以构建补偿谈判权为视角看失地农民权益保护

◇张佰发 付大峰

以构建补偿谈判权为视角看失地农民权益保护

◇张佰发 付大峰

鉴于在现行土地征收过程中，失地农民的补偿权得不到有效保护的情形，常常出现受偿主体缺乏监管和补偿内容忽略失地农民发展权的现象。构建土地征收补偿谈判权尤为重要，即通过被征地农民和征收主体或是征地受益人之间在土地征收过程中就土地征收补偿事项进行协商、谈判，确保失地农民充分将其需求向补偿主体表达清楚，进而明确补偿内容由生存权层面向发展权角度转变，力求土地征收补偿制度最大限度地保障失地农民权益。

土地征收；补偿谈判权；谈判模式；公共利益

10.13999/j.cnki.scyj.2016.12.009

土地征收工作的进行带来了诸多社会问题，失地农民与政府部门的矛盾紧张关系尤为突出，导致这些冲突的根本原因就是用地者提供的征地补偿款与失地农民的内心需求难以达成一致，失地农民的经济利益无法得以满足。所以，在土地征收过程中构建失地农民补偿谈判权显得尤为重要。而基于对土地征收补偿谈判权主体和客体的分析，构建土地征收补偿谈判权的关键在于如何确定土地征收赔偿主体和受偿主体的谈判双方，是确定由政府部门和失地农民直接就补偿谈判，还是确定由政府部门和农村村集体组织谈判。由于村集体组织和失地农民在征地过程中作为直接利益受损者，其作为补偿谈判的一方主体无可厚非，而在实践中补偿主体则有政府部门和用地开发商之区分。所以，在构建土地征收补偿谈判权的前提就在于确定土地征收的补偿主体。

一、确定补偿谈判权补偿主体：以征收土地的用途为界限

补偿主体作为农村土地征收补偿款的给付主体，直接关系到失地农民的经济利益，在征地补偿谈判权的构建过程中具有显著地位。但是关于农村土地征收补偿谈判补偿主体的相关问题，理论界和实践中对其关注均较少，都认为政府充当补偿主体似乎不容置疑，但从征收工作的实际来看，由政府充当补偿谈判主体导致的直接后果是政府会千方百计从征收中赚取差价。但是政府部门作为土地征收的决定者、补偿制度的制订者，甚至是政府公信力的执行者，其在土地征收补偿工作中将发挥重大作用。鉴于政府部门在土地征收补偿工作中利弊共存，我们主张有选择地让政府部门作为土地征收补偿谈判主体，而这个选择的标准就是被征土地的用途。

土地征收目的是为了实现社会公共利益的需要，但实践中的征收土地有两方面的用途：其一，被征土地由用地开发商使用；其二，被征土地则完全由当地政府部门负责开发，完全出于社会公共利益出发，完善社会公共设施的建设、国防建设等国家安全、计划项目。所以，按照被征土地的用途，我们就可以明确土地征收补偿谈判权的补偿主体。出于公共利益考虑，当涉及交通建设、公共建筑、军事目的、土地改革、公共辅助设施、公园、运动场等基础设施建设时，政府必须来充当土地征收补偿谈判权的补偿主体。而面对那些在现实生活中不可避免的商业用地征收时，则应完全发挥农民自身的求利性，结合自身利益需求，失地农民可以直接与用地开发商谈判，这种情形下用地开发商则成为土地征收补偿谈判权的补偿主体，而政府部门只能充当这种谈判的监督者。

二、补偿谈判权模式

通过对土地征收补偿谈判权的主体进行分析，我们可以得到四种构建土地征收补偿谈判权的模式。

（一）政府有关部门—村集体组织模式

这种模式是一种折中的土地征收补偿谈判权实施方式。为了缓和政府部门和失地农民之间的矛盾，人们期望通过第三方来调和农民与政府之间的矛盾，在目前政治体制下，政府部门作为补偿主体，代表失地农民利益的农村村集体组织作为受偿主体两者就征地补偿进行谈判，然后由村集体组织将失地补偿款或其他相关的补偿全部交给失地农民。

将政府作为土地征收补偿主体，并规定何种情形作为补偿主体，我们在前面已予以论述。但为何主张在我国可以尝试将土地征收补偿谈判权的受偿主体给予村集体，这根源于我国采取的是村民自治制度。从某种意义上说，村集体不仅代表着国家政府的公共利益，也代表着全体村民的共同利益。所以在征收补偿得以实现公共利益与维护广大农民自身利益的权衡时有必要采用此种模式。

（二）征地受益人—村集体组织模式

这种模式的运行，则由实际用地的开发商直接与失地农民代表的村集体组织就征收补偿进行谈判。如前面的论述，此种模式的选择只适用于那些在现实生活中不可避免的商业用地的土地征收。

在这种情形下，采用征地受益人作为征收补偿权的赔偿主体，根源于征地活动背后巨大的盈利性。用地开发商将被征收土地开发，其获得的利益远远高于用于涉及交通建设、公共建筑、军事目的、土地改革、公共辅助设施、公园、运动场等建设获得的利益。这种获利下的征地补偿往往具有灵活性，通过其与村集体组织之间的博弈，以失地农民为代表的村集体组织在市场经济的熏陶下总会或多或少地获得较多的利益，这样就较大程度上保护了失地农民的权益。

（三）政府有关部门—失地农民模式

这种模式是现如今土地征收工作的常用模式，在这种模式下，失地农民可以和政府有关部门就征地补偿款等事宜进行谈判，以期得到双方均满意的补偿。但是，在这种模式下，当每个失地农民得到的征地补偿款数额不一致时，失地农民自身的求利性和盲目性会使失地农民不断与政府部门进行谈判，这样必定导致征收补偿的低效率。诚然，低效率的产生若能满足失地农民的经济利益也是较为可取的，但是这种现象造成的外部性影响带来社会秩序紊乱的同时又有违社会公平，往往是得不偿失的。这种外部性影响，即正外部性是在确定土地征收补偿款受偿主体时，若将失地农民作为受偿主体，在面临按照有关法律给失地者给付补偿款存在不一致时，获得补偿款少的一户也会采取一切办法（一般是有违社会秩序的方法）获得同等的补偿。显然，这对其他接受按照征地补偿谈判得到补偿的被征地农民来讲是不公平的，各种“强征”“钉子户”现象层出不穷，官民社会矛盾不断激化。

（四）征地受益人—失地农民模式

这种土地征收补偿谈判权模式的实施，一方面可以避免“征地受益人—村集体组织模式”中村集体与用地开发商之间勾结侵夺失地农民利益的发生。另一方面，也可以减少由“政府有关部门—失地农民模式”运行带来的一系列由于征地补偿款不能达成一致而引发的社会矛盾激化。

综上，考虑到土地征收过程中的效率、最大限度地保护失地农民的经济利益和维护社会秩序的稳定，选择“政府有关部门—村集体组织模式”，即将土地征收补偿谈判的受偿主体分配给村集体。这种模式在现行的政治经济体制下无疑是最好的选择，尽管这种模式因社会风气带来了弊端：体现在一些村集体组织的管理者在自身利益的诱使下，往往会忽略农民的利益和国家的公共利益，会或多或少地夺取失地农民的失地补偿款。但是对比其他三种模式，这种模式还是具有巨大优越性，它的运行能有效地避免由失地农民参与补偿谈判情形下所带来的高额交易成本和由此导致的社会秩序混乱问题。但是这种模式的适用有一个前提，即加强村集体组织的监督与管理，确保村集体组织在从事土地征收补偿谈判过程中做到公正透明，使之能广泛代表广大失地农民的诉求。

三、补偿谈判权的内容构建

补偿谈判权的内容少不了提高土地征收的补偿标准，但也应当包括扩大征地补偿范围等增加失地农民补偿的举措。更为重要的是要在土地征收补偿谈判权的内容中，涉及一种或多种确保失地农民在被征土地的增值中享有收益的举措，这在党的十八大报告中也有所体现，即“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

关于确保失地农民在被征土地的增值中享有收益，在我国东南沿海地区已经有所尝试，这种尝试企图在征地补偿中由政府、集体和失地个人共同缴纳社会保险，从而将失地农民纳入社会保障体系之内，如浙江省早在2002年就有了这种尝试。此外，还有一些观点在反对我国土地征收补偿款一次性发放的缺点，提出了分期补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。

当然，将失地农民纳入社会保障体系之内、分期偿付征地补偿款等举措可以更好地解决失地农民失去土地之后的生存问题，没有了土地却可以按月获得一定数额的社会保险，这些举措若是针对失去土地的老年人想必也是极好的。但是若面对年轻的失地农民，这种举措仅仅给予的生存权却忽略了其发展权，失去土地的农民往往失去了其生活的根基，也不利于失地年轻农民的长远发展，因为对于广大农民来说，他们缺乏基本的经济投资知识，也不具备“钱生钱”的能力，因而他们难以使得到的征地补偿款保值增值，而且很可能在短期内将钱用光，使其今后的生活得不到有效的保障。所以构建土地征收补偿谈判权中将确保失地农民享有土地增值收益作为其主要内容的出发点就在于在保障失地农民生存权的基础之上进一步深化对其发展权的保障。

因此，为确保失地农民能确实在被征土地中享有增值收益，我们主张这样一种方式：在获得现行政策规定的失地补偿款项之外，让失地农民在被征地使用存续期间能从其中获取部分利益，这种举措类似于企业分红行为。这样一来，即使失地农民在短期内将土地征收补偿款挥霍一空，或者是在失去赖以生存的土地后依靠较少的社会保障金生活，每年其从被征地的增值收益中获得的收入也能让其生活得更好，这样才能确保农民得到从生存权到发展权的失地补偿。当然，这种确保失地农民能分享土地增值收益这一举措还需要受偿主体在行使土地征收补偿谈判权的过程中予以提及。

[1]薛刚凌，王霁霞.土地征收补偿制度研究.中国政法大学学报[J].2005（03）.

[2]贺敏杰.失地农民老有所保——宁波建被征地农民保障基金.国土资源报[N].2002.12.20.

[3]黎平，严明，杨志明.农村集体土地征用中存在的问题与对策.中国矿业大学学报（社会科学版)[J].2013（04）.

[4][德]毛雷尔.行政法学总论[M].高佳伟,译.北京：法律出版社，2000.

（作者单位：西南政法大学行政法学院）

西南政法大学2015年度研究生科研创新项目计划：被征地者补偿权保护探究（XZYJS2015171)。