澳大利亚：在地区变局中待价而沽？

胡欣

澳大利亚总理特恩布尔自去年9月上任以来，不断穿梭于世界多地，展示出了一个政坛老手驾驭外交的丰富经验，而赋予他如此游刃有余地位的，是澳大利亚当前在地区格局中独特的地位。

2016年1月16日，澳大利亚总理特恩布尔在访问驻扎在伊拉克巴格达北部的澳大利亚军营时，与两名士兵合影。供图/CFP

打击“伊斯兰国”：不再增兵

新年伊始，特恩布尔于1月16日抵达伊拉克。他首先同伊拉克总理阿巴迪进行了会晤，随后秘密访问了位于巴格达北部的塔吉军事基地，那里驻扎着来自澳大利亚的军人，他们正和新西兰军人一起训练伊拉克安全部队。特恩布尔此次访伊是在其访问美国的途中，从近期美澳关于打击“伊斯兰国”的磋商来看，特恩布尔与其前任阿博特的唯唯诺诺不大一样，让美国颇有些“碰钉子”的感觉。

澳大利亚是美国打击“伊斯兰国”军事联盟中十分重要的成员。事实上，尽管奥巴马吹嘘自己成功组建了包括60多个国家在内的联盟，但这其中能使上劲的为数不多，澳大利亚是其中一个。目前，共有约780名澳大利亚军人被部署到中东地区，包括300名训练伊拉克安全部队的人员，以及400多名实施空袭打击的空中特勤人员。此外，澳大利亚原本派遣了约200名特战队员训练伊拉克军队，如今已减少到约80人。

或许正是看到澳大利亚军队少而精干，美国对澳大利亚参与地区战事的期望值也水涨船高。特恩布尔上台后不久，美国就向澳大利亚提出希望其增兵的愿望。但特恩布尔政府却回敬了一盆凉水，拒绝了美国的要求。这主要有两个方面的考虑。首先，特恩布尔本人并不支持澳大利亚过多卷入美国在阿富汗、伊拉克等国的军事行动。澳大利亚的关键国家利益不在中东，而且原本军力和财力就有限，如今不仅出人出枪，还为伊拉克提供了数千万美元人道主义援助。可以说，澳大利亚已经为盟友做到仁至义尽了，不想长期为美国失败的中东政策买单。因此，在伊拉克期间，特恩布尔虽然说了很多冠冕堂皇的场面话，但在关键的增援问题上依旧不松口。他重申澳大利亚反对“伊斯兰国”的立场不会改变，会“坚定不移地帮助伊拉克打击‘伊斯兰国”。同时，他还特别指出，在伊拉克地面部署的多国军队中，澳军队所做的贡献仅次于美国，并不断表示保持澳现有军队规模的重要性。就连《纽约时报》也承认，在对“伊斯兰国”的战争方面，“除了美国，澳大利亚做的已经比其他任何国家都多”。正因为如此，特恩布尔才能给约40个国家寄去一封内容一致的正式信函，底气十足地强调澳大利亚政府认为其派遣到伊拉克的军队规模已经相当可观了。

其次，特恩布尔在如何打赢对“伊斯兰国”战争的问题上，也有着不一样的考虑：他认为，关键在于争取赢得思想战场的胜利。这恰恰点中了美国反恐战争的死穴。自阿富汗战争以来，人们普遍认为美国的反恐战争模式治标不治本——过多依赖军事武力，过多掺杂私心杂念，尤其在中东政策上长期忽视伊斯兰世界的文化背景，动辄权力政治至上，抑或实用主义为先，既鼓吹民主正义，又实行双重标准。当前中东的乱局，特别是极端恐怖思潮滋长，很大程度上是思想观念和意识形态斗争激化的结果。特恩布尔的评论，既是对澳大利亚拒绝增兵的一种合理解释，同时也是对美国军事政策的委婉批评，而且这一观点在国际社会哪怕西方阵营内，也有很多赞同之声。

对美关系：跟从但不盲从

如果说访问中东是特恩布尔对美国进行正式访问的前菜，主要给澳大利亚人鼓劲、给盟友吃定心丸，那么，他在华盛顿与奥巴马的会晤则是这次外交出访的重头戏。

毫不夸张地说，自从二战结束以来，澳大利亚在美国全球战略中的地位从来没有像今天这么重要。“南北双锚”（日本和澳大利亚）是美国在太平洋地区扼守第一与第二岛链、围堵欧亚大陆强权的关键地缘战略伙伴。随着“印—太战略弧”的日渐成形，澳大利亚在从西太平洋到印度洋的这一广阔空间内，能发挥的作用和影响愈加突出，这也增添了其与美国讨价还价的筹码。特恩布尔此次与奥巴马会晤，两国虽在很多重大问题的政策原则上保持一致，但澳大利亚在具体问题和政策上显然有所保留。

首先是军事同盟问题。美澳同盟是澳大利亚安全的基石，而澳是美国抗击外来强敌的后方基地，这是两国军事同盟的核心内涵，还将继续保持不变。特恩布尔上台后，两国关系开局并不顺利，焦点就是澳大利亚北领地地方政府将达尔文港码头租给中国公司，租赁期99年。澳大利亚希望该港口成为未来中澳经贸的支撑点与对澳旅游的桥头堡。不过，达尔文港同时还驻扎了2500多名美国海军陆战队员，是美国在南太平洋地区距离南海最近的前沿部署基地。如今不仅美军一举一动都在中国眼皮底下，而且按照协议条款，澳大利亚、美国和其他国家的军舰进出达尔文港时必须要通知中国公司、在某些情况下还要征得后者的同意。奥巴马政府对澳此举极为恼怒，一些美国专家也危言耸听，称中国的投资能够增强对太平洋和印度洋的控制，并阻断美国及其盟友对西太平洋的增援行动。但是，特恩布尔对此则持有不同看法，认为上述顾虑显然夸大了中国的军事存在和潜在威胁。在去年菲律宾马尼拉举行的亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议上，奥巴马曾向特恩布尔施压，传闻两人发生了争执。据说，奥巴马当时抱怨美国是在《纽约时报》上才知道这笔交易的，类似情况澳大利亚最好提前告知美国，“下次一定要让我们知情”。特恩布尔则开玩笑回答说，奥巴马应该去《北领地新闻报》注个册。不过，为了安抚美国，他表示出租达尔文港不会影响到美澳军事行动，在出于必要的国防安全需要时，澳大利亚政府或国防部可以介入并控制达尔文港。

其次是所谓“亚太法治”问题。特恩布尔上任后公开表示过希望中国不要再推进南海岛礁建设。不过，这样的表态并没有太多新内容，可视为澳大利亚一贯政策的延续。奥巴马在白宫告诉特恩布尔，“在海洋法等问题上维护国际秩序与航行规则”的双边工作对于“持续拓展”该地区商贸活动“至关重要”。对此，特恩布尔给出了奥巴马满意的标准答案：“世界的安全建立在亚太和平与秩序的基础上，而这有赖于美国及其盟友的保障，澳大利亚也包括在内。”不过值得注意的是，美澳两国这次并没有点名提到任何国家，这与奥巴马之前处处尖锐批评中国的做法大相径庭。从某种程度上讲，这也说明，澳大利亚不愿被美国对华政策所绑架，更不想被美国摆布成反华“马前卒”。

最后是TPP协议。澳大利亚是最早表示加入《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）的国家之一，但特恩布尔对美国国内立法机构审批TPP的程序和阻力有所不满。在美期间，参议院共和党多数派领袖麦康奈尔和极具影响力的参议院金融委员会主席哈奇对特恩布尔直言不讳地称，在大选年之际，考虑到目前领先的两大候选人特朗普和希拉里都明确表态反对此协议，因此TPP恐怕很难在国会通过。当然，特恩布尔对奥巴马“跛脚总统”的地位看得很通透，因此在美国期间反客为主，主动游说美国参议院内反对TPP的议员们，希望他们能推动批准该协议，甚至利用私人关系给希拉里去电。他明白无误地告诉这些议员，在代表世界经济总量40%的这些国家里，TPP已经是板上钉钉的事了，美国不应该成为亚太地区经济持续增长的阻力。澳大利亚如此主动地去推动美国的政策，在以往的美澳关系中还是比较少见的。

与中国相处：既有原则性，又有灵活性

特恩布尔上台时，很多媒体都提到他是澳大利亚国内的“亲华派”。比如，相较于阿博特冒失地称赞二战中日本军人的战斗品质，特恩布尔更强调中国在维护澳大利亚安全中的历史贡献以及在促进澳大利亚繁荣等方面的现实意义。去年，他作为澳通信部长在参加于悉尼举办的澳大利亚—中国商业周活动时指出，“没有中国面对日本侵略者的坚韧和勇气，我们的战争历史将以完全不同的形式结束”，“我们不能想象没有中国对我们的人民、我们的文化、我们的繁荣所做的贡献，现代澳大利亚会是什么样子”。也正因为如此，日本在得知特恩布尔出任总理后忧心忡忡，担心可能改变美、日、澳三国加强遏制中国的战略构想。其实，在西方现有政治体制下诞生的领导人中，几乎不存在真正的“亲华派”，这既是中外意识形态差异造成的，也和国际政治大环境有关，对于一个崛起的中国，西方世界在心理上明显有所抗拒。当年陆克文出任澳大利亚总理后，作为西方国家第一个会流利地讲中文的领导人，不也被很多人认为是“亲华派”吗？而事实证明，这些想法都是一厢情愿的，真正决定这些领导人对华政策的关键因素，还是现实的国家利益需求，特恩布尔也不外如是。从这个角度来看待澳大利亚的对华政策，可以发现，特恩布尔在涉及原则问题上比较强硬，涉及自身利益时又较为灵活，既坚持西方国家基本价值立场，同时也兼顾澳大利亚国家利益。

坚持多方安全合作。认为中美是澳安全政策的两个重要考量因素，且并不相互排斥。首先，美澳同盟决定了澳大利亚必然会与美国在很多问题上保持一致。主要表现在：一是澳跟随美国加强对南海地区的侦察巡逻。例如，澳国防部证实，去年11月25日至12月4日，澳侦察机在南海上空进行了“例行海上巡逻”，但“没有飞临或进入中国南海岛礁12海里及附近空域”。同时，澳政府也正在考虑开展针对南海的“自由航行”演习。考虑到美国轰炸机去年11月飞越该区域所引起的中国强烈不满，澳公布此举就有为自己维护“自由航行”和力挺盟友的立场表态之意。二是借助同盟关系加速军力升级计划。2014年日本首相安倍访问澳大利亚时，与阿博特签署了经济伙伴关系协定，并决定共同开发常规潜艇等武器装备，安倍得意地宣称：“在我们两国的历史中，这将成为确定‘特殊关系的第一步。”在特恩布尔访美期间，美方又向澳潜艇采购计划施加压力，希望其选择日本“苍龙”级潜艇，以进一步加强美日澳战略互动，而倘若澳迫于压力选择其他国家潜艇，将意味着“中国外交上的战略性胜利”。

与此同时，澳大利亚在安全问题上也没有完全“一边倒”，在与中国开展合作方面较为开放。去年11月，中澳两国海军就在南海举行了联合军演。今年1月26日，澳大利亚外长毕晓普在美国华盛顿新美国安全中心的讲话中也表示，澳大利亚与中国的军事合作给亚太地区的安全提供了更多保障，中澳之间存在牢固的经济、国防和政治关系以及世代友好的民间联系。其实，从东海防空识别区到南海岛礁改建，澳大利亚政府一直都对中国表示质疑甚至批评，但也要看到的是，虽然澳大利亚从来都是美国坚定的盟友，但它也从来不是顽固的反华者。而且在海洋争端上，澳大利亚本身并不是关键的利益攸关方，它现阶段的言行依然是姿态大于实际，有限的巡逻行动也没有超出防御层面。至于巡航南海，虽然有现实的南海争端背景，但澳大利亚在马六甲海峡、南海、孟加拉湾地区的海上侦察已经有30多年的历史，不应被渲染为刻意针对中国的不友好行为。澳大利亚的做法和美、日期待的强硬表态仍有所区别，更没有采取美国“拉森”号军舰那样的挑衅行为。正如毕晓普在上述讲话中提出的那样，澳大利亚暂时不会进入中国南海岛礁12海里，并且也呼吁相关国家应该承认中国在南海问题上的历史依据。

发展中澳经贸关系。澳大利亚国内固然不乏对中国的怀疑，但更主流的观点则是要抓住中国崛起的机遇。截至2014年，中国连续五年成为澳大利亚最大贸易伙伴、最大出口市场和最大进口来源国。在中国提出亚投行倡议之后，澳大利亚先是表示感兴趣，而后内阁国家安全委员会却突然以亚投行“可能影响国家安全”为由拒绝参加，包括时任总理阿博特在内的反对者担心中国将借此推行其外交政策。但是，当看到英国、法国、意大利、新西兰等国纷纷加入后，澳大利亚最终也决定追随大势。加强与中国的经贸合作是特恩布尔从不避讳的立场，在《中澳自由贸易协定》得以批准的过程中，他是重要推手之一，公开称该协定“对澳大利亚的繁荣来说是最重要的基础”。可以说，发展良好的中澳经贸关系，是澳政界、商界和民众对特恩布尔寄予的希望。而这种合作关系，是中澳两国国家发展战略互需互补的结果。去年11月，中国国家主席习近平和特恩布尔在土耳其会晤，习主席提出要让“一带一路”倡议与澳大利亚“北部大开发”计划对接，特恩布尔则表示澳愿深化同中方在政治、经济等各领域合作，还特别提到了对中国“十三五”规划的关注，期待能在创新发展、城镇化等方面为澳中合作带来更多契机。特恩布尔乃至以后的继任者们对华政策的出发点都是确保澳大利亚能成为亚太经济发展的受益人。《中澳自由贸易协定》已于去年12月20日正式生效，并已实行了两次降税，两国经济关系的发展将更具活力。

2016年1月19日，正在美国访问的澳大利亚总理特恩布尔在华盛顿与奥巴马总统会谈。供图/CFP

扮演中美关系协调者。澳大利亚当前处于提升国家地位的最佳战略机遇期，特有的地缘位置让其能在地区变局中待价而沽。美国、日本及东盟一些国家都期望它能在反对中国南海政策上扮演重要角色，中国则希望澳大利亚不要一味追随美国“亚太再平衡”战略。依靠美国虽然为澳大利亚过去的繁荣安定带来了重要的战略价值，但澳大利亚也面临着卷入各类冲突的危险，比如“伊斯兰国”恐怖分子为报复澳大利亚加入美国盟军而在澳本土进行恐怖活动。澳大利亚前总理马尔科姆·弗雷泽在其《危险的盟友》一书中就提醒国人，保持独立自主的国家战略，不仅能推动中澳关系发展，还能为亚太乃至世界和平做出更多贡献。虽然澳大利亚也常采取可能对中澳关系有负面影响的举措，但它心里也很清楚，中美共存才是实现澳大利亚利益最大化的最佳选项。澳大利亚最好的机遇和最大的价值，不是扮演一个唯美国马首是瞻的仆从盟国，而是凭借自身不失个性的利益观和政策立场，在中美之间保持平衡，发挥调节器、减压阀、平衡者的作用，既让双方都对其有所求，又不使自己“里外不是人”，还能避免陷入“二选一”的困局。

可以看到，近几任澳大利亚领导人似乎都给人留下了在中美之间摇摆的印象。其实，摇摆只是现象，平衡才是本质。这种平衡，不是领导人个人性格或喜好就能决定的，更多来自国内政治生态影响、经济需求和民心民意。特别是考虑到未来的大选，特恩布尔必须要兼顾多方势力的意见，既要高调地追随美国，同时也要不失时机地表达本国立场，并牢牢抓住中国这个宝贵的发展机遇。

（作者为解放军国际关系学院战略与安全研究所研究人员）