韩国难民法制进程及对我国难民立法的借鉴意义

陈　川

(武警学院 研究生队，河北 廊坊　065000)



韩国难民法制进程及对我国难民立法的借鉴意义

陈川

(武警学院 研究生队，河北 廊坊065000)

通过梳理韩国难民法律制度的历史发展，认知韩国难民认定制度的历史和现状，借鉴韩国难民法制经验，我国应根据国情，适时制定出台难民法，确立难民问题的主管机构，完善社会主义法制体系，体现大国担当。

韩国；难民法；难民认定

韩国于1992年12月3日加入了《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》。当时韩国并没有独立的难民法律，只以《大韩民国出入国管理法》(以下简称《出入国管理法》)的部分内容对难民相关事项进行了规定。随着难民申请人数的增加，难民业务的重要性日益突出，为体现其国际担当，维护难民权益，借鉴先进国家的难民处理经验，韩国于2012年2月10日制定出台了独立的《大韩民国难民法》(以下简称《难民法》)，并于2013年7月1日起正式生效。为确保《难民法》的贯彻实施，韩国还配套制定了《大韩民国难民法施行令》和《大韩民国难民法实施细则》，共同构成了韩国的难民法律体系。

韩国在难民认定制度建立时参考吸取了美国、加拿大、英国、法国、德国、西班牙、瑞士、奥地利、日本等国在难民立法方面的经验,具有很强的研究和借鉴价值。本文主要论述韩国难民法律制度建立和完善的过程，并对其目前难民制度中的问题加以分析和评价。

一、韩国的难民法制进程

(一)韩国难民法制初期发展进程(1992年～2004年)

韩国于1992年12月3日加入了《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》，此后，1993年12月10日，在《出入国管理法》中加入了关于难民关联的条款。《出入国管理法》第2条第2款第2项规定难民的定义作为难民认定的依据。《出入国管理法》第76条和《大韩民国难民认定协议实施细则》《大韩民国难民认定业务处理指南》等文件对难民的认定、取消、异议申请、难民旅行证明书、难民认定证明书等相关事项进行了规范。

韩国难民认定的“初创期”的程序主要是这样的。首先，难民认定申请必须进入韩国以后才能申请，申请期限是自入境之日起60天内进行。申请时需要向出入国管理事务处、办事处或外国人保护所提交申请书和身份证、照片、迫害证明等材料(《大韩民国出入国管理法施行令》第88条第2款第1、2项*《大韩民国出入国管理法施行令》第88条第2款规定(1994年6月30日)：根据《出入国管理法》第76条第2款之规定，难民申请者须向事务处或保护所提供《外国人难民认定申请书》等资料和两张相片。第一项所规定的资料必须包括以下资料，不能提供护照的，须提交《不能提交护照事由书》。)，由出入国管理事务处的职员对申请人进行面试，对申请材料进行审核，随后将材料呈送给法务部长官，法务部长官决定难民的最终认定结果。法务部长官的权力以《出入国管理法》第76条第2款第1项为依据*《出入国管理法》第76条第2款第1项规定：法务部长官根据总统令对提出难民申请的在韩外国人做出难民认定与否的决定。。

难民认定程序终结时，对于不符合的申请人发给《难民不认定通知书》。自收到《难民不认定通知书》之日起，7日内申请人可以提出异议申请。收到异议申请后，法务部长官组织召开难民认定合议会对异义申请进行合议，并作出最终决定。难民认定合议会主要是对难民的认定和保护相关事项，异议申请相关事项，难民的定居意向相关事项，其他法务部长官认为需要协商决定的事项进行共同协商的一种工作机制。

但是，韩国加入《关于难民地位的公约》后，1994年至2000年，没有难民认定的业绩。2000年2月4日，韩国成为联合国难民署的第55个理事国[1]，此后，韩国内外都指出要制定政策以适应其理事国的地位。2001年4月，联合国经济社会文化权利委员会指出：韩国的难民认定标准过于严格。随后，韩国修改了《大韩民国出入国管理法施行令》。当年，有一名埃塞俄比亚公民取得了难民认定资格，韩国的难民制度实现了由纸面到实际的转变。

2002年4月18日修改完成的《大韩民国出入国管理法施行令》对难民的停留资格进行了变更，基准申请时限从60天延长至1年；难民认定机构委任民间专家参加认定合议会,强化难民认定的公正性和公开性。但国际特赦组织在2003年年度报告中指出：在难民认定程序中，韩国政府对于难民申请者在法律和社会援助方面不完善，工作人员对于难民认定过程中的国际通行原则反应迟钝。受此影响，2004年被认定为难民的人数达18人，超过了前三年的总和。2003年韩国律师协会撰写的《人权报告书》第一次明确提出建立专门的难民认定机构的必要性，并要求国家在法律层面明确难民申请者和难民认定者的待遇。2004年韩国律师协会制定出台了《国内外国难民人权实态报告书》《难民认定和待遇相关法(暂行)》，成为韩国制定难民法律的雏形。

然而，韩国难民法制发展初期的难民认定存在诸多问题：第一，因害怕某些人以申请难民来达到非法居留的目的拒绝实际上的难民享受难民保护的权利的事情时有发生；第二，难民立法方面薄弱，负责难民工作的难民认定协会和事务协会的工作人员大部分在难民工作方面都没有专业知识，可能会因为不够专业而影响了国家安全和社会秩序；第三，制定的难民政策和实际的政策执行不匹配。如进行难民申请事实调查的首尔出入国管理事务处和出入国管理局的停留审查科只有1至2名职员进行难民审查，工作难度很大。

(二)难民业务的发展和制定独立难民法的讨论(2004年～2008年)

在2005年8月，法务部第一次难民审查和第二次难民审查是分开的，出入国管理局局长决定申请人是否认定为难民，异议申请由难民委员会负责受理，这也是法律内确保难民认定公平的一种尝试。但是从主管机关都是法务部来看，看似两次审查是相分离的，做到真正的公平也着实有些勉强。2005年9月21日，韩国时任国务总理李海瓒在行政审判委员会上指出：“难民认定和其关联业务收到公开请求时，除法务部涉密资料外，其他要一律予以公开！”[2]这是政府在难民业务处理中最早的强调难民业务的透明性和可信性。

2005年4月韩国拒绝了缅甸9名民主运动人士，6月20日，也就是联合国制定的“世界难民日”期间，韩国的难民制度得到了国内外的高度关注。20万脱北难民问题再次让韩国对其难民制度进行重新审视。2005年6月16日，韩国避难所主办了以“韩国的难民情况和难民制度改善方案”为主题的“国会人权论坛”。这也是韩国首次以难民为主题的国会论坛。此次论坛上政府、人权委员会、联合国难民署、难民认定者等共同讨论2003年后难民申请骤增下难民法律制度该如何改善的问题。此次论坛听取了政府、法律界、联合国难民署负责人、难民代表、市民代表等各界人士的意见，在难民立法方面做出了积极的尝试。

2005年法务部难民事务中心成立了“难民法制定修改委员会”，2005年9月，《大韩民国难民法律修正案》(以下简称《难民法修正案》)完成。但是，该议案在法务部和出入国管理局内部就产生了分歧，因此没有进入立法阶段就夭折了。

从2006年开始，公共利益法律中心的金钟哲，避难所的李浩泰，联合国难民署代表郑贤定，国际特赦组织驻韩代表崔元根，公益律师团体成员黄毕圭等为中心的难民活动家和律师们每月召开一次会议讨论研究《难民法修正案》。此项活动对难民法的立法起到了积极的促进作用[3]。

2007年11月8日，法务部对《出入国管理和难民认定相关法案》进行了立法预告。2008年7月15日，首尔地方律师协会举行了“难民形势和法律地位研讨会”，同时也举行了《难民等地位和待遇相关法》修改听证会。2008年12月19日法务部的立法预告中，将异议申请的时间由7天延长至14天，赋予了难民申请者人道性停留资格，人道性停留者和难民申请者就业活动许可。

这个时期韩国难民法律的特征是：第一，难民问题由出入国管理法和其他法律进行规定，只是单纯地对难民的出入国进行管理，而不是以保护难民的人权来出发；第二，对难民的社会待遇规定甚少；第三，难民的认定程序和难民的社会待遇相分割。

(三)立法案提交后至难民法出台前的制定过程(2008年～2013年)

2006年后，各项论坛和交流会议都倾向于制定独立的《难民法》。2005年9月，难民法制定修改委员会做的难民法律提案成为了《难民法》制定的重要蓝本。2009年首尔地方律师协会提出难民立法请愿，同年5月25日，黄祐吕议员向国会提交了《难民等的地位和待遇相关事项法案》。

2009年11月，国会法制司法委员会发布了《难民等的地位和待遇相关事项法案》的研讨报告，报告指出：难民法修订案中，难民认定程序中给予难民申请者等知情权和辩护律师、翻译等专家的帮助，给予其充分的保障，难民委员会应当作为中立机构设立和运行。法制司法委员会认为根据立法宗旨，难民法律的修订应该作为《出入国管理法》的一部分，如何修订由法务部提出意见。

韩国的难民待遇在实际中暴露出很多问题，《难民等的地位和待遇相关法律》中很多行为是国际的常用做法，但是对未被认定为难民的申请者没有进行法律规定。

2010年11月24日，国会法制司法委员会召开《难民等的地位和待遇相关法案》听证会。在听证会上，法务部国籍和难民科担心难民认定程序引用国际上的通行做法会不会水土不服，提出对难民的定义和范围要进一步研究。一些人也对难民申请制度是否会被不法停留者利用而感到忧虑，但同时，所有人都一致认为，难民法在程序的公正性、透明性、效率性上更加明显。

在是否制定独立难民法的问题上，有的议员认为韩国同在出入境管理法或移民法中规定难民事项的美国、英国、加拿大、澳大利亚、日本等国在法制上更具亲近性，不适合制定独立难民法。但是法院行政处认为在《出入国管理法》中加入规范难民问题的相关事项，难民问题的比重在《出入国管理法》中的比重过大，成立独立的难民法很有必要。

2011年11月28日，第304回国会第1次法案审查第1组委会初步形成决议。对法案进行了部分修改，现有委员对难民申请期限为1年的时限的合理性进行了讨论。法务部认为应该将难民申请时限限制在1年以内，1年内申请难民的只占难民人数的40%，如果没有时间限制，害怕利用难民政策进行签证延期的滥用。

2011年12月29日，第2次全体会议上《难民等地位和待遇相关法案》以181票赞成、3票弃权的结果通过。韩国于2012年2月10日制定出台了独立的《难民法》，并于2013年7月1日起正式生效，标志着韩国的难民法律制度上了一个新的台阶。韩国难民法制进程及政策变化的具体情况参见表1。

表1　韩国难民政策变化

二、目前韩国难民法制存在的主要问题

(一)难民定义狭窄

对于难民的定义，韩国在1993年12月10日，也就是在加入《难民地位公约》和《难民地位议定书》后不久，就在《出入国管理法》内对难民事项进行了设定。《出入国管理法》第2条第2款第2项规定：“难民”指根据《难民地位公约》(以下称为“难民公约”)第1条或《难民地位议定书》第1条规定可适用难民条约的人。难民的定义完全取自于国际法。2012年制定的韩国《难民法》第2条第1款对难民的定义进行了明确：“难民”指因人种、宗教、国籍、特定社会群体成员的身份或政治见解为由迫害，可能会受到承认的有充分根据的恐惧，由于得不到国籍国的保护，或者无法返回进入韩国之前的国家(以下称“常住国”)的无国籍者。由此可见，韩国的难民法并未摆脱“传统难民”的局限，未将政治动乱、自然灾害、殖民统治等多个原因造成的“难民”纳入到其难民定义当中。

(二)认定率低于国际水平

新的难民法的颁布能在多大程度上减少这种苦痛，这是社会普遍关注的问题。从表2我们可以看出，1994年至2000年，难民申请的人数总和还不到100人，最近3至4年申请难民者急剧增加,特别是2011年1 011名，2012年1 143名，2013年1 574名，难民申请人数都达到了千人时代，2015年更是达到了5 711人。得到难民认定的人数持续增加，最近5年的难民认定达到了350余名，占全部难民认定人数的62%。根据韩国出入国外国人政策本部2015年12月的统计月报显示，截止2015年12月31日，韩国共收到难民申请15 250份，其中进行难民认定的576人，提供人道性停留910人。难民认定率仅为3.78%，2015年，认定率更是低至1.84%。同欧盟和加拿大等国的两位数的确认率来比低很多。

表2　韩国难民情况统计表*数据来源：韩国出入国外国人政策本部统计月报(2015年12月)。　(1994.1.1～2015.12.31　单位：名)

*其中不认定者有2 141人进行了异议申请。

(三)财政预算不足

2013年后难民申请数量进入了历史最高。从表3的数据我们可以看出，难民申请数量虽然增长，但是相关的经费预算却处于严重不足的状态。此外，难民法实施后，大部分的预算都花费在难民援助中心的设立和运营上。事实上，即使韩国难民法实施，由于预算不足，难民的待遇不可能得到改善，为难民的生活和居住提供的费用几乎没有。严重影响了难民工作的开展。

表3　2013年难民相关预算*数据来源：韩国出入国外国人政策本部。　(单位：韩元)

三、 韩国难民法制对我国的借鉴意义

我国于1982年9月分别加入了《关于难民地位公约》和《关于难民地位议定书》。此后，一贯重视和保障难民权利。《中华人民共和国宪法》第32条第2项规定:中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，可以给予受庇护的权利。以此为基础，中国积极建设难民法制[4]；2013年7月1日正式实施的《中华人民共和国出境入境管理法》第3条第2款规定“在中国境内的外国人的合法权益受法律保护”；第46条规定“申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”从法制进程来看，我国不断重视和关心难民问题，关注难民的合法权益的保护，积极承担国际责任。我国在难民工作方面有所成就还需从以下几个方面着手。

(一)制定独立的难民法

虽然我国在宪法和出境入境管理法中都给予了难民避难和需求庇护的态度和立场，但是缺少专门的难民法。根据我国的国情，在条件成熟后，学习韩国《难民法》的精髓并借鉴其他国家的难民立法。适时制定出台难民法，对难民的定义、身份甄别、入境权利、法律救助等方面进行明确规定。进一步完善我国的社会主义法治体系，确保我国在难民工作方面有法可依。

(二)确立难民问题的主管机构

我国为安置难民成立了国务院安置难民办公室，云南、广西、广东、海南、福建、江西等省区都设立了安置难民的机构。但是目前我国没有专门的负责难民工作的主管机关。韩国的难民事务归属于法务部的出入国，外国人政策本部下属的难民科，难民科负责难民政策的制定，难民申请受理，难民法律救济等工作，对法务部长官负责，统一负责难民事务。在工作人员的业务素质，政策研究等方面都具有专业性，有利于难民工作的开展。根据工作性质，难民工作属外事工作，难民的入境、停留居留等事项属特殊外国人的出入境事项，可以将难民问题交边防管理局边检部门和出入境管理局负责。

(三)难民立法要立足于国情

主权是国家的基本要素之一，是国家作为国际关系行为体最本质的属性，主权安全是国家安全的根本。虽然在难民问题方面，国家主权原则与难民权利保护之间存在一定的矛盾，但是我们应该清楚地认识到难民权利的实现最终还是有赖于主权国家的行为，难民权利的国际保护是建立在尊重国家主权的前提之上的，是主权国家相互合作和承担国际义务的结果。

从韩国的难民立法进度和立法效果来看，韩国想在难民工作中有所建树，在国际社会中履行更多的国际责任，但是却因认定率低、预算不足等原因备受国际社会指责。

社会主义法治是建立于对我国社会主义初级阶段基本国情的深刻把握。我国的社会性质、政治制度、经济发展水平、文化传统、自然资源条件、地域特征、人口数量、民族及其分布状况等，构成了我国的基本国情。虽然我国现在已经是世界上第二大经济体，但是据世界银行2015年最新公布的数据显示，中国人均年收入7 380美元，在全球范围内还是处于较低的发展水平。社会主义法治立足于我国基本国情，把适应中国基本国情作为理念建构的出发点和归宿。难民立法要遵守中国的基本国情，待条件成熟后才能推出，不能一蹴而就。

[1] 法务部.韩国成为联合国难民署的第55个理事国[N].韩国经济日报,2000-02-06(3).

[2] 李正乔.国务总理李海瓒强调行政公开[N].韩国民族报,2005-09-22(1).

[3] [韩]黄海美.韩国难民法的制定和其政治意义[D].水名：水名女子大学.2014.

[4] 刘国福.中国难民法[M].北京：世界知识出版社，2015：40.

(责任编辑杜彬)

South Korean Refugee Process and the Rule of Law to Our Country’s Refugee Legislation

CHEN Chuan

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Sorting out the historical development of the refugee legal system, and based on the understanding of refugee legislature history of South Korean and the current status of the legal system, this paper suggests that China should makeRefugeeLawbased on national conditions, establish the refugee agency, improve the socialist legal system, and shoulder the national responsibility.

South Korea;RefugeeLaw; refugee identification

2016-04-11

陈川(1986—)，男，河北衡水人，在读警务硕士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2016)09-0041-06