基本建设工程造价控制的方法与实践

◎北京航天控制仪器研究所 李自梅

基本建设工程造价控制的方法与实践

◎北京航天控制仪器研究所 李自梅

1988年，国家计划委员会发布《关于控制建设工程造价的若干规定》、《工程建设项目施工招标办法》，要求投资主管单位以及建设、设计、施工单位等必须建立工程造价控制责任制，实行基建工程全过程造价控制和管理。国家财政部、住房和城乡建设部随后相继出台了基建财务管理、建设项目内部指南、工程量清单计价规范等一系列管理规定。

与此同时，作为国防科技工业固定资产投资项目主管单位，国防科工局陆续颁布了几十项固定资产投资管理制度。根据相关制度规定，固定资产投资项目中涉及建设工程的，在项目申报和实施的不同阶段都要编制基建工程造价，并随项目报批。制度要求，在项目建议书、可行性研究报告和初步设计编制的不同阶段，若有基建工程投资额差距超过一定比例，以及调增、调减建筑面积或改变建筑用途等情况，均要办理调整审批手续；建设单位必须通过招投标方式选定施工单位；工程验收合格后，建设单位必须委托具有相应等级资质的咨询机构进行结算审核；项目竣工财务决算审计中，建设单位必须提供基建工程结算审核报告；项目验收时，验收组专家要抽取部分主材和重要设备，对结算价格进行复审。

由此可见，基建工程造价控制贯穿于固定资产投资项目建设的全过程，前后衔接、环环相扣。因此，从固定资产投资项目立项开始，建设单位就要高度重视基建工程造价编制的准确性、完整性，既要防止前期投资估算虚高，影响项目获得立项、批复，也要防止因论证不充分、考虑不周全等使资金批复不足影响施工进展，或由建设单位承担多出的工程费用。

一、造价控制的主要工作及方法

基建工程造价的主要内容是根据建设单位的意图，按照设计图纸和清单规范、市场信息价等计算出基建工程中所包含的人工费、材料及设备费、施工机具使用费等直接费用，以及企业管理费、措施费、规费、利润、税金等。其中，材料费、人工费、机械设备、管理费用等是构成工程造价的主要组成部分。

基建工程造价控制的主要工作包括以下几个方面内容。

1．编制工程量清单及拦标价

由于不同施工单位的施工组织方法、施工技术以及主要材料、设备的采购渠道不同，施工单位的投标报价也有所不同。为统一报价基准，住房和城乡建设部于2008年规定，财政投资基建项目必须执行工程量清单计价方法组价，即建设单位在招标选定施工单位前，要委托咨询机构根据招标文件、设计图纸等编制工程量清单，明确需要施工单位完成的工程内容、工程量以及主材、设备的技术指标、规格和数量等。同时，要采用工程量清单计价法进行组价，分别计算出工程总价、分部分项工程费、管理费及措施费等作为最高投标限价（拦标价）。工程量清单是施工单位投标报价的重要依据。

对建设单位而言，选择一家资质和能力均符合要求的咨询机构，编制一份内容完整、符合工程实际的工程量清单和相对公允的拦标价是非常重要的。如果工程量清单中有漏项，施工中需要增加时，但因其价格没有经过招投标环节，所以建设单位很容易被施工方主导。如果编制的拦标价过高，则必然影响建设单位利益；而拦标价过低，又可能影响施工单位投标报价，甚至流标。

然而，建设单位应如何选定咨询机构，目前并没有强制要求。住房和城乡建设部每年会根据咨询机构的经营业绩组织发布一次行业排名。国防科工局为了军工涉密业务审计需要，通过招标的方式，从全国各地选定几十家咨询机构纳入军工涉密业务咨询服务单位备案名录，以供建设单位选择。

2．选定施工单位

随着建筑行业体制改革，施工企业已经完成转制并开始实行项目经理制，只要项目经理持有具有施工资质企业法定代表人的授权委托书，即可代表法人单位承揽工程。因此，施工单位挂靠某些施工企业承包工程的现象杜而不绝。

为保证施工单位具备承揽建设单位所需的资质和施工组织能力，建设单位一定要通过公开招标或邀请招标的方式，由专家评审把关来选定施工单位。对于一些经常性的、零星维修改造项目，也要通过内部招标的方式选定几家施工单位，签订1～2年的框架合作协议。建设单位在组织编制招标文件时，要在文件中明确投标单位应具备的施工资质、施工技术能力、人员状况、装备实力、工程质量管理保证措施等要求。必要时，还要事先组织对投标单位以往承担工程建设的情况进行实地考察，杜绝无施工资质或施工能力不符合要求的单位参与投标。

3．签署施工合同

施工合同是建设单位和施工单位依据国家相关法规、招投标文件、设计图纸等组织施工建设、明确工程质量标准、协商解决纠纷方式等的重要文件，具有严肃的法律效应。

按照规定，凡经过招投标程序，施工合同的条款内容不得违背招投标文件。因此，建设单位要特别关注施工合同的总价、人材机综合单价、管理费率等。签署合同时必须对合同文本逐条、逐项进行核对，确保合同文本中所有工程造价计价依据和原则、价格调整依据和原则、工程进度款支付依据和原则、工程造价结算审核方式等与投标报价文件保持一致。因为建设单位和施工单位如果签署了与招投标文件内容不相符的合同，施工单位就认定建设单位同意了调整变更，变更的部分在结算审核时，必然要成为争议的内容。针对这种现象，目前较为通行的一种做法是在确定中标单位后，经过双方协商，由建设单位委托咨询机构对施工单位投标报价进行清标，即在合同总价不变的前提下对施工单位的投标报价内容进行全部清理、核对，按照核对后的综合单价、费率等签署施工合同或补充协议，并将此作为结算审核依据。

4．控制施工过程造价

一个基建项目从建设单位提出需求，到设计单位完成设计文件、图纸，再到施工单位完成施工、交付建设单位使用，一般至少需要3～5年，甚至更长时间。在项目实施过程中，设计单位发现设计缺项、建设单位调整变更施工内容等时有发生；同样，施工单位根据现场情况、市场变化等也会随时提出与设计文件和图纸不一致的问题及要求，设计变更、施工洽商、工程签证等伴随着施工全过程。

因此，对施工过程的造价控制主要有3种方法：一是授予现场管理人员相应的权力，严格控制现场施工内容改变；二是重点关注建设使用需要、不考虑成本，将造价控制问题留待工程验收合格后再与结算审核一并进行；三是根据施工进展及时组织对现场发生的设计变更、施工洽商、工程签证等进行成本造价审核控制。为了保证施工进展，一般较少采用第一种方法；对于建设规模不大的工程项目，多采用第二种方法；对于建设规模较大的工程项目，多采用第三种方法。第三种方法既可以保证施工进度，又能满足建设单位、施工单位渴望了解和掌握工程造价的变化情况，而且过程造价控制与工程建设同步实施也有利于缩短工程结算审核周期。

建设单位的工程现场管理人员一定要注意，签署设计变更单和施工洽商、工程签证等资料时，要确保施工单位已在相关记录单中对施工内容变化的原因、涉及的工程量等进行了详尽说明；而对于涉及的主材、设备价格等情况，则须请咨询机构确认。如果施工变化内容是通过补充协议进行约定的，其主要内容是材料综合单价、措施费和管理费率等，要尽量争取与原施工合同约定的标准和内容保持一致，以防止施工单位就此机会抬高价格。

5．控制工程进度款支付与结算审核

为了合理控制建设资金使用和管理，建设单位和施工单位都会要求在施工合同中约定工程进度款支付额度及比例。一般情况下，工程款支付的比例要控制在工程进度款的80%以内；工程结算审核前的工程款支付总额要控制在合同总额的80%以内。而出于自身建设资金安全和利益驱使，大部分施工单位向建设单位申请工程进度款和工程结算时，都会采取虚增工程量、暗中调高材料和设备综合单价后再进行计算的方式。因此，建设单位在支付工程款时，一定要严格按照施工进度、合同约定比例进行控制。必要时，可委托监理单位或咨询机构按照实际工程进度、有关价格约定等进行审核控制，再按照审核结论付款。

工程结算审核时，咨询机构和建设单位审计人员都要特别注意，凡是经过招投标程序，施工内容在工程量清单范围内的材料单价必须执行施工单位的投标报价；超出原工程量清单的施工范围，以补充协议增加的施工内容，则按照合同约定计价方法进行结算；超出工程量清单的施工范围、补充协议中没有约定的，则按照施工同期市场信息价进行结算；对于专用设备、特殊材料等市场确实无法获得公开报价的，可按照合同额进行结算。

二、实施效果

2013年底以来，北京航天控制仪器研究所根据上级“统一经营管理、优化资源配置、调整产业结构、统筹规划建设”的要求进行了研究所与北京兴华机械厂研产能力和资源的改革重组，按照“3年夯实基础、6年转型升级、9年加速发展、10年实现跨越”的发展路线图，全面实施基础能力调整建设，在短短2年多的时间内永丰基地新技术研发楼、大兴工业区惯性产品研制楼相继投入使用，国家惯性技术产品检测中心实验室、超精密机械加工厂房也先后完成装修改造，研发设计、生产加工、装配调试和测试检验环境焕然一新。

在前期实践中，研究所根据财政部、住房和城乡建设部、国防科工局有关规定和上级有关要求，组织制定了基建工程管理、基建工程预结算审核管理办法，严格执行10万元以上基建项目预结算审核要求，累计节约建设资金数千万元，其中仅新技术研发楼建设项目就审减施工单位报审的工程结算资金3000万元以上。

基本建设工程造价控制是一项专业性很强的综合性管理工作。作为建设单位的审计人员，首先要主动学习好工程造价控制基础知识，熟悉了解工程造价控制的主要内容、方法和重点环节；其次要主动与本单位基建管理人员沟通，深入现场了解施工进度、施工内容，及时掌握现场情况并提醒相关人员准确记录现场情况；然后是要站在本单位立场严格控制工程造价，也要学会适时从咨询机构、施工单位的角度考虑问题，以取得咨询机构，特别是施工单位的认可，共同推进工程造价审核控制；最后，也是最为重要的，就是要及时梳理和汇总、分析基建工程造价控制中发现的问题，并提出建设性的改进指导建议，以进一步规范基建工程管理，确保基建工程顺利实施，军工固定资产投资项目实施合法合规。