基于规范化管理要求下的危险废物利用处置现状及管理策略研究

金　晶　李玉爽　靳晓勤　郑　洋　郭　瑞

(环境保护部固体废物与化学品管理技术中心，北京　100029)



基于规范化管理要求下的危险废物利用处置现状及管理策略研究

金晶李玉爽靳晓勤郑洋郭瑞

(环境保护部固体废物与化学品管理技术中心，北京100029)

危险废物具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性和感染性等危险特性，随意倾倒或利用处置不当将直接影响水、气和土壤环境质量。我国危险废物污染防治工作始于上世纪九十年代初，经过二十多年的发展与实践，形成了较为完整的制度体系。但伴随经济社会的发展和环境形势的不断变化，危险废物污染防治认识不到位、企业主体责任落实不到位、管理制度不完善、管理基础和能力薄弱、无害化处置能力供需矛盾突显等问题仍然突出。本文从规范化管理的视角出发，分析了危险废物产生、利用处置等环节存在的主要问题，从完善制度设计、加强源头管理、强化基础能力建设、科学布局处置设施等方面提出了对策建议。

危险废物；规范化管理；策略

近年来，随着经济社会的不断发展，人民群众的环境意识显著提升，对良好环境质量的诉求日益增强。党的十八大报告首次把生态文明建设作为执政理念，纳入建设中国特色社会主义“五位一体”的总布局，提出要坚持节约资源和保护环境的基本国策，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，标志着我国进入了社会主义生态文明建设的新时期。环境质量的好坏既要有清洁的空气、放心的水体，也要有干净的土地，这些都直接或间接与危险废物相关。

危险废物是指列入《国家危险废物名录》的具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性或感染性等危险特性的，或者根据国家危险废物鉴别标准和鉴定方法认定具有危险特性的固体废物和液态废物。危险废物贮存、转移、利用处置过程的每个环节都存在环境风险，处理不当或随意倾倒直接对大气、水体和土壤造成难以恢复的损害，特别是对土壤造成的污染更具隐蔽性、滞后性、持久性等特点，后果更为严重。水、气污染治理过程产生的各类固体废物及危险废物如不得以无害化处置，也会引起水和气的二次污染。因此，危险废物环境管理是环境保护基础性工作，对于保障人体健康，维护生态安全，改善环境质量具有重要意义。

我国危险废物环境管理工作始于上世纪九十年代初，1990年签署了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，该公约准备、协商和签署的过程实际上也是认识危险废物的过程[1]。1996年开始实施《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(简称《固体法》)为标志，初步建立了名录、鉴别、标识标志、申报登记、经营许可、转移联单、应急预案、污染报告等基本管理制度，危险废物管理正式纳入法制化轨道[2]。经过二十多年的发展与实践，围绕《固体法》，《医疗废物管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》、《国家危险废物名录》、《危险废物焚烧污染控制标准》、《危险废物经营单位审查和许可指南》等多项法规、标准和规范性文件陆续出台，形成了较为完整的制度框架和体系。

危险废物种类繁多、成分复杂，对环境健康安全的危害具有长期性、潜伏性和滞后性，使得危险废物一直是世界各国固体废物管理的重点和难点[3，4]。和水、气污染防治工作相比，我国危险废物污染防治工作起步较晚、基础薄弱、历史欠账较多，相对滞后。当前，危险废物环境风险日益凸显，管理形势依然严峻，亟待通过完善制度设计、加强源头管理、强化基础和能力建设、科学布局处置设施等手段，大力提升危险废物污染防治水平。

1　危险废物产生现状

近年来，环境统计数据显示我国危险废物产生量总体呈上升趋势(如图1所示)。2014年，全国危险废物产生数量达到3634万吨，其中57%的危险废物进行利用，26%的危险废物进行处置。从行业分布来看，化学原料及化学制品制造业、有色金属冶炼及压延加工业、非金属矿采选业、造纸及纸制品业等4个行业所产生的危险废物占到危险废物总产量的近70%。从区域分布来看(如图2所示)，42%的危险废物产生在东部地区，其中83%又集中产生在山东、江苏、浙江、广东，这4个省份经济较为发达，制造加工业规模大，是危险废物产生量大的主要原因；39%的危险废物产生在西部地区，其中青海、新疆的产生量较大，这与采矿、冶炼等传统产业比重较大有关。此外，不同渠道得到的危险废物产生量存在一定差异。例如，按照工业危险废物占工业固体废物总量2.5%[2]进行估算，2014年全国危险废物产生量在8000万吨左右。

图1　2004-2014年我国危险废物产生情况

图2　2014年危险废物产生区域分布情况

2　危险废物利用处置现状

根据《固体法》、《危险废物经营许可证管理办法》

有关规定，我国对从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位实行经营许可制度，相关单位必须向环保部门申请领取危险废物经营许可证。2014年，全国各省(区、市)共颁发危险废物经营许可证1921份，核准利用处置危险废物规模达到4304万吨；实际利用危险废物993万吨，实际处置危险废物394万吨，利用是当前危险废物处理的主要方式。2006-2014年全国危险废物实际经营规模情况如图3所示。按区域分布看，2014年我国东部地区实际经营规模占总规模的58%，中部地区占18%，西部地区占24%。

图3　2006-2014年全国危险废物实际经营情况

3　危险废物规范化管理现状

2012年10月，我国发布首个全国范围的危险废物污染防治专项规划《“十二五”危险废物污染防治规划》，提出危险废物规范化管理指标。2014年，环保部六大督查中心共抽查1681家企业，整体抽查合格率74.9%，比2013年提高6.4个百分点，其中产生单位1313家，抽查合格率为73.7%，经营单位368家，抽查合格率79.2%。各省(区、市)危险废物规范化管理抽查合格率如4所示。

图4　2014年各省(区、市)危险废物规范化管理抽查合格率情况

4　危险废物污染防治存在的主要问题

4.1认识不到位，主体责任难落实

长期以来，危险废物污染防治没有得到足够的重视。企业作为危险废物污染防治的主体，对危险废物污染防治工作的重视程度、人力及资金投入普遍不足，表现在相当一部分企业对政策法规要求不熟悉、对产生废物性质界定不了解，对危险废物管理方式滞后、随意、粗放，贮存场所不规范、不如实申报、未制定危险废物管理计划和应急预案、未建立危险废物管理台账、未设置危险废物识别标志、未开展危险废物应急演练等问题比较突出，甚至有部分企业存在非法转移、擅自接收处置危险废物等环境违法问题。

部分地区往往忽视危险废物与废水、废气在产生来源及相互转化上的动态关系，对危险废物监管工作形势的严峻性、危险废物管理与其他环境要素管理联系的紧密性、涉危废环境违法行为的高发态势认识不到位，管理资源投入及工作措施相对滞后，环境监管中“重水、重气、轻固废”现象没有得到根本转变。

4.2部分管理制度不完善

一是现有法律法规与新形势下的管理要求不相适应。《固体法》作为危险废物领域的基本法，随着新问题不断出现，原有制度设计逐步显现出与当前形势不适应、缺乏可操作性、责任划分不明确、缺少罚则或罚则不到位等问题。例如，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发[2013]44号)，已将由环保部负责的危险废物经营许可审批事项下放至省级环保部门，但《固体法》以及《危险废物经营许可证管理办法》没有相应修订，相关规定与国务院决定存在冲突。再如，《危险废物经营许可证管理办法》缺少利用经营活动的要求、收集经营类别过于狭窄等问题也制约了相关工作的开展。

二是危险废物鉴定体系不健全。全国尚未明确负责组织危险废物鉴定的机构以及鉴定程序，获取鉴定途径和鉴定结果周期较长，一些技术机构出具的鉴定结果权威性不足或者相互矛盾，不能满足企业在日常生产经营过程中以及环保部门和公安部门在执法过程中的合理鉴定需求。

三是缺乏危险废物综合利用规范及产品有毒有害物质含量标准。综合利用是目前我国危险废物利用处置的主要方式，但是综合利用行业危险废物利用相关规范以及利用后最终产品中有毒有害物质含量标准缺失，一些综合利用企业以危险废物为原料生产的产品存在质量、安全、环境方面的隐患，进入市场流通后对人体健康和环境安全造成威胁。

4.3监管基础和能力薄弱

一是危险废物统计基础薄弱。危险废物环境统计、排污申报登记等危险废物数量统计制度存在表格设计粗放、不能满足统计要求的问题，固体废物申报登记制度存在缺乏实施办法、长期未能全面开展的问题，不同统计渠道的统计数量差异较大，废物产生单位未报、漏报和乱报现象较为突出，缺乏罚则，导致危险废物种类、数量不清、不全、不准，数据统计的基础性工作尚未实现常态化。

二是危险废物环评内容不规范。危险废物环评专业技术能力不足，部分环评报告中危险废物产生情况、物料平衡分析等核心章节普遍简化评价，甚至出现对固体废物、危险废物属性误判的情况，给日常管理工作构成障碍。

三是日常监管能力待加强。相对于废水和废气依靠客观标准予以评判而言，危险废物监管要依靠深入了解企业生产工艺、原辅料构成、污染治理设施状况等情况，才能最大程度避免危险废物源头失控。当前，一线环境监察、固废监管人员面临着人力短缺、知识短板的双重困境，大部分地市无专门的危险废物管理机构，人员严重匮乏，存在一人身兼数职的情况，部分市县甚至无专职管理人员，对企业的指导和监管不到位的情况较为普遍。

4.4无害化处置能力存在结构性供需矛盾

我国《危险废物和医疗废物集中处置设施建设规划》是2004年公布的，距今已有12年。由于近年来危险废物产生数量增长迅速，2014年产生量达2004年产生量的4倍，原有规划设施数量、能力设计已经不能满足现实需要。此外，由于部分设施老化，无法满足稳定运行和合理配料等要求，不符合环保要求和不满足排放标准的处置企业关停、改造，以及设施改扩建周期较长等因素，也加剧了处置能力不足的问题。

危险废物处理设施分布不均衡、结构不合理、处理能力与产生量不匹配情况日益突出。一些利用价值较高的危险废物处理能力过剩，而利用价值低或无利用价值的危险废物处理能力往往存在缺口，尤其是东部地区填埋、焚烧等最终处置能力不足的问题更为明显。处置能力供需失衡一方面导致部分企业产生的危险废物得不到及时、妥善处置，大量危险废物长期贮存，环境安全隐患突出，另一方面处置价格高涨提高了企业处置危险废物的成本，加剧了部分一些危险废物产生及经营单位非法处置危险废物的动机及行为。

5　提升危险废物污染防治水平管理策略

5.1强化企业主体责任和地方监管责任

加大新《环境保护法》和《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等危险废物管理相关法律法规的宣传贯彻力度，将危险废物规范化管理的各项要求传导到企业主体，全面提升危险废物规范化管理意识，落实企业主体责任。持续组织开展专项检查，严厉查处各类环境违法行为，切实防控危险废物不规范管理导致的各类环境风险。将地方政府对危险废物管理职责落实情况、危险废物处置能力规划建设情况、危险废物环境风险应急应对情况作为规范化管理督查考核的重要内容，提升地方政府的责任意识。

5.2完善制度设计，优化危险废物环境管理体系

启动《固体法》修订研究工作，全面系统梳理危险废物污染防治制度，细化完善制度设计，结合新形势优化制度内容，修正相关法律条款。修订《危险废物经营许可证管理办法》，对“国家对危险废物经营许可证实行分级审批颁发”的审批权限予以重新界定，在危险废物经营方式中补齐利用类型并细化利用危险废物的准入条件，将废铅酸蓄电池等社会源危险废物及其他产生量小、面广或因无处置能力需统一收集转移的危险废物纳入收集经营许可证管理。进一步完善危险废物鉴别标准，建立危险废物鉴定程序。适时扩大《国家危险废物名录》中豁免管理的危险废物种类，进一步明确豁免条件。对废矿物油、废有机溶剂、废含铜蚀刻液等高利用价值的废物类别，制定专项污染控制技术政策和技术规范，建立健全危险废物综合利用产品的质量标准体系，明确产品中有毒有害物质含量限值，促进无害化综合利用。

5.3夯实管理基础，提高危险废物环境监管效能

一是完善废物产生情况统计机制。统筹环统、排污申报和危险废物申报登记等统计体系，完善危险废物统计制度，以落实产废企业责任、规范台账记录和强化信息化手段为核心，准确核定危险废物基数，为危险废物管理和宏观决策打好基础。结合第二次污染源普查工作，开展区域危险废物产生源调查，建立危险废物种类、数量、分布、流向等基础数据库。选取化工、有色金属冶炼、染料等重点产生行业，研究危险废物产生种类、系数、规律及核查方法，为危险废物管理提供技术支持。

二是做好建设项目源头管控。出台相关细则和标准，加强对环评机构的业务培训，规范新建危险废物环境影响评价预测分析内容，严肃处理在涉危险废物章节故意错评、漏评的环评编制单位和人员。针对已建环评报告中存在遗漏、错误等情形，通过环境影响后评价、补充环评或者危险废物规范化管理核查、完善管理计划等措施予以修改完善。

三是加强队伍建设。加强基层危险废物管理队伍建设，配齐配强管理人员，提升危险废物监管能力。加大培训力度，定期组织专家开展各地管理人员和技术人员的集中培训或经验交流，使其了解和掌握国家关于危险废物管理的新动向、新要求、新措施，提高全国危险废物环境管理水平。

5.4加强处置能力建设，推动危险废物利用处置行业升级

以各地编制“十三五”规划为契机，以焚烧、填埋等集中处置设施建设、整治为重点，以省级行政区为单元，科学评估区域内危险废物产生、分布特点和增长趋势，合理确定危险废物利用处置单位布局及发展规划。加快推进集中处置设施建设，在危险废物焚烧和填埋能力紧张的地区适当补充焚烧和填埋能力，并将焚烧和填埋等集中处置设施作为污染防治基础保障设施统筹建设。提升医疗废物处置设施技术水平，淘汰一批设备破旧、工艺落后、无法稳定达标运行的设施，降低环境安全隐患。鼓励市场投资主体参与，形成一批行业龙头企业，加快危险废物利用处置产业化步伐。

5.5创新监管手段，强化执法力度

建立信息化平台，构建完善统一、科学合理的全过程管控体系，加强企业对危险废物产生、贮存、转移、处置等情况的信息公开，接受社会监督。在危险废物产生单位集聚区或自身管理水平较差的单位可引入第三方力量对危险废物进行集中式、专业化管理。统一规范台账样式及处罚要求，严厉查处不如实申报危险废物、不建立危险废物管理台账等行为。加强跨省市转移危险废物的把关和监管，重点打击环境危害巨大、社会影响强烈、群众反映突出的危险废物污染违法行为。

[1]龙燕.我国固体危险废物管理与处置发展历程[J].有色冶金设计与研究，2007，28(2～3)：1-7，17.

[2]王琪，黄启飞，闫大海，等.我国危险废物管理的现状与建议[J].环境工程技术学报，2013，3(1)：1-5.

[3]史伟明，史志伟.关于危险废物管理的几点探讨[J].环境研究与监测，2015(2)：46-51.

[4]孙绍锋.强化源头管理 实现危险废物的全过程监管[J].环境保护，2009，417：43-44.

Research on Hazardous Waste Utilization and Disposal Present Situation and Strategies Based on Standardized Management

JIN JingLI LushuangJIN XiaoqinZHENG YangGUO Rui

(Solid Waste and Chemicals Management Center of MEP，Beijing，100029)

This article started from standardized management，described such current issues as the generation of hazardous waste，disposal and utilization of the waste.Based on the main issues，the article put forward relevant strategies to perfect prevention rules，strengthen the construction and capability，scientific layout disposal facility.

Hazardous waste；Standardized management；Strategies

金晶，工程师，硕士，主要研究方向为固体废物管理技术研究

郭瑞，助理研究员，博士，从事固体废物污染防治技术研究

X21

A

1673-288X(2016)05-0045-04

引用文献格式：金晶等.基于规范化管理要求下的危险废物利用处置现状及管理策略研究[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：45-48.