加强进口废物管理防范环境污染风险

兰孝峰　鞠红岩　刘　刚　李淑媛

(环境保护部固体废物与化学品管理技术中心，北京　100029)



加强进口废物管理防范环境污染风险

兰孝峰鞠红岩刘刚李淑媛

(环境保护部固体废物与化学品管理技术中心，北京100029)

进口废物可以缓解我国资源短缺，对经济发展、解决就业以及平衡国际贸易等方面具有重要作用，特别是对我国资源利用、节能减排、保护环境和资源储备意义重大。但进口废物在进口、加工利用等环节存在一些问题，管理不善将会对我国的环境造成危害。本文分析了目前我国进口废物现状及存在的问题，并提出相应的对策建议，希望通过加强管理来进一步规范进口废物，提高行业发展水平，促进我国经济可持续发展。

废物；进口；管理；环境

从20世纪80年代中期开始，随着经济的迅速发展，我国对资源和原材料的需求不断增加，突显出我国资源供应不足的问题，国内的一些企业开始从国外进口可用作原料的固体废物(以下简称“进口废物”，进口废物不是“洋垃圾”，指包括废纸、废塑料、废金属、废棉、氧化铁皮、废船等列入《限制进口类可用作原料的固体废物目录》的资源性废物，经过适当的加工利用可作为原料利用)。进口废物行业经历了从无到有、从小到大的发展历程，进口废物对弥补我国经济发展所需原料缺口、扩大就业、发挥节能减排环境效益以及平衡对外贸易关系等方面发挥了积极的作用。2015年，我国进口固体废物约4700万吨，进口金额约218亿美元，约占我国贸易进口总额的0.21%；通过利用进口废物资源化可得到再生纸约2335万吨，再生塑料约749万吨，钢铁约482万吨，再生铝约166万吨，再生铜约167万吨；可节约原木2102万吨，石油1498-2247万吨，铁矿石820万吨，铝土矿789万吨，铜精矿833万吨等[1]。

1　进口废物管理现状

为加强固体废物进口管理，防止进口废物污染环境，我国自20世纪90年代初以来，开始制定相关政策，1996年颁布《固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体法》)，将进口废物管理纳入依法管理的范围。2011年颁布《固体废物进口管理办法》，建立了包括：目录管理制度、许可审查制度、检验检疫制度、注册登记制度、圈区管理制度等进口废物的基本制度和管理模式。另外，还陆续发布了包括《进口可用作原料的固体废物环境保护管理规定》、《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》等一系列的管理规定和标准规范。逐步建立起较为完善的进口废物管理法律法规和标准规范体系。目前，我国进口废物管理体系形成了综合环境保护部，商务部、发改委、海关、检验检疫等多部门各司其职、相互配合，从废物分类、标准控制、属性鉴别、进口审批、检验检疫、通关、后期监管等多方面综合管理的全过程、全流程和全范围管理[2]。管理模式也从单纯的污染防治向兼顾环境、经济协调发展的综合管理模式转变。

2015年4月，第十二届全国人大常委会第十四次会议对《固体法》第二十五条作出修改：将第一款和第二款中的“自动许可进口”修改为“非限制进口”；同时，删去第三款中的“进口列入自动许可进口目录的固体废物，应当依法办理自动许可手续”。为落实修改后的《固体法》第二十五条，2015年11月，环保部等五部委发布第69号公告，从实际执行层面，具体落实了法律规定，对进口固体废物的管理做了重大改革。企业进口非限制进口类固体废物，无需申领进口废物许可证，环保部门不再签发，海关不再验核。由此，修改后的《固体法》及其配套法律规定，实质上将进口固体废物调整为禁止类、限制类、非限制类，进一步梳理了进口固体废物的管理思路。

2　进口废物现状

我国进口废物数量从2000年的1400多万吨增加到2015年约4700万吨，其中：2000年-2009年进口废物数量呈逐年增长的趋势，在2009年达到了最大量，5800多万吨；2010年由于受经济危机的影响进口废物数量有所下降，2011-2013年进口量基本保持在5400万吨左右；2014年、2015年全球经济增长速度放缓，制造业需求不旺，产业结构深度调整，全面压缩过剩产能，原油价格频频下跌，以钢铁、有色、化工、建材为主的大宗原材料价格持续走低，资源总需求下降等，致使我国再生资源需求量持续低迷，进口量呈下降的趋势，如图1所示。

图1　2000年-2015年进口废物数量

2.1进口废物种类及来源国

历年来我国进口废物的主要品种为：废纸、废塑料、废五金、废铝、废铜和废钢铁等，六个品种合计进口量占到当年进口量的87%以上。其中：废纸为进口量最多的品种，占当年进口量的50%左右，由2000年的480多万吨增加到2015年的近3000万吨，15年期间进口数量增加了5倍多；2010年以来，废塑料进口量比较平稳，进口量在700～800万吨；2005年以来，废五金进口量每年均超过500万吨；废铝、废铜进口量自2011年之后逐年减少；废钢铁进口量在2009年达到顶峰，超过1000万吨，如图2所示。

图2　2000年-2015年各主要废物进口量

我国进口废物主要来源于欧洲、美国和日本等发达国家。2015年进口废物来源地前五位依次是：美国(32.0%)、日本(12.9%)、中国香港(11.6%)、英国(8.8%)和荷兰(3.7%)，五个国家和地区合计占进口废物总量的69.1%。其中中国香港作为自由贸易港，主要以转口贸易为主。

2.2加工利用企业数量及分布

随着我国强化了进口废物管理，政策、法规和标准技术规范不断完善，逐步规范了进口废物加工利用行业发展，加工利用企业规模逐步扩大，企业小、散、乱的管理情况得到一定控制，尤其是2013年环保部开展的进口废物专项整治行动和海关总署开展的“绿篱行动”，严查淘汰一批不合格或违法企业，从事进口废物加工利用的企业数量较高峰时期减少约40%，企业数量由2005年的4100多家降至2015年的2142家，如图3所示。

图3　2005年-2015年进口废物加工利用企业数量

历年来我国进口废物加工利用企业主要集中在东南沿海经济、交通发达地区，也是我国加工制造业发达、原生资源相对短缺的地区。其中超过50%位于广东和浙江两省，其他在地域分布上相对分散，如图4所示。2015年进口量前五位的省份依次为：广东(36.23%)、浙江(19.72%)、江苏(10.98%)、山东(7.88%)、福建(6.79%)，五省合计占进口废物总量的81.60%。

图4　2015年各省进口废物加工利用企业数量

3　存在问题

3.1行业集中度低，行业水平参差不齐

虽然经过多年的规范管理，企业小、散、乱的管理情况得到一定控制，企业数量从2005年的4100多家减少到2100多家，但仍是中小企业较多、经营分散，骨干支柱型企业数量偏少，行业集中度低。2015年进口废五金加工利用企业有454家，占进口废物加工利用企业数量的21.2%，进口量小于5000吨的企业占54.6%，进口量大于2万吨的企业占15.9%。 2015年废塑料加工利用企业有1266家，占废物加工利用企业数量的59.1%，进口量小于5000吨的企业占了63.5%，进口量大于2万吨的仅占5.2%，如图5所示。目前，行业内技术研发普遍投入不足，缺乏现代管理制度和现代化经营组织方式，大多数企业以手工拆解、简单拆解，粗加工为主，行业整体技术装备水平不高；多数企业对优质再生资源的加工利用水平差，产品结构单一，附加值低，同质化现象明显。

图5　废五金、废塑料加工利用企业进口规模

3.2废物加工利用过程中带来二次环境污染问题

进口废物加工利用过程会产生废水、废气、废渣等污染物，污染治理不当会产生一定的环境风险。特别是废塑料、废五金等劳动密集型加工利用企业，分布广泛，加工利用工艺技术及污染防治相对落后、对环境和人体健康存在危害风险。废纸、废钢铁、废有色金属等大宗废物原料的加工利用企业大多属于“两高一资”行业，污染物产生强度大，淘汰落后产能及污染减排任务仍十分艰巨。一些进口废物加工利用后的残渣加工处理难度较大，长期集聚后会带来较大的环境压力。自2000年-2015年，我国已累计进口废物约6.5亿吨，如果按照进口废物夹杂物比例为1%计算，共夹带650万吨不可利用废物。

同时由于利益驱动，一些企业或个人铤而走险，通过绕关、伪报、瞒报、夹藏等方式从事 “洋垃圾”走私活动。根据海关总署缉私局统计，2013-2014年，全国共查处走私废物案件312起，查获各种固体废物143万吨。其中，涉及禁止进口的固体废物142起，查获电子废物、废矿渣、旧衣服等“洋垃圾”共25万吨。倒卖进口废物现象时有发生，一些正规企业将进口废物倒卖给不具备无害化加工利用能力的企业，甚至无任何污染防治设施的小企业、小作坊进行加工利用，导致废水、废气直接排放。这种倒卖行为涉及面大、环节多，整治难，存在较大环境污染风险。

3.3进口废物相关的法规标准有待更新完善

目前我国的《进口废物管理目录》采用动态式管理模式，目录的形成经历了不断完善的过程，经过了多次调整，最新的目录调整(环境保护部、国家发展和改革委员会、商务部、海关总署、国家质量监督检验检疫总局公告2015年 第69号)仅是将原“自动许可进口类固体废物目录”修改为“非限制进口类固体废物目录”，没对目录中的品种进行进一步评估。目前我国经济形势也发生了改变，目录中的废物品种应根据我国新的经济形势，结合国家关于“去产能”和产业升级的总体要求，统筹考虑资源和环境效应，对目录重新进行评估。

为防止进口废物夹带生活垃圾及其它有害物质，原国家环境保护总局与质检总局于2005年联合制定了一系列的环境保护控制标准。该标准已实施10年，在防止进口废物夹带不可利用废物，控制污染环境等方面发挥了重大作用。但由于进口废物成分复杂，属于非标准货物，在实际操作中存在执行标准难、尺度不一、可操作性差等问题，有待进一步更新完善。

3.4进口废物加工利用和国内资源再生行业尚无统一规范条件

进口废物加工利用企业是中国再生资源回收利用行业的重要组成部分。进口废物与国内再生资源企业实行双重管理标准，标准差距越大，非法倒卖的概率越高，污染问题就越突出。国家对进口废物实行严格的许可证审批管理制度，进口废物加工利用企业需要经过考核符合相关的进口废物管理规定才能进口，企业规模相对较大，污染防治水平相对较高；而国内再生资源行业无明确的规范要求，存在着一个庞大的小作坊、非法集散地群体，他们处于政府监管体系之外，生产设施落后、无环保设施，超标排放，其经营成本低，用较高的价格截走了大量废旧资源，导致正规企业“吃不饱”，也导致了进口废物非法加工利用，扰乱了市场秩序，产生了劣币驱逐良币的后果，对行业的整体形象影响恶劣。

4　对策及建议

进口废物可以缓解我国资源短缺，对经济发展、解决就业以及平衡国际贸易等方面具有重要作用，特别是对我国资源利用、节能减排、保护环境和资源储备意义重大。但进口废物在进口、加工利用等环节存在一些问题，管理不善将会对我国的环境造成危害。本文在分析了目前我国进口废物现状及存在的问题基础上，提出以下相应对策建议，以期进一步规范和加强进口废物管理防范环境风险。

4.1注重联合，提高行业水平

进口废物加工利用行业最典型的特点是分散，建议国家下一步要从宏观政策上提出要加快培育龙头企业，鼓励通过资本入主、兼并重组联营的方式加快行业整合，提高行业的集中度。行业本身也需要加强资源聚集，强强联合。建议中小企业应增多与龙头企业的合作，只有资源聚集，行业集中度提高，抗风险能力才会提高，政策才会改善。以废纸为例，我国经济进入新常态，增速持续放缓，企业应该结合自身情况，考虑从纸种生产变革重构、企业布局变革重构、区域产业变革重构、设备优化提升、工艺优化提升等方面入手，结合走可持续发展道路，将有益于在动态的市场上长期发展。

4.2强化管理，提升监管水平

加强源头控制，完善和落实进口废物装运前和口岸检验检疫。加强口岸监管能力建设，强化海关查验。建立走私“洋垃圾”退运国际合作机制。推动与国际间相关主管部门建立“洋垃圾”反走私合作机制，禁止以任何形式向我国走私“洋垃圾”。加强过程管理，健全完善固体废物进口和加工利用等管理环节的衔接机制，避免管理脱节。严厉查处倒卖、转让、非法加工利用进口废物等违法行为，避免进口废物流入到无加工利用能力的企业。严格审批，加强事后监管，进一步规范进口废物加工利用企业，确保废物加工利用过程的污染物达标排放。

4.3科学评估，完善管理目录及相关标准

科学评估，进一步调整进口废物目录。我国资源禀赋特点和国际经济分工地位决定了能源资源需求巨大，应当统筹考虑原生资源和再生资源，统筹考虑再生资源的资源属性和环境属性，综合评估废物进口目录的品种，允许进口那些资源缺口大、环境危害小的品种，禁止进口那些价值低、表观差、加工利用过程环境污染大，监管成本高的废物进口，如生活类的废塑料和未经分拣的废纸等。还可考虑转变进口模式，借助“一带一路”的经济政策鼓励企业到国外建厂，将固体废物加工成再生原料后再进口到国内。 同时，进一步完善进口废物的环境保护控制标准，使其具有可操作性，确保进口废物符合标准。

4.4以外促内，统筹国内外不同来源废物的管理

进口废物加工利用行业与国内再生资源回收利用行业密不可分，只有统一国内外不同来源废物的管理要求，才能真正做到统筹国内外两种资源、两个市场，从根本上提高行业的废物再生利用水平和污染防治能力。同时，根据《固体废物进口管理办法》第十八条规定：“国家鼓励限制进口的固体废物在设定的进口废物’圈区管理’园区内加工利用”，环境保护部同意设立并已正式运行的进口废物“圈区管理”园区已有13个，在推进园区内污染防治设施和基础设施集中建设、提高资源利用效率和监管效率、实现污染集中治理等方面，发挥了积极作用。为此，国内再生资源加工利用行业可以考虑借鉴进口废物“圈区管理”的模式，积极引导和鼓励国内再生资源加工利用企业和相关深加工企业进驻园区集中发展，不断提高进口废物加工利用资源化和无害化水平，以带动国内再生资源回收利用行业整体水平的提升，减少环境污染，为再生资源行业可持续发展奠定良好的基础。

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Promote Management of Imported Waste to Prevent Environmental Pollution Risk

LAN XiaofengJU HongyanLIU GangLI Shuyuan

(Solid Waste and Chemicals Management Center of Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029，China)

Imported scrap can relieve the shortage of resource and play an important role in China's economic development，employment and international trade.In particular，imported scrap is critical to resource utilization，energy saving and emission reduction，environmental protection，and resource reserve.However，major issues remain with the importing，processing，and utilizing aspects of the imported scrap.Poor management will cause great damage to China's environment.This paper analyzes the current situation and existing problems of China's imported scrap in order to provide policy recommendations.It aims to further improve the management of the imported scrap，enhance the level of industrial development in this sector，and promote sustainable economic development in China.

imported scrap；management；environment

兰孝峰，硕士，工程师，主要研究方向为固体废物污染防治及其管理

李淑媛，硕士，高级工程师，主要研究方向为固体废物污染防治及其管理

X21

A

1673-288X(2016)05-0064-04

引用文献格式：兰孝峰等.加强进口废物管理防范环境污染风险[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：64-67.