可行能力视角下残疾人就业的实现困境与完善路径*

■杨琳琳

可行能力视角下残疾人就业的实现困境与完善路径*

■杨琳琳

残疾人是特殊的社会弱势群体，为残疾人提供全面就业服务，增进残疾群体福利，不仅是全社会的责任，也是我国全面建成小康社会、社会文明进步的题中要义。残疾群体由于受个人残障因素和社会环境等各种异质性因素的交叉阻碍，个人可行能力的发挥受到多重因素的阻挠，最终会陷入“赚取障碍”与“转化障碍”的恶性循环中，限制自身可行能力的发挥，无法脱离贫困。鉴于此，完善残疾人就业服务路径，遵循“从单一主体到一主多元、从分割到融合”的原则，建立和完善“政府为主导、社区为支撑、企业为补充、残疾人与家庭积极参与”的多元联动就业服务网络，大力促进我国残疾人就业并逐步提升就业质量。

可行能力；残疾人就业服务；一主多元

1 问题的提出

贫困是困扰我国经济社会发展的最大难题，残疾人贫困更是难中之难。为此，扶贫攻坚已经成为我国经济社会发展的核心议程之一，精准扶贫理念应运而生。传统的贫困分析仅着眼于衡量收入或消费的匮乏程度，扶贫方式单一被动，难以实现贫困者彻底脱贫。阿玛蒂亚·森将贫困的概念从收入不足拓展到多维度的可行能力的丧失，注重分析导致资源匮乏的异质性因素，建构社会环境与社会政策体系减少可行能力贫困。残疾群体自身的残障因素导致自身功能缺失，陷入生活窘况；社会政策环境不景气限制个人可行能力的发挥，造成能力缺失，功能与能力的双重缺失迫使残疾人陷入无法维持生存、有工作意愿却无法工作的困境。据估计，我国目前残疾人口超过8500万，就业年龄段的残疾人约有3200万[1]，残疾群体尚未实现充分就业，就业、康复、教育、托养等公共服务仍不能满足残疾人的基本需求，实现残疾人平等就业、参与社会生活仍然面临不少困难和障碍，残疾人群体的脱贫仍然是全面建成小康社会的难中之难、困中之困。

衡量社会和谐稳定发展的一个重要指标是在提高社会总体收入水平的前提下缩小个人收入之间的差别，根据库兹涅茨（Kuznets curve）“倒U型”理论，收入分配会随着经济发展呈现从相对平等到不平等再到平等的发展历程。社会经济发展缩小全社会的收入差距，收入逐渐趋于平等是总体发展趋势[2]。在社会经济发展历程中，造成个体收入差距不容忽视的原因是劳动者个体之间的人力资本存量水平的差别。经济的发展和社会的进步促使我国残疾人事业从慈善型福利型转向保障型权利型，残疾群体由于自身残障限制，大部分未能接受完整的高等教育，导致城乡残疾人家庭收入与社会平均水平仍然有较大缺口，不可否认重要原因是国家对残疾群体教育和技能投入远远不够。人力资本投入过低导致残疾群体欠缺就业技能，就业效能低下，陷入收入困境，与社会平均收入缺口拉大。在国家精准扶贫的大背景下，研究残疾人的就业和发展状况，为残疾人制定更完善的就业促进与社会保障政策，建立全面的就业服务体系，显得更加紧迫，这也是实现残疾人精准扶贫的核心所在。保障残疾人平等就业权利，促使残疾人平等参与社会，融入社会生活，是社会文明进步程度的标志，并且对于残疾人来说，平等就业不仅意味着经济收入，更是残疾人获得自我认同和社会认同的重要途径[3]。

2 可行能力视角下残疾人就业困境：“赚取障碍”与“转化障碍”

阿玛蒂亚·森将发展看作是个人全面自由的过程，要求消除那些限制人们自由的主要因素，可行能力是他对自由的独特的见解：“一个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由”[4]。并且他认为人类发展的最终目的即实现每个人可行能力的最大满足，而可行能力的向量之增长也就是人类自由的扩展[5]。残疾群体是社会发展的必然，是实现人类自由不可分割的部分。阿玛蒂亚·森认为患有身心障碍的群体是世界上受剥夺程度最为严重的群体，并且经常被忽视。造成残疾群体贫困的多重因素中不容忽视的一个重要原因是个人可行能力没有得到充分地发挥。从图1分析可以看出，残疾群体由于受个人残障因素的影响，从出生就存在身体上的缺陷，微观层面的个人残障因素和家庭经济因素的影响，外加宏观层面社会环境及关系因素等各种异质性因素的交叉阻碍，个人可行能力的发挥受到多重因素的阻挠，个人丧失或部分缺失基本生存功能，无法依靠自身能力养活自己，外显为生活状态窘迫，陷入“赚取障碍”（Earning obstacles）的生活困境；社会无障碍的生活环境与政策气候的不景气限制了个人可行能力发挥的渠道，有工作意愿和能力的残疾人无法有效利用社会条件将个人可行能力转化为实际产出，陷入能力与功能双重缺失的生活窘境中。并且缺乏有效的就业信息来源渠道和专业的技能培训，残疾群体缺乏就业信心和康复渠道，残疾群体最终会陷入“赚取障碍”与“转化障碍”（Transforming obstacles）的恶性循环中，限制自身可行能力的发挥，无法脱离贫困。

图1 阿玛蒂亚·森残疾人可行能力贫困理论

2.1 残疾群体的“赚取障碍”

造成残疾群体陷入“赚取障碍”的因素错综复杂，其中最主要的原因包括影响个人就业空间的个人微观残疾因素、就业收入、就业区间的社会层面的就业类型和就业歧视，并且就业歧视让原本就狭窄的就业空间更加寸步难行，残疾人就业收入低下，无法依靠自身能力赚取养活自己的经济收入，即赚取障碍。

2.1.1 残疾限制了就业空间。残疾群体由于先天或者后天原因造成身心障碍，大量残疾人处于未就业或待就业状态，在农村的残疾人更是处于贫困甚至赤贫状态，仅依靠家庭及国家救助生活。由于残疾类型不同，能力也具有明显的差异性，在残疾群体的就业中，智障者、精神障碍者及视力障碍者最难就业。我国残疾群体就业在城乡、群体内部都有明显的不平衡性，残疾人适合的工作受到残疾人自身残疾类型和残疾程度的制约，同时由于我国就业需求与就业供给存在巨大的缺口，劳动者充分就业的需求与人员素质的脱节，导致我国残疾群体就业空间极其狭窄，存在严重的就业障碍。

2.1.2 就业类型单一限制了就业收入。根据表1可知，我国2009-2015年残疾人年就业人数在2200万左右，其中就业的两千万残疾人中农村就业残疾人占60%以上，农村务农生产劳动仍是最主要的就业方式。城镇残疾人就业中最主要是灵活就业和集中就业，用人单位接受政府残保金，为残疾人安排统一的就业岗位。我国残疾人无论是根据按比例就业、集中就业还是政府统一安排就业，都是通过政府影响劳动力市场需求进行就业，残疾人由于自身就业技能、就业能力的限制只能从事限制性工作，常不能根据自身需要选择适合的工作，就业类型单一，低层次的就业只能获得较低的收入。单方面影响劳动力需求来保证残疾人就业无法达到需求与供给的均衡，并且在劳动力市场供需矛盾突出的今天，残疾群体在参与社会生活和经济竞争总处于劣势，很难实现平等就业。

2.1.3 就业歧视限制了就业区间。残疾群体由于身心障碍常处于就业竞争中的弱势地位，残疾导致心理承受较弱，不仅需要国家的重视和公平对待，更需要社会支持。但是社会现实中，残疾群体常得不到恰当的社会支持，常处于不利的社会环境中，社会对残疾群体的歧视和偏见限制了残疾人的就业区间，形成了障碍性就业环境，不利于国家就业政策的落实，限制了残疾群体平等就业权的实现。对残疾群体的歧视和就业能力的偏见，导致很多残疾人在单位不能被无差别对待，对就业产生抵触和不信任，常不能稳定就业。就业歧视的根源在于没有形成对残疾人能力的科学认识，社会有义务根据残疾人的劳动就业能力合理安排工作职位，并科学考虑工作适宜性和职业发展，保证残疾群体的平等就业权的实现。

2.2 残疾群体的“转化障碍”

阿玛蒂亚.森认为贫困的实质是可行能力的丧失，残疾人是可行能力被剥夺程度严重的群体，国家应该建构适宜残疾人发挥可行能力的社会政策环境与社会气候，保障残疾人就业同样也需要国家就业服务的大力庇护与支持，但是我国目前残疾人就业服务类型单一、职业培训与职业康复缺乏专业化，就业服务的效能低下，都极大地限制了残疾人以就业为媒介将可行能力转化为实际收入，残疾人被迫陷入“转化障碍”。

表1 2009-2015年全国残疾人就业情况（万人）

2.2.1 社会机会和资源的匮乏限制了就业渠道。从表2能够看出来，对残疾人而言最主要的就业途径中是通过熟人介绍，残疾人就业服务机构在城镇就业发挥了一定的作用，但是在农村仍是作用甚微，无论是城镇还是农村，熟人介绍都是最主要的就业方式，介绍范围与工作类型严重受限，这些数据充分说明残疾人就业渠道过于单一，公共就业服务机构和残疾人就业服务机构没有发挥出应有的作用，狭窄的就业渠道不仅不利于残疾人未来的职业发展。残疾人就业服务机构安排残疾群体在福利企业集中就业，这种庇护型就业模式容易造成残疾群体与健全人之间的隔阂，不利于残疾群体真正融入社会生活。造成残疾人就业渠道受限的根本原因还是政府的残疾人就业服务工作没有落实到位，没有充分利用各种就业、社会和企业资源为残疾人创造更好的就业条件和就业环境，健全我国残疾人就业服务体系势在必行。

2.2.2 就业培训的缺乏限制了就业技能。残疾群体受自身残疾的影响，很少能够进入高校进行学习与进修，2009年全国残疾人教育水平综合指数为4.04%[6]，残疾群体文化水平较低，又缺乏相应的就业培训，劳动技能单一，适应的就业及工作严重受限。技能是就业之本，人力资本投资也是高收入的重要保障，不可否认就业技能的缺乏是导致残疾群体找不到工作的重要原因之一。阿玛蒂亚·森认为由于可行能力被剥夺会引起贫困，将个人自愿转换为实际的生活功能会受到社会政策变化的影响[7]。由于残障群体丧失获取社会资源和机会的能力，而国家在就业培训方面却没有提供完善的、全面的、多样化的就业培训体系，残疾群体获取不到适当的就业培训，无法将自己已有的能力转化为实际的物质输出。造成残疾群体就业能力严重不足的重要原因是缺乏社会机会，主要表现为残疾人受教育机会和运用机会的缺乏[8]。所以需要建立起完善的多层次的残疾群体就业服务体系，普及残疾人义务教育，在社会层面加强残疾人的职业教育和培训体系建设，职业培训作为一种平衡型政策，会对劳动力市场供给方产生作用，并能最大限度地提高残疾人的生产率和工作积极性[9]。

2.2.3 职业康复的缺乏限制了就业能力。职业康复是增进残疾群体就业可行能力的重要内容，也是促进残疾人就业的重要途径。国际劳工组织认为康复是一个持续的、协调的过程，包括提供职业服务、职业训练、展能就业等，职业康复的最终目的是保障残疾人都能够获得并保持适合自己的职业。职业康复能够发掘残疾群体的内在潜力，恢复残疾群体的部分职业技能，职业康复能够提高残疾群体的可行能力以增加残疾人在劳动力市场中就业机会和竞争力。但是我国残疾人职业康复是薄弱环节，专业性差，受众面窄，康复效能低。习近平总书记提出努力实现残疾人“人人享有康复服务”的目标[10]，要从根本上提高残疾群体的生产率和就业信心，要加强职业康复工作，通过完善的职业康复体系，促使残疾群体在开放劳动力市场中就业，最终实现消除社会隔阂、融入社会的目的。

表2 2010～2013年底全国残疾人就业途径（%）

3 可行能力视角下残疾人就业服务体系的建构

残疾人就业服务体系是由政府和社会力量共同参与、为保障残疾群体基本生活，增进残疾群体就业可行能力的一系列专业化社会服务的综合。现有的残疾人就业服务在解决机会和资源匮乏的能力贫困和机会贫困上作用甚微，而能力贫困和机会贫困是造成残疾群体赚取障碍和转化障碍的根源所在。通过就业服务目标的新定位、服务主体的协同合作、专业服务的合理组合，促进残疾群体自立、自强，提升他们参与社会的机会和能力，消除社会隔阂，促进社会融合。

3.1 残疾人就业服务体系的建设理念

3.1.1 服务目标：平等、参与、共享、融合。“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度 。”“十三五”时期是全面建设小康社会的攻坚阶段，残疾人是需要国家重视和格外关心的特殊困难群体，没有残疾人的小康就不是真正意义上的小康。进一步改善和保障残疾人民生，帮助残疾人和全国人民共建共享全面小康社会。残疾人事业还是一块短板，加快推进中国特色残疾人事业的发展，加速残疾人小康进程，实现协调发展、共享发展必须进一步增加投入，完善就业服务体系，鼓励残疾人就业创业，尽快缩小残疾人状况与社会基本发展水平的差距，促进残疾人和全国人民共同迈入全面小康社会。

3.1.2 服务主体：从单一主体到“一主多元”。残疾人与健全人一样，都是社会的参与者与贡献者，享有法律赋予的平等就业和共享经济发展成果的权利，政府有责任关心、重视和帮助残疾人。因此解决残疾人就业问题要坚持“政府主导、社会参与、统筹兼顾、突出重点、整体推进”的原则[11]，建构起包括政府、社区、非政府组织、家庭、企业和个人参与的残疾人就业服务体系。

政府是就业服务体系的根本性主体，负责残疾人就业促进政策的制定与制度化服务的提供，政府在残疾群体就业促进中必须发挥出倡导者和主导者的基础性作用；社区是残疾人就业服务支持的支撑型主体，联结社会组织与社会工作机构，根据残疾人的多样化需求提供差异化、专业化、科学化的就业咨询与就业服务；家庭是残疾人就业服务支持的传统型基地，个人是残疾人就业服务的落实型主体，家庭的支持与协作是残疾人最终实现自立自强自助的支撑，家庭从意识层面支持残疾人就业，增强残疾人就业意愿与信心，最终实现脱贫清贫；单位是残疾人就业服务的实施型载体，残疾人就业最终要落实到每一个企业每一份工作，企业承担着解决残疾人就业的最后任务。政府、社区、家庭、残疾人自身、单位，各主体各司其职，各自发挥作用，体现出残疾人就业服务体系的“一主多元”特征。

图2 “一主多元”残疾人就业服务网络结构图

3.1.3 服务内容：从分割到融合。残疾人就业是现代社会发展的核心指标之一。对残疾群体的关注程度和保障程度与一国的经济发展水平、历史文化传统及政府实施的政策密切相关[12]，发达国家非常重视解决残疾人就业问题，建构了从顶层立法设计到积极就业政策支持、从就业前的职业培训、职业康复、就业援助到就业后的职业发展等一系列的残疾人就业服务体系。美国的残疾人就业政策经历生存保障-社会融合-权力拓展-潜能发展，服务内容从分散化走向融合性，注重拓展残疾人就业权利、群体自由与发展潜能，创造更好的无障碍生活环境与安全工作场所、充分发掘残疾人创造潜力。德国残疾人就业在增加就业机会的基础上，减少残疾人融入社会的障碍，为达到这样的目标，德国实施了包括职业康复、就业培训、特殊教育、扩大就业等在内的一系列综合性残疾人就业政策措施[13]。日本政府致力于促进残疾人的就业，既有集中的公共职业安定所，还有专业的残疾人职业综合服务中心，并且通过职业综合服务中心，开展残疾群体的职业康复，建立残疾群体的综合服务中心、地方和社区职业中心三级网络，促进残疾群体的劳动就业。

建设残疾人就业服务体系应该从全局和整体出发，将残疾群体与家庭、社会联系起来看成一个融合的整体，统筹进行服务体系设计，既需要强制性的顶层设计支持，也需要制度性的政策和保障性的就业服务，更需要企业和个人的支持，制定政策始终秉承全局的思想，既要关注就业政策，也要关注与其他政策之间的联系与融合。建设新型残疾人就业服务体系始终秉持全局思想，注重全面性服务体系设计，着重增强残疾人的可行能力与就业能力，并维持残疾人的就业动力，只有这样在促进残疾群体就业的同时才能使他们真正完全地融入社会经济生活。

3.2 建立和完善政府主导型的“一主多元”残疾人就业服务体系

3.2.1 制度层面：政府发挥根本性作用。在“一主多元”残疾人就业服务网络中，政府是主导型的根本性主体，根据国外残疾人就业服务的发展经验，要从就业前-就业中-就业后进行制度设计，从制度层面保障残疾群体平等参与就业。首先要在就业前进行顶层制度设计，从法律层面保障残疾群体平等就业。完善保障残疾人就业的相关法律，为残疾人就业提供顶层设计的法律支持；在全社会营造关心、帮扶残疾人的良好氛围，增加社会对残疾人的认同度。其次在就业过程中对就业服务进行规范与制约，监督企业安排残疾人按比例就业的实施情况，建立健全残疾人康复、培训机制，为有劳动能力劳动意愿的残疾人提供专业化康复与实用性培训，帮助残疾群体更好就业。最后建立兜底保障机制，开展就业援助，将重度残疾群体纳入残疾人社会保障机制，实行国家援助兜底保障，全方位全面的在制度层面保障残疾人就业。

3.2.2 专业层面和技能层面：“三社联动”形成合力。社区是残疾人就业服务的支撑型主体，是残疾人融入社会的重要平台，也是社会组织、社会工作与政府之间的联结纽带。通过建立“三社联动”就业服务体系，最大限度地增强残疾人的可行能力与就业竞争力。

首先，充分依托社区力量，最大限度整合社区资源、社工专业服务力量、残疾人参与力量、政府支持资源，形成联动机制，这种联动着眼于帮助残疾人最大限度融入社会的愿景和使命，凭借社区运作平台和资源，在社区内营造帮助关心残疾人的氛围，增进居民认同感与接受度，通过在社区内提倡认同的理念和价值观来调动各方力量参与残疾人就业服务。

其次，社会组织和专业化社会工作服务机构凝聚着很多高层次优秀的负责任的社会志愿服务人员，社区作为社会组织、社会工作与政府之间的连接纽带要发挥好协调的作用，在社区内部开展专业化职业康复与实用性就业技能培训与指导，比如德国联合社会组织、社会团体和社区发起残疾人就业促进活动，采取各种直接、间接方式促进残疾人更好地就业。依托社会组织和社会工作者，在社区内部开展各种志愿服务和专业服务活动，通过针对性差别化的职业康复与培训服务，为社区内残疾人增强自身技能与就业竞争力添砖加瓦。

再次，社区作为残疾人就业服务的支撑型载体与企业之间存在着密切联系，在开展职业技能培训与康复服务的同时，联结企业提供公益性就业岗位，为残疾人创造就业实践机会与岗前实习。比如日本就建立残疾群体的综合服务中心、地方和社区职业中心三级网络，通过社区内部的直接介绍，直接、间接地促进残疾群体的劳动就业，优化残疾人就业渠道。

最后，“三社联动”形成的合力最终要落实到残疾人自身，不仅要在全社区形成帮助关心残疾人的氛围，还要通过各种人性化走访与宣传等方式关心社区内部每一位残疾人，逐步淡化残疾人与健全人之间的差距，恢复与增强残疾人的就业动力与自信心，形成残疾人就业的助推力。

图3 “三社联动”的残疾人就业服务

3.2.3 实施层面：企业发挥就业配置作用。残疾人是就业主体，企业是就业实施载体，在残疾人就业保障体系中，企业要积极承担自己实施者的角色，残疾人就业最终落实到企业中，企业需要尽到就业实施主体的作用。在就业环境方面，在企业内部倡导残疾人与健全人无差别的理念，形成友善平等的工作氛围，完善残疾人就业的无障碍出行环境，做好便利残疾人就业的第一步；在就业服务方面，积极开展针对残疾人的就业培训，对残疾人进行差别化的就业指导和职业发展规划，增强残疾人的就业技能与就业动力；在残保金使用方面，严格残保金的使用渠道，规范残保金使用程序，确保每一分残保金真正用在残疾人身上。

3.2.4 意识层面：形成“服务+自助”的社会共识。家庭是残疾人就业服务的传统型基地，个人是就业服务的落实型主体，家庭和残疾人在就业服务中起到增强自信心和就业动力的关键作用。培养残疾人他助与自助相结合的观念，国家帮助和服务残疾人，提供就业帮助与就业支持，最大限度实现他助，通过持续的职业康复与就业培训增强自身可行能力与就业能力，增强自身就业竞争力，进而实现残疾群体的自助。家庭为残疾人提供就业帮扶与支持，为残疾人重新树立就业信心的同时，能够收获家庭的鼓励与支持。从家庭和个人层面将“服务+自助”的意识逐渐推广到全社会，大力弘扬人道主义、助残扶残的中华民族传统美德和残疾人”平等、参与、共享、融合”的现代文明理念，促进全社会形成关心、帮助、重视残疾人的社会氛围。

[1]陈云凡.残疾人就业政策保障机制优化探讨.残疾人研究，2015(1):51-54.

[2]刘健.新型城镇化下劳动力人力资本投资与城乡收入差异分析—以中部六省为例.企业经济，2013，5:130.

[3]赖德胜，廖娟.我国残疾人就业及其影响因素分析.中国人民大学学报，2008,22(1):10-15.

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[11]杨宜勇，谭永生.构筑“一主多元”的残疾人就业服务网络.中国人力资源开发，2009(4):69-71.

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[13]乔庆梅.德国残疾人就业：立法、实践与启示.社会保障研究，2009(2):63-71.

Dilemma and Path in Realizing Employment of the Disabled from the Perspective of Capability

YANG Lin-lin

The disabled are a special and disadvantaged group and therefore providing comprehensive employment services and promoting social welfares for the disabled is not only the responsibility of the whole society but also the essence of our country to achieve well-off society as well as progress of social civilization.Due to the cross-hindrance of various disability factors such as personal disability and social environment, performances of the disabled are obstructed and eventually fall into a vicious circle of "earning obstacles" and "transforming obstacles" ,which limits their own ability to perform and fails to help them out of poverty.In view of this, it is necessary to improve the employment service path for the disabled, follow the principle of “from a single subject to a main stem with multiple branches, from the division to the integration”, and establish and then improve a multi-linked employment service network of "government-led, community-support, enterprises to supplement and active participation of the disabled and their families” so as to vigorously promote the employment and its quality of the disabled.

Capability; Disabled employment service system; One main stem with multiple branches

C913.69

A

2095-0810(2016)24-0012-06

国家社科基金一般项目：积极福利视角下残疾人就业问题研究(14BSH104)

南京大学政府管理学院 南京 210046

杨琳琳 博士；研究方向：社会治理与社会政策