新型城镇化进程中城中村改造模式探析

杨仪青

(郑州工程技术学院 经济贸易学院，郑州 450044)

新型城镇化进程中城中村改造模式探析

杨仪青

(郑州工程技术学院 经济贸易学院，郑州 450044)

以独特的视角阐述城中村改造的内涵和现实意义，深入分析当前新型城镇化进程中城中村改造的模式。在此基础上，对新型城镇化进程中城中村改造模式作进一步的思考：加强政府引导、市场运作，协调政府、企业与村民之间的关系；以人为本，因地制宜，合理选择开发模式；扎实推进股份制改造，群众的问题交给群众解决；大胆探索，全员参与，实现可持续发展。

新型城镇化；城中村改造；政府引导；市场运作；协调发展

全面协调发展的新型城镇化建设迫切需要进行城中村改造，消除城乡发展的二元结构，在公共配套服务方面享有均等化的待遇，在道路、水、电、景观建设等基础设施方面纳入城镇统一的发展规划和管理体系中，从而实现社会的和谐、有序、健康发展。

一、城中村改造的内涵和现实意义

(一)城中村改造的内涵

狭义上讲，城中村也被称为“都市村庄”，是指在推进新型城镇化建设进程中，广大农村的耕地被大量征用，失去耕地的农民仍在原村落居住，但生活方式、收入来源等都发生改变的居民区。广义上讲，城中村是指在快速发展的城镇化进程中，居住在城镇，但在基础设施、公共服务、经济收入和文化理念等方面落后于城镇发展的居民区。城中村在一定程度上为城镇建设做出了贡献，但是随着城镇化水平的提高，城中村与城镇整体的发展越来越不协调，负面影响越来越突出，迫切需要改造。

通常所说的城中村改造是指物质形态的改造，主要包括对城中村房屋、道路、绿化景观、社区规划布局等方面的重建，这种改造的结果还会导致土地所有权属方面的变革、管理体制的变革、经济体制的转型和村民素质的转型等。城中村改造不仅使村民享有真正意义上的市民待遇，享有均等化的公共配套服务和优美的居住环境，过上高水平的城镇现代文明生活，而且使整个城镇环境得到改善，体现社会经济的发展和时代文明的进步。

(二)城中村改造的现实意义

首先，城中村改造通过制定合理的城镇规划，对原有的空间重新进行合理的布局和规划，有利于集约利用城镇土地，有利于推动城镇化的进程。其次，城中村改造后，各种基础配套设施和城镇发展同步，并且在就业、保险、医疗和教育等方面享有均等化的公共服务配套；改善了过去脏、乱、差的环境，居住环境优美干净，房屋采光充足，户型设计合理，提升居住品质；同时也会使得村民的精神文明上升到更高层次，村民的文化理念、生活方式和生产方式等都将发生很大改变，村民的幸福生活指数得以大大提升。再次，经过城中村改造后的房屋是证件齐全的商品房，可以直接进入市场交易，较容易出手，并且享有房屋溢价获得的收入，改变了过去城中村房屋不易卖、卖不上价钱的局面，提高房产价值、增加村民收入。最后，城中村改造可以合理规划片区，将片区打造成为集发达的交通道路体系、商业综合体、居住商品房、学校等为一体的多功能区域，带动区域的商业繁荣，为改造后的城中村居民提供大量的工作岗位，有利于居民的收入提高和社会的和谐稳定。

二、新型城镇化进程中城中村改造的模式探析

按照城中村改造的主体情况差异，城中村改造的模式可以分为政府主导型、企业主导型和自我改造型，城中村改造涉及的三方都有各自的优势。

(一)政府主导型模式

政府在城中村改造的各个环节充分发挥宏观指导和重要的引领作用，协调管理城中村拆迁与重建、村民安置、商品房建设、基础设施建设以及公共服务配备等各项工作。此种模式下，政府在城中村改造中扮演的角色是多样的，既是发起者和组织者，又是管理者和推动者。政府主导的职能是维护社会公众利益，以及改造范围内群众的利益。在投资方面，政府可以作为投资的直接参与主体，也可以联合多方力量共同投资，比如可以联合开发商和村组共同投资改造。

政府主导型城中村改造模式能有效保障社会公众的利益，实现可持续发展，注重村民生活品质的提高，会适当控制安置规模。政府通过统筹安排，充分利用各部门所掌控的资源，使土地资源得以集约利用，优化城镇规划布局，改善城镇居住环境，合理发展城镇产业。政府充分利用其所拥有的行政职权，同时尊重市场运行规律，制定城中村改造的政策机制，并且还可以更好地在操作层面执行政策，规范城中村改造工作。政府主导城中村改造，通过在操作层面的参与，能够快速锻炼一批高素质的精通建设、管理、规划、工程等专业知识的队伍，提高干部的素质。在改造中充分发挥规划引领和宏观调控作用，注重产城协调发展，以人的城镇化为核心，提升城镇的凝聚力和吸引力，促使开发商主动参与投资，有效推动城中村改造工作的进度。

政府主导型城中村改造模式有一定的弊端。个别干部积极性不高，思路古板不灵活。村组和村民是被动参与到城中村改造中，成为城中村改造的对象，由于对改造的不理解，或者期望过大，往往表现出不愿意配合的举动，甚至是抵触行为。例如，河南省郑州市惠济区的花园口合村并城项目，群众攀比心理严重，拆迁难以进行，仅靠思想教育很难取得全面突破。还有来自资金的压力，政府没有足够的资金，项目运作过程中容易受制于开发商。干部队伍与城市建设任务不相适应，懂规划、管理、土地、工程方面的专业人才缺乏，在与企业的合作中，虽然名义上占主导地位，实际大多还是企业占上风，违背政府主导的初衷。

(二)企业主导型模式

开发商依据城镇总体规划，承担整个城中村改造的各方面工作，包括拆迁、建设、安置以及管理协调等工作。在城中村改造工作中，政府先行制定好改造的规则、机制和政策，运用市场手段，通过公平、公正、有序的竞争机制，使得开发商参与到城中村改造中来。为了避免开发商只追求自身的经济利益而不顾及城镇的可持续发展和损害村民的长远利益，政府应对城中村改造中的配套设施、建设规模、容积率以及城镇环境等方面制定统一的要求和规定，合理规范开发商的行为。

企业主导的条件下，为实现利益最大化，企业具有极大的积极性，在项目涉及的各个环节都会主动参与，追求效率的提高。企业作为市场的主体，积极筹集城中村改造所需的资金，并且注重时间和效率，努力实现城中村改造工作的及时顺利开展。通常情况下，房地产开发企业拥有丰富的项目管理经验和先进的技术手段，同时拥有高素质的人才队伍，这些优势能有效填补政府主导模式和自我改造模式的先天不足，实现土地开发的最大价值。企业作为改造的主导方，具有资金优势，同时又可以避免行政力量的介入，减少社会问题，在协调各方关系方面可以采取更为快捷的市场、经济等手段。企业主导下，政府需要做的群众工作压力相对较小，具体琐碎的事情都交由企业来解决。

企业主导型城中村改造模式也存在一些弊端。开发商容易拿群众的利益绑架政府，使其在公众利益中让步。在一定程度上，被拆迁群众只能被动接受开发商所提供的改造方案，群众的利益得不到有效保护。开发商为了追求利益最大化，往往忽视群众的合理诉求和城镇的长远发展，在政策上钻空子或打擦边球，出现城镇公共用地缩减、社区容积率大和压缩公建配套等问题，影响城镇化建设的质量。项目由企业主导，企业来行使决策，企业和群众容易相互影响，造成共同的利益膨胀，导致的结果就是安置标准降低。

(三)自我改造型模式

自我改造模式是指按照相关法律法规规定，在政府指导下，由村民自发组织起来的，将村民转换成股民和股东，自己组建人员队伍、自己筹措资金、自己成立公司、进行自我开发与安置的一种形式。同时，政府充分发挥宏观指导的功能，在城中村改造的基础设施和公共服务配套方面给予宏观指导和政策上的支持，在拆迁、安置、回迁以及商品房建设等方面引导和协助村委会和村民。这种改造模式适合村办企业比较发达，村规模较小，村集体及村民筹资能力强的城中村。

自我改造型城中村改造模式是目前最为理想的一种城中村改造模式，它可以保证村民利益最大化。通过股份制改造，村民成为村集体资产的股东，能充分调动村民参与改造的积极性，使城中村改造工作取得村民的有效支持，而且还使村民直接享受改造的利益所得，使群众利益最大化。通过自我改造，可以培养一批懂管理、会经营的基层干部管理队伍，在城中村改造中遇到棘手问题时，能够做到游刃有余。村集体在整个改造过程中发挥主导作用，将享有改造带来的收益。

但是自我改造型模式运行到现在还没有出现过成功的案例，究其原因是因为自我改造模式也表现出了一些弊端。自我改造模式因其自身的复杂性，对领导队伍的要求较高，需要精明能干的村班子队伍，需要远见卓识，并且要有一定的实际经验，需要具备较强的组织管理能力的人才。而城中村自我改造涉及的村组和村民中相当缺乏这样的人才，因此难以掌控整个城中村的改造工作。同时，受传统文化的影响，城中村改造工作容易遭到部分群众的质疑，村组领导对自身进行改造的能力不信任。城中村改造需要的资金雄厚，改造立项、拆迁、安置房建设、基础设施建设以及公共服务配套的供给都需要大量的资金注入，而城中村本身经济发展落后，收入水平低，没有足够的资金。因此，巨大的资金短缺是自我改造面临的又一重大难题。

三、新型城镇化进程中城中村改造模式的进一步思考

城中村改造能改善居民的居住环境，优化城镇环境和节约社会资源，是促进经济社会全面协调发展的重要途径。城中村改造工作，必须统筹考虑，协调好各个方面和各个环节的关系。坚持民生为先，大局至上，突出人性化、和谐化，赢得民心，维护社会稳定。

(一)加强政府引导、市场运作，协调政府、企业与村民之间的关系

政府、企业和村民是三个利益博弈方，村民渴望环境的改善，却担心在迁移安置中开发商侵占自身的利益；政府在城中村改造中考虑的是社会的长远发展和整体效益，希望改善城镇的基础设施和公共服务配套，提高居民的生活质量，考虑的是全体居民的整体利益；开发商要求利益最大化，但达到利益最大化的时候往往达不到村民和政府的要求。因此，政府在企业主导型和自我改造型模式中应充分进行宏观引导，通过制定相应政策和机制引导城中村改造规范操作，保障各方的利益。

城中村改造社会影响广泛而深入。城中村改造应充分尊重市场规律，制定的工作程序要规范，在实际操作中要合法。城中村改造中，要关注广大人民群众的呼声，切实维护群众在拆迁补偿和安置方面的利益，在安置方面可以考虑遵循就近安置和方便人民生活的原则，合理公平地处理村集体资产，为广大群众带来实际的收益。推行各种政策机制改革，提供均等化的公共服务，在住房、就业、医疗、教育等方面让村民享受到统一的公共配套服务，加快村民融入城镇生活，提高居民的幸福生活指数，促进社会全面协调发展。

在进行城中村改造时要尽量结合市政设施项目，从某种程度上减少改造初期的阻力，并获得一部分来自政府的资金补偿，减轻前期资金投入的压力。传统观念认为想致富，先修路，修路可以发家致富，如郑州市惠济区苏屯村城中村改造项目就和长兴北路与新苑路的打通工程关联在了一起。

(二)以人为本，因地制宜，合理选择开发模式

城镇板块的扩大使得城中村的居民失去赖以生存的土地，城中村居民为了生存而建造大量的城中村房屋。这些城中村房屋为大量进城务工人员提供廉价的居所，也为城中村居民带来了收益。但是也产生了一些消极的后果：一方面外来人口越来越多，而城中村居住环境脏、乱、差，降低外来人员的生活质量并且影响城镇形象；另一方面受利益的驱使，越来越多的远郊区居民也开始大量建房出租，久而久之形成新的城中村。因此，应加强公共租赁住房和廉租住房，为进城务工人员提供居所，客观上阻止新城中村的产生，同时也做到了真正的以人为本。

城中村改造要以实现经济利益的平衡为首要前提，城中村改造的目的是为改善村民的生活居住环境，保障村民的经济利益。城中村的改造模式必须根据各地的实情，合理选择，如集体企业规模大、资金丰厚的城中村就适合自我改造模式。

(三)扎实推进股份制改造，群众的问题交给群众解决

随着社会的发展和新型城镇化在我国的大力推进，广大群众享受到了实实在在的利益，群众的观念也在不断更新，为城中村改造工作的顺利开展奠定了基础。但群众对城中村改造还是持有一定的观望心理：一方面村民希望通过改造，个人可以享受城镇化建设的成果，享有集体资产的收益，从而保护自身的利益；另一方面，村民又担心城中村改造中存在集体资产分配不公平的现象，使得村集体资产收益落到村干部或少部分人的手中，从而使普通民众的自身利益受到损害。

村集体资产改制可以通过层层公示，对村民、股民进行界定，对股权进行配置，使老百姓拥有知情权、表决权，把群众担心的问题交给群众解决，让改制方案从群众中来，到群众中去，从而解决群众利益分配不公的问题。这样不仅可以保持村集体资产村集体享有的总体特征，还可以使得村集体资产不受少数人长期控制，保障村民的集体利益，解决集体经济与村民利益不关联的问题。村民以股东身份参与经济组织的收益分配，让村民成为实实在在的资产主人，为顺利拆迁奠定坚实的基础。

(四)大胆探索，全员参与，实现可持续发展

城中村的产生原因极其复杂，改造也有一定的难度，如采用滚动式推进和局部置换方式更新城镇建设不失为一种很好的方式，采用自我改造的模式通常要使用这种方法，一方面为续建项目筹措资金，另一方面采取试点的办法先探探虚实，可以减轻自我改造的压力。

城中村改造是城镇化发展所面临的难题，也是躲不开、拖不起、关乎社会稳定和发展的大事。近年来，我国城中村改造工作已经初见成效，有借鉴经验的常规模式，有独具特色的积极探索，同时也暴露出许多新的问题。城中村改造是一项涉及面广的系统工程，需要社会全员积极参与到改造工作中来。政府应充分发挥宏观指引作用，制定政策，提供服务，并大力做好宣传工作；广大群众应充分认识到城中村改造是关系社会发展和提高人民生活水平的重要途径，积极参与到城中村改造中，形成全员合力，实现社会的全面和谐、有序、持续发展。通过在实践中不断摸索、积累、总结和完善，冷静分析和妥善处理城中村改造中出现的各种问题，走一条符合城镇自身特点的城中村改造之路。

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[6]何力武，刘骥.城中村改造：历史起源及行为者分析[J].中国行政管理，2017(3):78-82.

(责任编辑许峻)

AnalysisontheModeofUrbanVillageTransformationintheNewUrbanizationConstruction

YANG Yi-qing

(College of Economics and Trade, Zhengzhou Institute of Technology, Zhengzhou 450044, China)

This paper describes the concept and realistic significance of urban village transformation from a unique perspective, and analysis the mode of urban village reconstruction in the new urbanization deeply. On the basis of this, the paper puts forward further thinking on the transformation mode of villages in the new urbanization: strengthening government’s leadership and market operation to coordinate the relationship between government, enterprises and villagers; choosing the development model according to local conditions, and the principles of people oriented; pushing forward the reform of the shareholding system, the problem of the masses solved by the masses; bold exploration, fully participation, and achieving sustainable development.

new urbanization; urban village transformation; government domination; market operation; coordinated development

2017-08-19

河南省哲学社会科学规划项目“协调发展视阈下的河南新型城镇化研究”(2016BJJ066)；河南省软科学研究计划项目“河南省新型城镇化建设中农业转移人口的职业教育研究”(172400410086)；河南省教育厅人文社会科学研究项目“乡土情结视阈下的河南新型城镇化研究”(2017-ZZJH-613)

杨仪青(1982—)，女，河南光山人，硕士，郑州工程技术学院经济贸易学院副教授，主要从事区域经济与战略管理研究。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.05.010

F299.23

A

1008-3715(2017)05-0039-04