人氛围。在教学方式上，创立了“四位一体”的社会主义核心价值观教育模式。模式分别固化出学生喜闻乐见、乐于参与的四种教育方式，全方位多层面的开展社会主义核心价值观教育，以寓教于乐的方式，把社会主义核心价值观渗透到学生成长和发展的方方面面，实现了社会主义核心价值观、中国传统文化和以“鱼化龙”精神为核心的大学文化在德育教育中的融合。

四是推行学分制，拓展学生多样化的成才空间。学分制的推行给予学生更多的可能、更多的机会，自主选择规划自己的学业，甚至是今后的人生发展道路。具体在学业规划中探索实行小学期制，针对学生的不同意愿，展开不同的教学方式和教育辅导。给学生提供了就业、创业、出国、升学等多种发展途径。

三、秉守公益性：政府部门的作为

实现民办高等教育公益性道路的发展，既需要民办高校自身的努力和坚持，也有赖于政府的有效引导，尤其是政府也应当在维护民办高等教育公益性方面构建良好的制度环境、经济环境和社会环境。

（一）破除对公益性理念的认识误区与认识偏差

首先，应当转变思想观念，对待公立高校和民办高校应一视同仁，这才有可能引导更多的民办高校走向公益性发展之路。我们不能把公立大学与公益性简单地等同，或者作为前提条件。民办高校也是公益性理念的践行者，应当获得政府在政策上和经济上的支持。

（二）完善民办高教法律规范体系，增强制度的有效性和权威性

只有健全完善的法律规范体系，才能确保民办高校公益性的实现。相较于公办高校，民办高校更需要一个宽松、公平、自由的发展环境。现有的民办高教法规制度还存在诸多不完善的地方，可操作性差，例如民办学校营利性和非营利性分类管理问题、取得合理回报的问题、民办学校法人属性问题、落实民办学校的办学自主权问题等等，政策的不明朗必然带来一定的制度性风险。为了吸引更多地民间资本投资教育，同时确保学校资产的安全，需要进一步完善民办高教法律法规，保障民办教育法律实施过程中的公平公正，只有这样才能打消举办者的思想顾虑，避免不当的营利行为的出现。

（三）加大对公益性民办高校的扶持力度

国际经验显示，许多国家都在不同程度上通过财政直接补助、税收优惠、奖励、资助等方式扶持非公共财政举办的高校，以推动学校走公益性发展的道路。国外诸如美、日、韩等国对私立大学采取的扶持政策主要有：补助金、减免税收、低息贷款、勤工俭学、奖助学金、基金、科研资助、贷款利息补贴、设备教材津贴。

目前我国政府也陆续出台了一些扶持与激励的政策与措施，这些措施和政策在民办教育发展过程中起到了重要作用。但目前仍存在一些问题：首先，政府资助力度不够。民办高校的经费来源主要依靠学费，现有的财政性经费投入在民办高校经费来源结构中所占比例甚微。大多民办高校内部的教学设施设备、实验和实习条件等办学条件都远逊于公办高校，亟待充实和完善。此外，民办高校教师退休后的收入

水平与公办高校教师之间形成巨大的差距，致使民办高校成为公办高校教师的“训练基地”。办学条件的参差不齐，教师队伍的不稳定，是制约民办高校提高教学质量的重要瓶颈。其次，优惠政策落实困难。国家层面制定的各项优惠政策缺乏可操作性，涉及到除民办教育领域之外的其他财政、税收、工商、人保等部门，对于民办教育的协助工作难以落实，民办高校发展较为艰难。最后，分类扶持与激励措施有待完善。当前国家层面关于民办高校的扶持与激励政策尚未对营利性与非营利性民办学校区分对待，造成执行中的“搭便车”等现象。

为吸引更多的民办高校自觉、主动地选择公益性发展道路，政府应加大力度扶持民办高等教育发展，尽快建立和完善公共资金扶持民办高等教育的制度，尤其是对于秉守公益性的民办高校，更应该予以鼓励和大力支持。

（四）健全监管机制，强化政府规制，发挥市场监管者的作用

政府的有效监管是民办高等教育秉守公益性的重要手段。政府主要可以从以下几个方面发挥其宏观调控与监督作用：

第一，转变职能，加快政府转型。政府要加强宏观管理，转变职能、简政放权，把该放的放下去，把该管的管住，真正履行好经费投入、规划布局、均衡发展、促进公平、维护校园安全等职责，推动政府由管理向服务转变，实现各级政府各有其权、相关职能部门各负其责、社会各方有效监督的教育管理目标。

第二，加强政府督导力量建设，使管理职能专门化、专业化。要整合高校、教育协会学会、教科所及其他具有教育评估监测职能的机构和资源，广泛吸纳各层面的权威人士、家长、师生代表等组成评估监督小组，以提升教育评价的独立性和权威性，以增加社会公信力。

第三，尽快建立社会组织多方参与的专业化教育质量评估监测体系，对民办高校进行科学、系统、权威的评估监测，为学校改进教育教学管理、政府科学决策提供有力的依据和证据支撑。此外，还可以采用多渠道评价方式，增加民办高等教育的透明度和社会认可度，以真正落实和秉守教育的公益性，办人民满意的大学。

（责任编辑 田晓苗）

Strategies and Practices to Promote the Welfare Mission in Private Higher Education

Huang Teng

Public welfare is a basic mission of education and the basic requirement for private higher education.In the course of more than 30 years of development,private higher education has provided education for large number of high-quality talents who have contributed to the national economic and social developments,and to the healthy and stable development of China's higher education.From the perspective of the long-term development of private universities,the public welfare mission needs to be constantly emphasized and its means of practice explored and improved.In the practice of the public welfare,private universities have accumulated experience.Meanwhile,there are still issues of internal governance and external policy environment,etc.worthy of study and reflection.

private higher education;public welfare;private universities;property rights

G648.7

A

1672－4038（2016）10－0017－05

2016-08-20

黄藤，男，西安外事学院董事长，教育管理学博士，主要从事民办高等教育和职业技术教育研究。