高校大学生创业扶持政策优化路径研究

张兵

（南京理工大学，江苏南京 210094）

高校大学生创业扶持政策优化路径研究

张兵

（南京理工大学，江苏南京 210094）

创业政策是大学生创新创业活动的重要宏观环境。近几年来，我国的创新创业政策呈“井喷”趋势，其所影响下的大学生创业政策，显现出内容丰富、形式多样等特征，产生了积极的社会影响。但也存在横向上缺乏协调性、纵向上缺乏连续性、执行过程中缺乏操作性和监督评估不足等问题。应从增强政策的协调性、提高政策的可行性、扩大政策的受益面和提升政策的有效性等方面优化高校大学生创业扶持政策。

大学生；创业扶持政策；高校

我国积极实施创新驱动战略和“大众创业、万众创新”计划，出台多项创业政策。高校学生作为掌握先进科技知识、拥有较强冒险和挑战精神的群体，是国家创新创业计划的重要要素。大学生创业扶持政策作为创业政策体系的重要组成，是一种对创业活动具有指引、激励和导向及保障功能的政府公共产品，为大学生创业提供了宏观的创业环境。本文在解读高校大学生创业扶持政策内涵基础上，梳理了我国相关政策的内容和特征，进而探讨了政策优化的路径选择。

一、高校大学生创业扶持政策的解读

大学生创业扶持政策作为创业与政策两个领域的复合体，要解读大学生创业扶持政策的内涵，应要理解创业以及创业政策的内涵。创业是一种复杂的经济现象，是在一定社会环境下，创业者基于自身实际对于商机的把握，通过提供产品与服务，实现价值创造的过程。学者多从经济学角度进行界定。“创业”一词最早由法国经济学家Richard Cantillon于1775年提出，认为创业意味着承担风险。创业是一个“毁灭性创新”的过程，是一个发现和识别商机，创造新产品、服务，实现其价值的过程。[1]创业具有创新性、风险性、复杂性、收益性、实践性、资源性等特点。而创新性则是创业的本质属性，特别是在知识经济时代，没有哪一项成功的创业项目不具有创新性。创新性是创业的前提和生命力所在，没有创新的创业行而不远，创新之于创业的重要性凸显。

诚然，天时、地利、人和是创业成功的重要条件。“天时”即社会宏观创业政策环境。创业政策属于公共政策的范畴，是创业的重要外部环境。已有研究认为“创业政策是政府通过改善文化、制度等环境因素，运用政策工具来培育创业家和中小企业，促进创业活动的政策”。[2]而创业扶持政策作为创业政策的重要内容，是指国家或地方政府发挥政策工具的作用，对创业行为采取的重点倾斜、优先发展和帮扶

的系列措施。“扶持”包含国家对创业的鼓励、支持、帮助和奖励。创业扶持政策具有导向性和历史性。不同时期的创业政策是不同的，从政策的演进来看，创业政策经过了“先前重视扶持中小企业的成长，并制定中小企业发展政策继而向创业政策转变”的过程。[3]

为响应“创业带动就业”的发展战略，国家先后出台了“以放宽市场准入条件、享受资金扶持政策、实行税费减免优惠、提供培训指导服务等为主要内容的一系列激励、引导和帮扶大学生自主创业政策”。[4]大学生作为创业活动中的特殊群体，其创业扶持政策具有特殊性。大学生创业扶持政策具有相关部门配合的生态性特征，是“国家为激励和扶持大学生创业、促进毕业生充分就业、促进社会经济发展与和谐稳定而制定的、需要相关部门配合予以保障的系列规定总称。”[5]大学生创业扶持政策的主体是国家和地方各级政府；对象是大学生创业群体，包括在校生以及毕业生；目标是以创业促进大学生就业。由于我国大学生创业扶持政策的颁布较短，政策的制定、配套、落实和检查等方面存在问题。当下大学生自主创业存在“三低三少”的现象，即自主创业人数低、创业水平低和成功率低，融资渠道少、优惠政策少、法律保障少。[6]而创业扶持政策的有效性是重要因素。如何优化大学生创业扶持政策，最大程度发挥政策效能，以提高大学生自主创业水平，这是政府、社会和高校共同关注的问题。

二、我国大学生创业扶持政策的内容与特点

随着我国高校毕业生就业形势日趋严峻，国家出台许多政策措施，激励毕业生以创业促就业。2002年教育部等部门联合出台的《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》中，明确提出“鼓励和支持高校毕业生自主创业”，此后，国务院及各级地方政府纷纷出台关于高校毕业生创业教育、创业服务和金融支持等方面的激励政策。总体而言，主要包括两方面：一是大学生创业活动的优惠政策，二是推动大学生创业教育的措施。

大学生创业活动的优惠政策通常与一般创业政策相呼应，面向大学毕业生创业者提供工商、税务、资金、场地以及人员培训等方面的优惠。具体而言，分为常规性政策和专项政策两种类型。常规性政策是国务院办公厅关于做好高校毕业生工作的年度通知以及各部委的实施意见，各省市地方政策落实的具体执行细则，例如2015年《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》等；而特定性的专项政策，通常是由团中央、妇联、劳动和社会保障部等部门共同制定，例如“中国青年创业活动”、“大学生创业引领计划”等，其中“大学生创业引领计划”影响较大。此外，各地人民政府根据本地区的具体情况，面向大学毕业生创业者，制定的地域性优惠政策，也属专项政策，包括行政事业性收费减免、放宽行业准入、发放创业补贴等。

大学生创业教育是大学生创业扶持政策的重要内容。大学生创业教育的主体是高校，相关政策措施落实主要由高校执行，例如2010年《教育部关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》，包括以项目形式支持高校建立创业教育课程、建设创业实习或孵化基地；以创业资金的形式支持大学生创业实践，参加各类大学生创业技能大赛。此外教育部和省市教育主管部门还实施年度的大学生创新创业项目基金，以培育大学生的创业能力。

2.我国大学生创业扶持政策的特点

大学生创业扶持政策与一般创业政策本质上并无区别，都是通过创业环境不断优化，激发创业主体积极性而促进创业。但是大学生创业扶持政策的目标群体是高校毕业生，其出发点是缓解毕业生就业难，因而体现出不同特点。

一是扶持政策对接一般创业政策。大学生创业扶持政策虽然是针对高校毕业生，具有特定的指向性，但是政策的演进则是基于国家鼓励社会成员自主创业或者自谋职业的相关政策。大学生创业政策“借鉴了城镇就业人员创业政策的经验，很多政策内容多为城镇就业困难群

算法中采用基于信号功率估计的方法确定自适应门限值以检测目标信号是否存在。具体方法是将信号值取平方,然后累加到一起,取平均值,最后乘以一个系数得到门限值,表达式为:

体创业优惠政策扩展延伸而来”。[7]对于实际的政策操作而言，扶持政策在内容上对接一般创业政策，社会层面的一些对于创业者的政策优惠同样也适用于高校毕业生。

二是扶持政策包含高校创业教育。大学生创业扶持政策目标是为了促进大学生就业，因而扶持政策的宗旨在于增强高校毕业生的创业意识，提升创业能力，从而有效地促进其创业。因此，高校的创业教育与具体扶持措施结合，构成了“创业扶持—创业服务—创业培训”的创业扶持政策体系。

三是扶持政策形成上下联动机制。横向而言，大学生创业扶持政策主体呈现多元协同，国家层面包括教育部、财政部、人力资源和社会保障部、科技部、共青团、工业和信息化部、国家发改委等多部门，形成多部门联动的局面；纵向角度来看，国家政策与地方政府政策形成了上下联动机制，区域性的配套政策或者具体措施成为落实国家政策的重要支撑。

三、我国大学生创业扶持政策的成效与问题

1.我国大学生创业扶持政策取得的成效

经过多年探索与实践，我国高校大学生创业扶持政策逐步完善，涉及大学生创业的融资、税收、培训等多个层面，初步形成了以大学生创业教育、创业金融、创业培训、创业服务为内容的政策体系，并取得了较好的社会效果。

首先，创业环境优化，创业促进就业的社会氛围初步形成。2014年调查结果显示，中国创业活动指数达15.53，高于美国、英国、德国、日本等发达国家，机会型创业比重也在增加。[8]考察近年我国创业政策的变化，应与大学生创业扶持政策密不可分。创业环境的优化，激发了大学生的创业热情，创业人数不断增多，其中2010年本科毕业生创业人数为0.9%，毕业三年后到2014年，选择自主创业人数上升到2.9%，[9]自主创业成为许多大学生认同的职业选择。

其次，社会就业压力减缓，促进了地方经济发展。创业扶持政策给大学生的创业活动带来诸多机会成本，而以大学生创业为主的地方中微小企业的出现，带来更多的就业岗位，缓解了地方区域性的社会就业压力。同时，在创业扶持政策支撑下，以创业者为主体的创业网络正在逐步形成，政策的“社会胶”功能也显现，借助于各类创业平台，地方人才聚集和产业集群效应正在形成。

此外，创业扶持政策推动高校进一步完善创新创业教育体系，高校围绕提升学生的创业、就业能力，主动推进教育教学改革，这对于提升毕业生的综合能力素养发挥了重要作用。

2.我国大学生创业扶持政策存在的问题

近年来，我国大学生创业虽然取得成效，但应该看到，总体而言，大学生创业人数占比少，创业成功率不高。一项调研报告显示，2013年全国大学生创业成功率最高地区的浙江只有4%，远低于欧洲和美国大学生创业20%的成功率。[10]造成问题的原因很多，但大学生创业扶持政策应是重要影响因素。

首先，创业政策的协调性与连续性弱。横向上看，国家各部委及各级政府制定了诸多创业政策，但政策来自于不同部门，其制定的政策各有侧重、标准不一，缺乏统筹协调，甚至相互排斥，难以形成政策实施的合力，宏观政策的协调性不够。纵向上看，我国大学生创业政策“向前”（高中段）延伸不够，连续性不足。大学阶段才开始培养创新创业精神已属为晚，美国则提前到基础教育阶段。

其次，创业政策的配套措施跟进不够。国家颁布的创业政策法规和优惠政策，以及地方政府相应的实施措施和制度，最终要落实到具体的创业环节才能带来实效。但是在实际的创业活动中，配套措施跟进不够，使得扶持政策往往不能“落地生根”。以大学生创业的创业贷款为例，按照国家的专项措施，支持毕业两年内大学生申请创业或者再创业贷款。但在实际申请过程中因户籍、担保等原因，并不能如愿。在政策中缺乏贷款第三方风险承担机制，使得大学生的创业贷款面临诸多困难。

再次，创业政策宣传和跟踪服务工作缺失。大学生创业扶持政策涉及工商、金融、社保等

多方面，都需要大学生知晓。但是对于高校大学生而言，政策宣传力度不够。高校的创业教育虽然提升了学生的创业能力，但是在创业政策的应知应会方面相对缺失。此外，创业政策跟踪服务工作缺失，有限的创业资金难于发挥应用的效率，许多毕业生拿到创业资金以后，挥霍浪费或者盲目投资，而相关的部门又缺少必要的监管。

最后，创业教育仍需加强。创业教育与创业活动相伴而生，大学生创业教育是创业政策体系的重要组成部分。但是大学生创新创业教育缺乏相应的课程资源和专任教师。此外，许多高校在人才培养过程中仍沿用传统学科专业教育模式，注重创业知识教育和创业能力培养，而忽视了相关的政策解读的引导与普及。

四、我国大学生创业扶持政策优化的对策

大学生创业扶持政策体系的优化是一个需要不断整合、促进的过程。中央以及地方各级政府作为政策制定主体，要围绕政策的协调性与可行性，注重政策设计的科学合理；政府相关职能部门以及高校作为政策实施主体，要加强政策的宣传与落实，提高政策的实施效果。

1.构建创业扶持政策的联动机制，增强政策协调性

在创业政策体系中，各类政策之间存在相互依存、互为支撑的内在关联，每项政策的出台或者调整都会引起相关政策的变化，政策之间存在“联动效应”。大学生创业扶持政策的设计，应关注政策的系统功能和整体效果，构建政策之间的联动机制，以提升政策的协调性。因此，政策的设计与制定，要按照政策设计的内在逻辑，综合考虑大学生创业扶持政策的层次、种类和时效，构建上下贯通、左右回应、前后衔接的联动机制，提高政策协调性、连续性。地方政府是贯彻、落实大学生创业扶持政策的主体，要加强扶持政策的联动，保持不同层次政策之间的上下贯通、不同职能部门政策的左右回应和新旧政策之间的前后衔接。

2.重视创业扶持政策的理论研究，提高政策可行性

尽管中央与地方政府相继出台了多项扶持大学生创业的服务政策，但就整体而言，由于缺乏相应的配套措施，还难于落地生根。在国家重视智库建设的大环境下，大学生创业政策的理论研究应得到重视。政府应建立和完善高校或社会智库的建设，以此鼓励和推动大学生创业政策的基础理论研究，提高政策制定和执行的科学性。社会和高校应设置创业研究院、创业学院等研究机构，加大创业理论研究，尤其注重大学生创业理论研究，以理论先行来推动实践的科学化。

3.加强创业扶持政策的宣传舆论，扩大政策受益面

我国大学生自主创业的比例还没有达到国家预期，这其中既有政策宣传不到位的原因，也有观念束缚的因素。“知为行之始”，大学生创业政策如果不为人知或不能被正确知晓，将是一纸空文。与此同时，择业观念滞后会阻碍创业氛围的构建，即使有再好的扶持政策，也毫无价值。政府和高校既要加强对大学生创业政策的宣传，促进政策尽快“落地”，同时注重转变大学生的观念，在高校营造“尊重创业、尊重创造、成就创业”的创业氛围，扩大扶持政策的受益面，让更多的毕业生选择自主创业，以实现“创业促进就业”的政策目标。

4.注重政策执行资源的整合，提升政策有效性

政策执行资源泛指一定社会环境中能够满足政策主体实现政策目标所需要的物质或非物质财富的总称，大学生创业扶持政策需要政策执行资源的支撑。我国大学生创业扶持政策政出多门、力量分散、部门间缺乏沟通和合作，造成政策执行过程中物力、财力、人力以及信息资源的浪费，影响政策执行的有效性。因此，在相关政策的执行过程中，注重政策执行资源的整合。首先，加大中央政府及相关部门的相关资源整合。国家层面制定的相关政策，对于区域性政策而言，具有方向上的引导作用。国家层面的相关部门在政策制定的执行过程中，

应注重相关职能部门之间的资源整合，模范性地推动区域性相关政策的执行，使得大学生创业扶持在口径与行动上的一致性，避免政出多门、朝令夕改的现象，保障政策在执行过程中的权威性。其次，地方政府在大学生创业扶持政策的管理上应统一归口，防止政出多门所形成的“内耗”对政策执行成本的增加。同时，重视大学生创业扶持的各类信息资源的整合，以此解决政策信息的上下“不对称性”问题，避免大学生或者高校对政策的误读误判。

[1]董晓红.高校创业教育的理论与实践[M].济南：山东人民出版社，2013.22.

[2]陈成文，孙淇庭.大学生创业政策：评价与展望[J].高等教育研究，2009，（7）：24-30.

[3]田远芬，向辉.创业之梦[M].武汉：华中师范大学出版社，2013.43.

[4]王惠.政府创业扶持政策对大学生创业的影响评价及其优化——基于浙江省的分析[J].企业经济，2014，（3）：168-172.

[5]薛浩，陈桂香.大学生创业扶持政策评价体系构建研究[J].国家教育行政学院学报，2016，（3）：14-19.

[6]刘华，王楠，张岩.大学生自主创业扶持政策运行机制探索[J].教育理论与实践，2013，（12）：3-5.

[7]唐志敏，苗月霞.我国高校毕业生创业政策分析[J].第一资源，2011，（2）：69-84.

[8]李艳.全球创业观察中国报告发布[N].科技日报，2013-01-09（8）.

[9]麦可思研究院.2014年中国大学生就业报告[M].北京：社会科学文献出版社，2014.28.

[10]韩雪，周颂.大学生创业宝典[M].北京：中国金融出版社，2013.39.

（责任编辑 叶桂仓）

On the Optimization of Supportive Policies for University Students'Entrepreneurship

Zhang Bing

For university students,supportive policies for entrepreneurship are important in making a good environment for innovation and entrepreneurial activities.In recent years,the number of such policies has been soaring.Influenced by this,supportive policies for university students'entrepreneurship have richer contents and a larger variety of forms,all having positive impacts on all partied involved.However,there are some problems as well.For example,the series of policies lack coordination and continuity.Meanwhile, when put into practice,these policies are found to be short of operability and supervision.Therefore,this paper suggests that we should optimize supportive policies for university students'entrepreneurship in the following aspects:promoting coordination among policies,improving their operability,enlarging their benefit area and increasing their effectiveness.

university students;supportive policies on entrepreneurship;university

G646

A

1672－4038（2016）10－0047－05

2016-08-22

张兵，男，南京理工大学公共事务学院博士生，副研究员，主要从事大学生创业教育研究。