建立健全领导干部容错免责机制

陈 鹃

（中共山西省委党校，山西 太原 030006）

建立健全领导干部容错免责机制

陈 鹃

（中共山西省委党校，山西 太原 030006）

我国容错免责思想具有悠久的历史渊源，随着改革的深入推进，中央已经对建立健全领导干部容错免责机制进行部署，很多地方也陆陆续续出台了领导干部容错免责制度。“四个全面”战略布局引领建立健全领导干部容错免责机制的工作，建立健全容错免责机制是全面建成小康社会的要求，全面深化改革是建立健全容错免责机制的推动力，全面依法治国是建立健全容错免责机制的路径，全面从严治党是建立健全容错免责机制实现的保证。建立健全领导干部容错免责机制，应进行顶层设计，明确适用情形和程序；严格甄别和区分，防止滥用容错免责；有错必纠，正确认识容错和纠错的关系。

领导干部；容错免责机制；顶层设计

领导干部容错免责主要是在党的十八大后从严治党的背景下被广泛提及并开始倡导应用的，是在从严治党的大环境下，对领导干部在工作实践中因非主观原因而造成的失误、损失或不良后果，在符合领导干部容错免责规定的范围内，有关纪律处理部门在给予党纪政纪处分时，从轻、减轻或免予处罚的制度。其目的是激发领导干部改革创新的主动性和干事创业的积极性。

一、建立健全领导干部容错免责机制的探索

（一）容错免责思想的历史渊源

容错免责思想在我国有着源远流长的历史，我们可以从很多俗语中感悟到这些思想智慧，如“人非圣贤，孰能无过”“金无足赤，人无完人”“不以一眚掩大德”“忘其前愆，取其后效”“用人如器，各取所长”“任人之长，不强其短；任人之工，不强其拙”等。在这些智慧思想的影响下，我国古代也有许多容错的成功案例，如宋太祖赵匡胤在位时，沧州节度使张美戍边有功，当有人控告张美强娶索财的时候，赵匡胤为张美“护短”，给其改正错误的机会，没有将其一棍子打死，充分发挥了张美安邦定边的才能。中国古代虽然没有容错用人的成文制度，但却有容错用人的规则，比如，在我国魏晋南北朝时期，有一种叫“白衣领职”的现象，“白衣领职”就是一种对官吏犯错后，与“免官”并列存在而程度较轻的处罚方式，让官吏以白衣身份继续履行相应的职事权，这种现象一直延续到清朝。中国共产党在领导中国革命、建设、改革的过程中，在用人方面也体现了容错免责的原则。1942年全党整风运动中，毛泽东就提出“惩前毖后、治病救人”的方针。随着改革的深入推进，我国面临的新问题新挑战越来越多，诸多观念障碍和利益坚冰都亟待冲破，热切需要大批改革者不惧风险、敢于担当、勇敢前行。可见，容错免责思想在我国有着久远的历史渊源，建立健全领导干部容错免责机制在当前势在必行。

（二）中央对建立健全容错免责机制的部署

党的十八大以来，我国反腐败斗争取得实质性成果，腐败现象得到明显遏制。同时，“为官不为”问题开始凸显。许多领导干部抱着“不求有功但求无过”的心理，在工作岗位上无所作为。2015年10月，习近平在中央深改组第十七次会议上指出“要允许试错、宽容失败。营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”2016年3月，全国两会期间，李克强在政府工作报告中提出，要健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。国务院第四次廉政工作会议中也指出，要宽容那些在探索中出于公心的失误，激励各地干部大胆探索，真抓实干。党的十八届六中全会修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中，明确提出了建立容错纠错机制。2017年1月，习近平在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话中指出，要抓紧健全容错纠错机制，加大正向激励力度，引导广大干部保持良好精神状态，奋发有为、敢于担当。习近平在党的十九大报告中提出“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”可见，为了激励和激发领导干部干事创业创新，推动社会各项事业发展，中央已经开始对建立健全领导干部容错免责机制进行部署。

（三）地方建立容错免责制度的试验

我国很多地方已经陆陆续续出台了领导干部容错免责制度。2015年11月，浙江省宁波市进行探索性试验，尝试建立容错免责制度，对改革创新中勤勉尽责、不谋个人私利的领导干部发生小的失误和错误，不给予负面评价，并依法依规免除其责任，形成激励和约束并重的良好从政环境。宁波下属的慈溪、奉化、海曙等县（市）区也根据总体要求，探索建立适合本地实际情况的容错免责机制。浙江省杭州市也于2015年12月印发《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》，对领导干部符合相关容错免责条件的，可以不予追究责任。浙江省嘉兴市南湖区出台了《南湖区党员干部容错免责实施办法》，明确了容错范围，正确区分了容错与避错，规定如何处理好容错与用人、容错与问责的关系。2016年3月2日，山东省济南市委召开常委会议，审议通过《关于支持党员干部干事创业建立容错免责机制的实施办法（试行）》，对单位和个人在改革创新、推动发展中出现的工作失误或无意义过失，法律、法规没有明令禁止，或是符合上级方针、决策精神的，给予减轻或免除相关责任。2016年7月，湖北省武汉市通过了《关于鼓励创新宽容失败 促进全面创新改革试验的决定》。湖北省黄冈市也探索建立容错免责机制，积极鼓励党员干部创业。山西省委于2016年11月下发《山西省激励干部担当作为干事创业办法（试行）》《山西省支持干部改革创新合理容错办法（试行）》，解决干部干事创业内生动力不足问题，从政治上、精神上、物质上、生活上和工作上对积极干事创业、工作业绩突出的干部进行褒奖，支持和保护大胆改革创新的干部，为担当的干部担当，对负责的干部负责。2016年12月23日，太原市委召开常委会会议，会议指出，建立干部激励引导和合理容错机制，是贯彻落实党中央精神和省委“一个指引、两手硬”重大思路和要求，全面构建良好政治生态、推动经济稳步向好的重大制度安排，是实现常态化从严要求与制度化激励保障相结合的有效举措，对于进一步强化“为官会为”能力、追究“为官不为”责任、营造“为官愿为”环境具有重要意义。山西晋中市委出台了《晋中市支持干部改革创新担当作为合理容错纠错实施办法（试行）》，紧密结合晋中实际，对合理容错纠错的原则、情形、条件、程序、实施主体和相关要求等做了具体规定，明确合理容错包括八种情形，规定了四种情形不列入合理容错范围。建立健全领导干部容错免责机制，是鼓励领导干部干事创业的制度保障。它不仅可以从心理上鼓励、支持领导干部大胆改革创新、大胆勇往直前，不断激发他们干事创业的热情，调动他们建功立业的积极性，而且还从制度上保护、保障、引导广大领导干部奋发有为、锐意进取，最大限度地调动他们攻坚克难的主动性和创造性。

二、“四个全面”引领建立健全领导干部容错免责机制的工作

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央提出并逐步形成了“四个全面”战略布局。“四个全面”战略布局是时代和实践发展对党和国家工作的新要求，是具有内在逻辑关系的有机统一体，蕴含着科学统筹的思想方法，引领建立健全领导干部容错免责机制的工作。

（一）建立健全容错免责机制是全面建成小康社会的要求

全面建成小康社会是我们党向人民、向历史作出的庄严承诺，是实现中华民族伟大复兴中国梦的基础、关键。要实现全面建成小康社会的各项目标要求，只有发展才是硬道理，要维护和利用好我国发展的主要战略机遇期，破解影响发展的重点难点问题。发展的方向、目标、步骤布局好了，干部特别是领导干部就是关键，要建立健全容错免责机制，对那些为发展而奋发有为、守土尽责、干事创业、勇于担当的干部担当。领导干部头上要有“紧箍咒”（纪律、法律），但不能带着镣铐“跳舞”。如果没有一种容错免责机制，就会使他们工作中顾虑重重、束手束脚、左顾右盼，成为制约和束缚全面发展的问题，要通过建立健全容错免责机制，为他们撑腰保护，打消领导干部的疑虑，使他们为了全面发展，撸起袖子加油干，迈开步子大胆创。近期热播电视剧《人民的名义》中“独断专行、刚愎自用、唯GDP论”的“达康书记”的走红，从各个社会层面上也表达出一种期盼，就是希望对那些敢于负责和担当的领导干部容错，鼓励激发他们工作和干事创业的积极性，为全面发展创造业绩。因此，建立健全容错免责机制是破解发展的干部问题，促进全面发展，建成小康社会的必然要求。

（二）全面深化改革是建立健全容错免责机制的推动力

党的十八届三中全会科学总结和概括出了改革“四个坚持”的重要经验，即“坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功作法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新。”这“四个坚持”是改革开放实践积累的宝贵财富。实事求是、与时俱进是我们党的品质，也是全面深化改革的重要遵循，全面深化改革就是以问题为导向，解决现实问题的根本途径，改革由产生问题而促成，在不断解决问题中深化，通过全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

党的十八大以来，老虎和苍蝇一起打，党风廉政建设和反腐败斗争取得重大突破和辉煌成果，政风、民风和社会风气显著改善，而且，党风廉政建设和反腐败斗争常抓不懈，一直在路上。少数领导干部害怕由于工作失误或犯错误而被追责，萎缩不前、自甘平庸、安于现状，不作为、慢作为，表现出懒政怠政、阳奉阴违的思想和行为。个别几个像《人民的名义》剧中人“孙连成”式领导干部的出现是他们人生观、价值观的问题，群众普遍反映许多“孙连成”式领导干部的出现就表明了我们的领导管理体制还存在不完善的问题，需要进行改革完善。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就提出了“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。”与时俱进、实事求是，以问题为导向、以深化领导管理制度改革为动力，在加强党风廉政建设和反腐败斗争的基础上，通过顶层设计，推进领导干部容错免责机制的建设，实现领导干部治理能力的现代化。

（三）全面依法治国是建立健全容错免责机制的路径

全面依法治国就是把党和国家的全面工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹各阶层社会力量，解决各方面社会矛盾，调节社会利益关系，规范统一社会行为，实现国家治理体系和治理能力的现代化。中国特色社会主义法治体系，包括加强党内法规制度建设。因此，建立健全领导干部容错免责机制也要纳入法治化轨道，走法治化道路，通过加强容错免责机制的制度建设，健全监督和保障体系，保证其实施。让领导干部依制度工作，成为尊制守法的模范。

（四）全面从严治党是建立健全容错免责机制实现的保证

有很多人认为，全面从严治党是要严格要求领导干部、规范领导干部的言行、对领导干部工作中出现的错误和失误严肃追责，而容错免责是要在一定限度内宽容领导干部工作中的错误或失误，并在一定限度内减轻或免除其责任，因此，全面从严治党和容错免责是相互矛盾相悖而行的。这种认识是错误的。全面从严治党与容错免责是统一的、一致的。全面从严治党是领导干部容错免责机制实现的保证，是容错免责制度落实的保证。要真正使容错免责制度落实，就必须提高制度的执行力，保证制度执行没有例外，杜绝有令不行、有令不止的行为，解决领导干部不敢为、慢作为、少作为甚至“乱作为”的问题。从严治党，一方面通过把纪律和规矩挺在前面，确保容错免责制度的执行力，促进各级各类领导干部贯彻容错免责制度，让容错免责制度成为那些勇于改革创新的领导干部的“保护伞”，调动他们敢于担当、乐于干事、勇于创新的积极性。另一方面，要通过统一的制度要求，严格的执纪行为，实现容错免责制度实施过程中的意志统一、行动统一，防止有些领导干部对容错免责制度的错用和滥用，对“乱作为”的违法违纪领导干部进行严肃处理，保证领导干部容错免责制度的实施。

三、建立健全领导干部容错免责机制需注意的几个问题

我国容错免责思想具有久远的历史，当前，中央已经对建立健全领导干部容错免责机制开始了部署，地方也根据本地实际进行了建立健全领导干部容错免责机制的试验。“四个全面”引领建立健全领导干部容错免责机制的工作。那么，建立健全领导干部容错免责机制需要注意什么呢？笔者认为主要有以下三点。

（一）进行顶层设计，明确适用情形和程序

虽然我国一些地方已经相继出台了领导干部容错免责的制度文件，但是，这些文件大多数规定过于宽泛，实际操作难度大。目前，还没有全国统一的容错免责制度。因此，应该在研究各地方建立领导干部容错免责机制试验的基础上，进行顶层设计，明确规定哪些情形可以容错免责，哪些情形必须追究相关责任，明确规定容错免责的适用情形和程序，统一标准，提升领导干部容错免责制度的实际可操作性。

2016年两会期间，习近平提出“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。“三个区分开来”明确了容错免责机制的适用情形，是建立健全容错免责机制的根本遵循，可作为顶层设计的重要参考。我国各地出台的容错机制都应该严格遵循“三个区分开来”原则，还应该根据地方实际做出具体限定。

科学的程序，不仅能够提高办事效率，还能够实现看得见的正义。领导干部如果认为自己的工作失误应该适用容错免责，应该怎么做呢？在进行顶层设计，制定容错免责制度时，应该明确规定其程序，一般应该包括申请、核实、认定、报备四个环节。下面的意见可供参考。首先，领导干部个人应当向上级组织人事部门或纪检监察机关提出书面申请，并提供事实材料及情况说明。纪检监察机关会同组织人事部门等联合组建调查组，开展调查，提出初步意见，最终，根据调查结果，做出认定意见，对一时难以定论的，可暂缓作出决定，但暂缓决定时间应该有一定的限制，一般不超过半年，暂缓期满要给出结论性意见。

（二）严格甄别和区分，防止滥用容错免责

建立领导干部容错免责，是为了完善对领导干部激励和约束并存的从政环境，既要鼓励领导干部干事创业，又要防止某些领导干部借改革创新之名，滥用容错免责，形成满足个人利益之实。因此，要对领导干部工作中的失误和错误进行严格甄别和区分，明确“容”与“不容”的范围界限。要贯彻民主集中制原则，在深入调研、广泛征求群众意见的基础上，由相关部门集体讨论确定领导干部失误的性质。首先，要确定造成领导干部工作中“失误”的行为，在行动之前是经过调查研究、广泛征求意见而进行的集体决策。其次，要确定领导干部没有借改革之名谋取个人私利和部门利益。只有同时具备上述两个条件，领导干部在工作中的失误才可以适用容错免责机制，适当地减免领导干部的责任。如果领导干部的工作失误是由其个人拍脑袋决策造成的，或者是为了谋取个人私利和部门利益，都不得适用容错免责机制，而应该严肃追究其责任，决不能让领导干部滥用容错免责机制。要对一般性失误错误和重大失误错误进行严格区分，对重大失误和错误不适用容错免责。同时，甄别和区分的办法和过程也应公开透明，接受社会监督，为“容”与“不容”提供准确真实的依据，让容错免责制度成为党务和政务公开的一部分。

（三）有错必纠，正确认识容错和纠错的关系

容错和纠错都是容错免责的一部分，共同构成完整的容错免责制度。容错是手段，纠错是目的。因此，建立健全领导干部容错纠错机制，必须完善纠错制度，做到有错必纠。

首先是容错之后必纠错。在实际工作中，对领导干部的失误和错误在容错之后，要立即进行纠正，把损失和伤害降低到最小程度，把不良影响降低到最小限度。而且要总结失误和错误的经验教训，为更快地纠错和更好地推进工作提供可行性的方法。其次是纠错之后不再容，即对纠错之后再发生同样的错误和失误不再容、不免责，这是防止滥用错用容错免责制度的有效措施。要合理正确地确定容错纠错的主体，既要包括犯错的当事领导干部，也要包括容错的上级机构领导和解决相关问题的专业人员，这样才能形成合力，进行有效纠错。要实现有效纠错，就要不断提高各级各类领导干部的能力素质和认识水平，很好地进行自我纠错和对他人的纠错。有错必纠、有效纠错，才能调动领导干部干事创业、开拓创新的正能量，推进社会各项事业发展。

［1］钱再见.容错机制的能与不能[J].人才资源开发，2016（11）.

［2］薛瑞汉.建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制[J].中州学刊，2017（2）.

［3］习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-19.

［4］中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016.

［5］陈娟.落实领导干部容错免责应处理好几个关系［J］.理论探索，2017（5）.

（责编：许淑贤）

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1008-8431（2017）05-0017-04

2017-08-25

本课题是国家社会科学基金项目“欠发达地区优秀乡镇党委书记培养机制研究”的成果（项目编号：13CDJ023）。

陈鹃（1975-），女，中共山西省委党校理论研究室助理研究员。