统筹谋划 协调推进高效抓好专业市场改造

宁波市国土资源局江东分局 陈浩平 罗 芳

统筹谋划 协调推进高效抓好专业市场改造

宁波市国土资源局江东分局 陈浩平 罗 芳

江东区位于宁波市核心城区，是宁波市政治和文化中心，区域面积37.66平方公里，户籍人口36.66万。随着城市建设步伐的加快，城市建设对土地需求的迫切性与低效利用土地的现状形成鲜明对比，供需矛盾十分突出。2011年以来，江东区委区政府坚持以土地供给侧结构性改革为导向，把专业市场改造作为低效用地再开发工作的突破口，切实解决经济发展与土地资源紧缺的供需矛盾。截至目前，对全区已有的36个专业市场进行了分类改造规划，已合计完成14个专业市场的改造提升，另有7个专业市场已签约着手进行改造。在已改造提升的专业市场中，其中已进行关停或搬迁10个，就地改造提升3个，市场规范完善1个；已完成专业市场改造供地3宗，1宗已成功改造完成营业。通过改造，已盘活专业市场低效用地500余亩。

一、充分调研市场现状，确定改造“四原则”

据2011年调查统计，全区现有的36家专业市场中，原土地性质多为工业用地，涉及土地面积达1302.29亩，建筑面积约为112.06万平方米，平均容积率仅为1.29，且集中在城市的中心和主干道周边。大部分专业市场是在江东由城郊结合部过渡到中心城区期间形成的，土地房屋以租赁为主，市场以“出租摊位”形式举办，经营户多为个体经营，经营方式简单落后，专业市场普遍存在“土地资源占用多、产出贡献小”现象。部分专业市场是大棚式市场，有的还存有违章搭建，食品消防安全隐患较多，经营环境脏乱差。随着城市化进程的快速发展，这些专业市场越来越暴露出布局不合理、利用强度普遍不高、经济效益不明显、安全隐患大等种种问题。

针对上述问题，江东区委区政府决定把低效用地再开发工作重点放在专业市场改造上来，且将专业市场改造规划与旧城改造规划充分融合起来。在充分调研论证的基础上，对全区所有36个专业市场进行了分类改造规划，并按以下“四原则”分步实施。一是政府主导，规划把总。建立健全政府领导、部门协调、公众参与的工作机制，充分发挥区政府的组织、引导、监管职能和统筹调控作用。坚持规划先行，依据土地利用总体规划、城乡建设规划、主体功能区规划和产业发展规划等，科学制定专业市场改造专项规划，确保再开发工作稳步有序开展。二是整体谋划、有序推进。严格限定专业市场改造范围，严格遵循审批程序，严格规范运作，严防出现扩大政策适用范围和违规操作。充分考虑江东发展历史和土地管理政策的延续性，区分情况、分类处理，妥善解决历史遗留问题。三是市场取向，因势利导。坚持土地资源以市场化配置为主的基础上，运用市场机制和手段，鼓励土地权利人等市场主体参与专业市场再开发，形成形式多样的改造开发模式，充分调动土地权利人和社会各方的积极性。四是公众参与，利益共享。充分尊重土地权利人的意愿，保障其知情权和参与权，建立健全平等协调机制，妥善解决群众利益诉求，做到公开、公平、公正，实现和谐开发。兼顾各方利益，完善利益激励机制，让社会共享专业市场改造开发成果，最终实现多方共赢。

二、构建要素保障体系，规范运作“四先行”

一是论证先行。对36个专业市场进行详细调查和科学分类，合理确定“新建集聚一批、关停搬迁一批、就地改造一批、规范完善一批”的市场名单。首先进行可行性论证，确定新建集聚、关停搬迁、就地改造和规范完善的范围；其次再进行交通、环境等影响分析，确保交通安全畅通和符合环保、消防要求。二是计划先行。根据计划对已分类的市场，开展统一计划、指导和协调工作，实施“一场一策”，同时各部门明确职责分工，全力确保改造工作有序、稳步进行。三是政策先行。科学评估市场拆迁、搬迁和关停的补偿和就地改造的补助，实行“一场一策”。同时参照市区城中村改造相关政策，由市财政把改造升级涉及的土地出让收入直接用于地块配套建设，实行封闭运作，资金实行“专款专用、整体平衡”。四是规范先行。将土地出让列入专业市场改造升级资金专户，强化管理，严格按照“一场一策”方案实施。有关部门要严格执行有关法律法规和政策，在专业市场改造升级工作领导小组的领导下，各司其职、密切配合，认真履行职责、加强监管力度，把好市场的准入关和退出关。

三、强化统筹谋划协调，整体坚持“四并重”

一是坚持企业自改与政府指导并重。充分调动企业积极性，鼓励专业市场搬迁关停、就地改造和规范完善，促使向新规划的市场园区集聚，引导和指导市场向集约化、商场化、信息化发展，实行先易后难、分类指导，有步骤地稳步推进。二是坚持搬迁发展与就地改造并重。对不符合城市总体规划、严重影响城市环境、交通环境的专业市场，该搬迁的一律予以搬迁；对受用地、规划、交通、环保等因素制约，但有较好经济效益和发展前景的专业市场，实行整体搬迁，向专业市场园区集聚；对符合城市规划要求和就地改造提升条件的，且有良好经济效益和发展前景的市场，实行就地改造提升；对具有可持续发展能力的，通过规范完善将传统市场变为“商场化”市场。三是坚持市场规模和市场特色并重。充分发挥市场优势，一手抓新市场建设和专业市场硬件改造，一手抓科学管理的软件建设。发展一批规模大、档次高、竞争力强和辐射范围广的大型专业市场，培育一批特色鲜明的中小型专业市场。鼓励做大做强，盘活存量资源，减少市场数量，优化市场结构，提高市场效益，实现业态集约化、交易国际化、物流现代化、结算商务电子化的整体发展。四是坚持解决遗留与节约集约并重。对已列入市场改造升级的土地，且符合土地利用总体规划和城市总体规划，虽没有合法用地和建设手续却已使用的情因，经依法依规严肃查处违法用地和违章建筑后，及时补办或完善用地审批手续。同时，注重节约集约利用土地，提高改造项目的土地利用效率，允许对原有土地用途作出合理调整，充分发挥经济杠杆调配土地资源的作用。

四、突出空间维度拓展，积极尝试“四路经”

一是引导市场自由退出。对严重影响市容市貌、道路交通、城市环境或区块功能定位的专业市场，政府积极引导其向大型市场（园区）或物流配送中心集聚、搬迁或关闭停业，促进城市有机更新。二是鼓励市场自行改造。对符合法律法规规定的，经批准对拥有的工业用地实行自行改造升级、开发建设商业服务业的，允许不超过建筑面积的30%对外销售，涉及两个以上用地主体的改造区块，建成后允许按改造前土地面积的比例分割办理权证。三是推进市场连片改造。专业市场改造范围的划定要充分考虑市场周边的土地资源，因实施城市规划的需要，使用相邻零星国有建设用地、面积在5000平方米以内的，经过一定程序，公示无异议后按市场评估价以协议方式办理出让手续。四是积极规范完善成型市场。对部分建立时间不长、符合国家产业政策和城市发展规划的成型市场，在原则上不予改造的前提下，进一步加强管理，严格规范市场运作秩序。通过几年的努力探索和积极实践，被改造的市场真正实现了由“低档、低效”向“高端、高产”的跨越、从“脏乱差”向“洁序安”的转变，促进了城市形象和功能升级。三江片首个专业市场改造试点项目——天伦广场项目已于2014年破茧成蝶，实现华丽转身，旧厂房蜕变为集商业、办公、酒店于一体的城市综合体。该项目总占地面积21230平方米，容积率提高到4.5，总建筑面积11.2万平方米，项目总投资额10亿。又如二号桥市场地块。原宁波市二号桥市场建于上世纪90年代初，占地30亩，建筑面积3.3万平方米，平均容积率仅1.65左右，按宁穿路分南北两区，主要经营副食品、小百货、文化用品、茶叶等批发零售。由于建设年代较长，市场建筑老旧、设施落后，“脏、乱、差”问题十分突出，又处于市中心核心地段及主干道周边，给环境和交通造成严重压力。通过市场搬迁后，对该地块实行改造提升。按照规划，二号桥市场北侧地块为商住混合用地，土地面积约3.1370公顷，容积率达4.8。