论我国生态治理体系的现代化

秦慧慧

(武汉大学　马克思主义学院，武汉　430072)



论我国生态治理体系的现代化

秦慧慧*

(武汉大学马克思主义学院，武汉430072)

生态治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化必不可少的一部分。现代化的生态治理体系是由政治保障体系、经济激励体系、文化价值共识体系和社会参与体系构成的完整体系。同时，生态治理体系和治理能力是一个有机整体，只有提高相应的治理能力，二者相辅相成才能形成最大治理合力。

生态；治理体系；治理能力；现代化

中共十八届三中全会提出：推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理，激发社会活力。“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。[1]生态建设是中国特色社会主义建设的重要组成部分，生态治理现代化是经济、政治、社会现代化的必然要求，是国家治理现代化的重要组成部分。中共十八届五中全会将“绿色”与创新、协调、开放、共享一起，作为五大“发展理念”之一。生态治理能否现代化已经成为衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要标准。我国生态治理一直是国家治理中较弱的领域之一，随着“十三五”的到来，我国在更加接近全面建成小康社会的目标时，生态治理也进入了“冲刺”阶段。

一、生态治理体系现代化的指导思想

(一)中国传统文化中丰富的生态文明思想

生态文明思想的发展是一个由简单到复杂、由低级到高级的梯形上升过程，也是从传承到创新并且在传承中创新的过程。作为拥有五千年历史的悠久文明古国，中国当前的生态文明建设并不是无源之水、无本之木。中国农业社会历史较长，在农业文明时期，人们拥有更多的机会接触和亲近自然，形成了对人与自然相互关系的深刻认识，以及最淳朴、最接近自然的原生状态的保护理念。以儒、道、佛为代表的中国传统文化中蕴涵丰富的人与自然和谐共生思想，为生态文明建设提供了坚实的哲学基础与思想源泉。道家把“道”作为万物的本源和基础。老子说：“人法地，地法天，天法道，道法自然。”认为宇宙万物的生成根源和运演动力源于自然，人类社会是自然界的组成部分，要懂得尊重自然；“以道观之，物无贵贱”,明确地表达了道家的人与自然平等观，反对人类凌驾于万物之上；而且人还要懂得知足，“常固自然”，“不以人动天”，使自己的欲望顺应自然法则。儒家主张以仁爱之心对待自然，认为“仁者以天地万物为一体”，尊重自然即是尊重自己，爱惜其他事物的生命就是爱惜自身；儒家还提出了保护山林、动物等一系列人与自然和谐共生的具体措施，“林茂而禽兽归之”“斧斤以时人山林，林木不可胜也”“污池渊沼川泽，谨其时禁，故鱼鳖优多，而百姓有余用也”，这也是最早的可持续发展的思想。佛教认为万物是佛性的统一，众生平等,皆有生存的权利，主张以慈悲之心善待万物。这些思想看似与产生于工业社会的现代生态文明思想相去甚远，但其基本精神与生态文明的内在要求却是一致的。

(二)马克思主义生态文明理论的依据

马克思主义生态观从唯物论和辩证法的角度阐述了人与自然的关系，为中国生态治理现代化提供了最直接的理论依据。马克思主义认为，人是自然界的一部分,是自然界发展到一定阶段的产物，“而人本身是自然界的产物，是在自己所处的环境中并且和这个环境一起发展起来的”[2]。自然界支撑着人类的生存和发展，“人在肉体上只有靠这些自然产品才能生活，不管这些产品是以食物、燃料、衣着的形式还是以住房等等的形式表现出来。”[3]马克思认为，自然界也并不是完美无缺的存在，“自然界是个有缺陷的存在物。不仅对我说来而且在我的眼里看来是有缺陷的存在物，即就其本身说来是有缺陷的存在物”[4]。自然本身的缺陷使它不能完全适应人类生存和发展的需要，因此才有了人在自然界面前有作为的实践活动，改造自然，利用自然。但是人作为自然界的一部分，自身也是有缺陷的——不能完全认识规律、遵循规律。这双重缺陷使得自然与人之间相互不适应，不能和谐共生。因此，生态治理是在更深刻认识人和自然矛盾基础上，一方面对人类缺陷导致的破坏性活动开展反思和修补行为，另一方面通过人的创造性弥补自然原本的缺陷。

(三)中共领导集体对生态文明建设的经验

以毛泽东为核心的党的第一代领导集体非常重视水利和植树造林等环境建设。1958年毛泽东提出了“要使我们祖国的河山全部绿化起来，要达到园林化，到处都很美丽，自然面貌要改变过来”。[5]1973年 8月 5日在北京召开的第一次全国环境保护会议对我国环境保护工作进行统一部署，标志着党的第一代领导集体已经意识到环境建设的重要性，并将环境保护作为社会主义建设事业的一部分。以邓小平为核心的中共第二代领导集体在注重经济发展的同时，从战略的高度上强调了人口、资源、环境的协调发展，实施了计划生育政策，制定颁布并实施了一系列与环境保护相关的法律法规，对资源和生态保护提供了一定的制度保障。中共十六大报告明确指出，要把可持续能力不断增强、生态环境得到改善、资源利用效率显著提高、促进人与自然的和谐确定为全面建设小康社会的目标之一，标志着生态建设已成为衡量国家建设的重要指标。中共十七大报告中全面阐述了科学发展观，首次提出了“生态文明”的概念，并将“建设生态文明”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一，对生态文明建设进行了初步的战略部署。中共十八大报告明确指出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”[6]，并把生态文明建设纳入社会主义建设“五位一体”的总布局。随着中国化马克思主义对社会主义建设规律认知的加深，生态文明建设在理论上和实践上都会实现新的跨越。

二、生态治理体系现代化的原则

(一)适度超前性原则

社会主义根本制度的选择和发展模式本身具有克服生态环境问题的巨大优越性，但由于种种原因，新中国的工业化发展仍未能避免对生态的破坏。30多年的改革开放给中国的经济、政治、社会、文化和国际竞争力都带来了长远影响，我们在享受繁荣的同时，中华民族几千年来赖以生存繁衍的生态环境正面临着极其严峻的挑战，生态治理并没有与经济社会现代化同步发展，中国在世界上的经济地位与生态环境地位极不相称，生态建设严重滞后。在生态观念上一些领导尤其是中西部城镇领导还没有从唯GDP的发展思维桎梏中跳出来，没有充分认识到生态文明建设的重要性和紧迫性以及生态建设与经济社会发展的紧密关系；在生态建设模式上还没有从自上而下的单向管理中解放出来，与公众之间缺乏生态建设双向互动；在生态文明制度建设上缺乏规范生态参与主体行为的制度体系。因此，生态治理体系的现代化绝不只是为了解决眼前问题和局部问题的应急措施，它必须遵循适度超前性原则，充分预估工业社会乃至信息时代可能带来的生态风险，既成为现在的治理体系也是将来的防范体系。西方生态文明是工业文明反思的结果，是在批判工业文明弊病的基础上发展起来的，中国的生态文明之路不能重蹈覆辙，要走在工业文明的前面或者至少同步发展，起到保护工业文明成果的作用。

(二)公平性原则

公平正义是全面建成小康社会的价值追求，也是衡量社会文明与进步的重要指标。不仅经济社会发展要遵循公平原则，生态治理同样如此。在生态治理体系构建中坚持公平原则就是要实现生态治理区域平衡，这是过去生态治理经验教训的总结。中国经济发展水平的地区差异导致生态治理出现严重的不平衡性，主要体现在经济发达地区和落后地区、城市和农村地区、东部地区和中西部地区在生态治理方面并没有得到同等的重视、拥有同等的治理经费投入，甚至存在合法化的生态问题转移。例如，我国的环境保护工作重点和污染防治投资大部分在城市和工业。同农业在产业上的弱势和贫困地区在经济上的弱势一样，农村和经济欠发达地区在环境问题也处于弱势。又如，城市垃圾大量进入农村和城乡结合部填埋，实现了集中处理，但在缺乏治理成本和制度约束的农村，基础环保设施基本是空白，生活农业垃圾和城市转移垃圾造成了土地资源的浪费和难以避免的环境污染，农村呈现被垃圾包围的趋势。随着城市产业的更新换代，大量高污染、高能耗的产业向农村和中西部地区转移，使某些生态环境本来就很脆弱的地方雪上加霜，而这种生态问题转嫁不仅是合法行为，还是政府提倡和鼓励的。在生态治理过程中，经济发达地区逐渐有了青山绿水、蓝天白云，农村和经济欠发达地区却千疮百孔。这些生态治理的应急措施短时期内解决了某些问题，但从根本上来说不利于各地区的全面均衡发展，甚至会破坏某些地方的生态优势，是生态治理失衡和不公平的表现。因此，生态治理体系现代化建构必须注重整体均衡，兼顾各方利益，实现生态问题上的“共同富裕”。

(三)以人为本原则

以人为本原则是针对“以物为本”，特别是在发展中过度重视经济快速运行的以“经济为本”的思想而提出来的，后者忽视甚至损害人民群众的需要和利益。以人为本原则重视人的价值和需要，但是反对“人类中心主义”，反对人对自然的控制和无限掠夺，主张人与自然界的他物处于平等的地位；以人为本原则不仅以当代人为本，考虑当代人的需要和满足，还要以后代人为本，制定长远的治理策略，将一个良好的生态环境留给子孙后代。生态治理体系现代化的构建必须坚持以人为本的原则，在污染治理、生态修复、环境改造中把人的身体、精神和物质承受能力作为治理体系好坏的考察标准。

三、生态治理体系现代化的内容

无论是中国农业文明时期就产生的生态文明思想，还是马克思主义唯物辩证的生态文明理念，都未能很好地发挥防治工业化所带来的严重生态环境问题的应有作用，这很大程度上是因为这些思想和理念并没有转化成约束人们实践活动、保护自然生态的制度体系。邓小平曾经指出，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面” 。[7]生态文明制度决定着生态治理理念能否有效贯彻、生态治理行为能否规范实施、生态治理绩效能否顺利实现，也决定着生态治理的方向、进程和质量。实现生态治理现代化，就是要形成生态治理的制度体系。

(一)生态治理的政治保障体系

首先是预防性的保护制度，加紧生态源头保护，如耕地保护红线、自然保护区、重要生态功能区等。污染和破坏越少，生态治理的难度和力度就会越小。其次是追究性制度。追究的前提是明确生态参与主体的责任范围。追究的对象既有各级政府和领导干部，也有企业和个人，要把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入地方经济社会发展评价体系，纳入领导干部政绩考核，纳入个人和企业诚信档案，实现生态环境损害责任终身追究制。第三是监管性制度。加大人大、司法在环保领域的监督职能，对于超标排污、偷排污等不同程度的环境违法行为和非环保企业，建立相应的惩罚制度和税收制度，提高生态违法成本。通过建立各层级生态信息公布举报公众平台，实现信息共享，鼓励公众参与生态监督，保证公众及时了解环境现状、生态治理动态消息和最终成效。制度的生命力和权威同样在于实施，所以生态治理机构的优化和执法力度也非常重要。要在尚未设立环保机构的乡镇一级建立起环保机构或县市环保机构的延伸机构和办事处，保证乡镇环保工作的开展和各项制度在农村地区的实施；要加强环保机构的整合，探索建立跨地区的环保机构，让有能力有经验的环保机构对跨区域、跨流域的生态环境问题施行统一规划、监测和管理，实现人才资源最大优化配置利用，有利于破除地方保护主义，让环保执法脱离地方利益；要提高环保机构执法力度，实现省级环保机构对地方环保机构工作的统一指导评定，开展不定时督查巡视和汇报，增强环保执法的统一性、权威性和有效性。

(二)生态治理的经济激励体系

随着经济发展对生态环境和资源的压力增大，生态环境要素也开始作为生产要素进入社会生产过程,生态污染指标进行定额供给，同时企业盈余的排放限额可以交易，如节能量、碳排放权、排污权、水权交易等，这些规范的市场交易提高了高投入、高耗能、高污染产业的成本，扩宽了环保创新企业的利润空间。利用市场逐利的本性来引导市场主体的生态保护和治理行为，这符合使市场在资源配置中起决定作用的全面深化经济体制改革目标。生态治理的目的是为了更好地促进经济社会发展，而不是完全阻止或放弃发展。经济激励也表现在生态征税上。可以借鉴个人所得税的征收规则实行累进生态成本税制度，在污染量很低时税较轻，当污染量超过不同限度则加重税收，污染越大征税比率越高，最终出现超过收益的奢侈税。这样既解决了生态治理资金难题，又通过经济利益驱动了企业的技术改进，是生态治理的根本之策。经济激励还表现在通过税收补贴和生态技术研发专项贷款、专项基金，鼓励企业成为生态治理技术创新的主体，尤其是鼓励民营企业进入生态治理领域。民营企业已成为社会主义市场经济最活跃的部分，要让民营企业获得生态治理的平等参与资格和利益同等受保护权利，引导民营企业在生态治理技术上有所创新突破。市场作为生态治理的重要参与者，除了享受经济激励外，在生态救济和补偿方面也要承担必要的社会责任。以前我国的生态补偿和救济主要是政府对特定生态功能区、因保护和改善生态环境自身利益受损者以及环境资源开发或破坏的直接受害者的纵向财政转移支付，这种方式直接增加了政府的负担。随着市场在深化改革中的作用进一步提升，市场主体在生态补偿和救济中也要承担起重担，在导致生存生态环境利益减损的市场主体和直接受害者之间逐步建立起横向直接支付的权利义务关系，实现生态补偿的可持续性发展。

(三)生态治理的文化价值共识体系

要实现良好的社会治理，制度起着决定性的作用，但治理的制高点却是人们的价值体系共识和伦理塑造。生态文明不仅是一种理念和制度，同时也是一种新的社会形态，是内化在社会主义中的更高的生存信仰。生态文明建设是不亚于经济、政治、文化的社会改革和转型，而任何时候的社会改革和转型都必须有一个共同的价值指向，以保证最终的结果不会偏离社会主义方向。所以，实现生态治理现代化，必须在价值观念上取得高度认同。2011 年中共十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》强调:“马克思主义指导思想，中国特色社会主义共同理想，以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，社会主义荣辱观，这些都是我国社会主义意识形态中最重要的部分。”[8]中共十八大在此基础上提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。社会主义核心价值体系和社会主义价值观为国家治理体系和治理能力的现代化奠定了价值共识，同时社会主义核心价值观所倡导的三个层面也体现着现代化的公民精神。生态治理现代化必须把社会主义核心价值观贯穿其中，突出生态治理以人为本、公平正义、和谐共生的价值取向，弘扬生态共同理想、凝聚生态建设精神、汇集生态治理合力，形成良好的生态治理环境。

(四)生态治理的社会参与体系

中共十八大以来多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，其中已经蕴含了多元主体共同参与治理的理念。治理作为一种全新的、不同于传统管理的政治理念，从本质上要求治理主体多元化；同时，在万众创新的时代，治理主体多元化也是治理能力现代化的保证。治理主体多元化在生态治理中具体体现为：治理主体既可以是政府等公共权力机构，也可以是市场；既可以是舆论媒体，也可以是生态保护专家学者；既可以是社会组织团体，也可以是公民个人。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，在生态治理现代化过程中是“掌舵者”而不是“划桨人”，要发挥总揽全局、统筹协调的作用；政府要依法行政，保证现代化的生态文明制度全面施行；舆论媒体要积极宣传国家生态治理政策法规，适时报道先进典型，坚决揭露隐藏在各领域、各地区的生态建设问题；专家学者要加强生态治理研究，为政府和群众答疑，提供生态治理的技术支撑；社会个体既要养成生态行为模式和生态生活方式，也要利用自己的权利和身在基层的优势，做好各个层次、领域的监督。从生态文明家庭到生态文明企业、生态文明单位、生态文明国家，从生态生产模式到生态消费模式、生态生活方式，生态治理能力现代化要求治理主体多元化，通过广大人民群众集思广益、群策群力，形成生态文明建设的最大合力。而“治理”本身蕴含的民主理念也保证了主体地位平等、协商对话，也有助于化解利益矛盾，减少阻力，形成共识，降低治理成本。

四、生态治理体系现代化对治理能力的要求

(一)强化法治思维能力

法治方式是现代化治理的最基本方式，法治思维能力是现代化治理能力的集中体现，与其相对的是人治思维和官本位思维。人治思维认为人的力量大于法和制度的力量，忽视法的作用，导致以言代法、以权压法，甚至以权废法；官本位思维肯定干部在管理过程中的核心作用和对权力的绝对支配，忽视人民权利，与“以民为本”和民主政治完全相悖。要推进生态治理体系和治理能力的现代化，就必须摒弃人治思维和官本位思维，坚持将法治思维作为生态治理的根本思维方法，提高人们法治思维能力，使法律知识、法治意识、法治精神融入血液脑海，内化为生态保护的自觉意识和精神素养，外化为依法治理的生态治理能力，形成法无授权皆不可为、法的界限皆不可越的思想共识。

(二)提高协调治理能力

生态是一个巨大的系统，生态治理是一项系统化工程，需要全方位的协调能力。要协调生态治理的根本制度与基本制度、具体制度之间的关系，使中央和地方、城乡之间、区域之间在各项制度政策上相互吸收借鉴，在实施过程中因地制宜，在实际成效上相得益彰。要协调环保、国土、水利等诸多机构和部门之间的关系，保证各部门通力配合协作。要协调政府和市场在生态治理中的功能定位，约束与激励并举，更多地利用市场机制和手段来引导市场主体的生态行为。要协调生态环境保护与产业结构调整、创新驱动发展重大战略的关系，充分发挥生态治理优化经济发展的作用。要协调节约资源与扩大内需、释放消费潜力的关系，推动生活方式和消费模式的绿色转型。协调能力不仅反映政府的生态治理能力，而且反映企业、团体和居民的素质和能力。提高协调能力的关键就是政资分开、政社分开、权责明确。依法治理还需要每个人强烈的生态自觉。

(三)增强生态治理自主创新能力

在生态治理经验和技术上我国固然有很多方面可以向西方发达国家学习借鉴，但是面对生态治理局部有效、整体成果不显著的局面和经济新常态发展的需要，生态治理必须要走自主创新的道路，在生态治理理论、制度、模式上进行全方位的创新，提高生态治理技术的原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，用科学技术创新引领生态治理。生态治理要特别注意地域性特征，加强实际调查研究，因地制宜，体现地方经济发展水平和环境气候，凸显地方生态优势。

[1] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014:91.

[2] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第2卷[M].北京：人民出版社，2012:410.

[3] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012:5.

[4] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1979:180.

[5] 中共中央文献研究室，国家林业局.毛泽东论林业[M].北京：中央文献出版社，2003．

[6] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012:39.

[7] 邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京:人民出版社,1994:333.

[8] 十六大以来重要文献选编：下[M].北京：中央文献出版社，2008:713.

On Modernization of Ecological Governance System in Our Country

QINHuihui*

(Marxism Institute, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The modernization of ecological governance is an essential part of the task of promoting the modernization of national governance system and governance capacity. Modern ecological governance system is a complete system that consists of political security system, economical incentive system, consensus system of cultural values and social participation system. At the same time, the ecological governance system and governance capacity is an organic integrity, Only by improving the corresponding governance ability and governance system and governance capacity supplement each other can it form the largest resultant force of governance.

ecology; governance system; governance capacity; modernization

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2016.01.004

2015-12-11

秦慧慧(1990— )，女(汉族)，湖北十堰人，在读硕士研究生，研究方向：马克思主义基本理论，通信作者邮箱：qinhhsky@163.com。

F205;X-01

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2095-5383(2016)01-0016-04