农民工随迁子女平等受教育权的法律保障

魏 兵

(合肥师范学院 马克思主义学院,安徽 合肥 230601)



农民工随迁子女平等受教育权的法律保障

魏 兵

(合肥师范学院 马克思主义学院,安徽 合肥 230601)

保障农民工随迁子女平等受教育权具有重要意义。我国现有的法律法规对农民工随迁子女平等受教育权作了些许规定。然而，农民工随迁子女平等受教育权在入学机会、在校待遇、升学保障等方面仍存在问题。鉴于存在问题的原因，建议从制定和完善相关的法律法规、严格执行法律法规、完善司法救济制度三个方面对农民工随迁子女平等受教育权进行法律保障。

农民工随迁子女；平等；受教育权；法律保障

随着我国经济的快速发展和城镇化的加快推进，越来越多的农民离开农村，走向城镇谋求生活。但是政府对农民工提供的基本公共服务严重不足，对农民工随迁子女平等受教育权的保障不力表现得尤为突出。农民工随迁子女，是指户籍登记在外省(区、市)、本省外县(区)的乡村，随务工父母到输入地的城区、镇区的适龄儿童少年[1]。平等受教育权兼具受教育权和平等权的特征，是受教育全过程不受歧视或不正当差别对待的权利。平等受教育权可分为三个方面，即入学机会平等、在校待遇平等和升学条件平等[2]。根据中华人民共和国教育部发布的《2015年全国教育事业发展统计公报》可知，2015年全国义务教育阶段在校生中农民工随迁子女共1367.10万人，占整个义务教育学生比例的9.77%[3]。如果这个庞大的农民工随迁子女群体平等受教育权得不到保障，必然会影响到整体国民素质的提高、全面建成小康社会宏伟目标的实现、经济社会持续健康发展和我国国际竞争力的提升，因此，保障农民工随迁子女平等受教育权意义深远。

一、保障农民工随迁子女受教育权的法规梳理

我国批准的有关国际公约和制定的教育法律法规从一般意义上对公民受教育权进行保护。农民工随迁子女作为普通公民，这些国际公约和教育法律法规同样对其受教育权进行保护。我国 1991年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第23次会议决定批准中国加入的《儿童权利公约》第二十八条规定，“缔约国确认儿童有受教育的权利，缔约国尤应实现全面的免费义务小学教育。”2001年2月28日，第九届全国人大常委会第20次会议决定批准中国加入的《经济、社会及文化权利国际公约》第十三条规定：本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利；初等教育应属义务性质并一律免费；各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐渐做到免费。1982年的《宪法》第四十六条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”1995年制定的《教育法》第九条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”2006年修订的《义务教育法》第四条规定，“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”第五条规定，“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”第十二条第一款规定，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”从以上规定来看，我国公民享有平等受教育权，国家有责任保障公民接受免费的义务教育。

20世纪90年代中期之前，我国并没有专门针对农民工随迁子女受教育权保护的法律和政策。随着农民工随迁子女数量的增加，他们的受教育问题引起政府重视。1998 年，原国家教委联合公安部出台的《流动儿童少年就学暂行办法》，提出：“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班(组)以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。” 2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》首次规定“两为主”政策，即以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障农民工随迁子女接受义务教育的权利。2003 年，教育部等六部委联合制定了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，再次强调了“两为主”政策，并要求学校在收费等方面对农民工随迁子女与城市学生一视同仁。2006 年修订的《义务教育法》第十二条第二款规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”至此，以法律的形式进一步明确了流入地政府要为农民工随迁子女提供平等的义务教育。

二、保障农民工随迁子女平等受教育权法规实施存在的问题及其原因

(一)保障农民工随迁子女平等受教育权法规实施存在的问题

近些年，保障农民工随迁子女平等受教育权法规实施效果总体上良好，农民工随迁子女受教育权保障工作也取得一定成绩。但是相关法规的原则和宗旨并未被完全贯彻落实，农民工随迁子女平等受教育权未得到充分保障。

1.农民工随迁子女义务教育入学机会不平等依然存在

2006年的《义务教育法》明确了流入地政府要承担为农民工随迁子女提供平等义务教育的责任。实践中，农民工随迁子女在流入地的义务教育入学机会仍然不平等。一是表现在地方政府一般都会对农民工随迁子女义务教育入学提出一些较为苛刻的条件，致使相当一部分农民工随迁子女不能在当地入学。比如安徽省合肥市2016年要求农民工随迁子女入学必须提供的材料包括：适龄儿童少年的父母或其他法定监护人有效居住证(持居住证满1年)；适龄儿童少年的父母或其他法定监护人在本市的经商营业执照或合法的劳动合同[4]。根据此项规定，那些持居住证不满一年以及灵活就业或者就业但没有劳动合同的农民工随迁子女无法在当地入学。再比如2016年上海市对农民工随迁子女义务教育入学提出较为苛刻的条件，出现了“入学难生源荒”乱象，造成资源浪费[5]。二是表现在农民工随迁子女只能在定点学校就读。一方面，农民工随迁子女定点学校一般都是城郊地区的薄弱学校，这样即使农民工随迁子女符合流入地政府规定的入学条件也没有机会就读优质学校；另一方面，因工作原因有些农民工举家租住在市中心，而农民工随迁子女必须在定点学校就读，即使租住地附近学校学额充足，农民工随迁子女不能“就近入学”。三是有些学校虽然接收农民工随迁子女入学，但是要收取高额的借读费或所谓的“捐资助学费”。

2.农民工随迁子女在学校待遇不平等依然明显

虽然国家相关政策规定，农民工随迁子女与城镇户籍学生混合编班，统一管理。但是农民工随迁子女在学校待遇不平等表现依然突出，主要包括以下几方面：第一，有些学校认为农民工随迁子女学习习惯差、文化基础薄弱，担心影响城镇户籍学生，采取“隔离”政策，把农民工随迁子女单独编班，配备的师资力量也明显薄弱[6]。第二，由于学校和教师对农民工随迁子女存在一定偏见，致使农民工随迁子女不能平等地参加学校组织的课外文体活动和社团活动。第三，农民工随迁子女在评奖评优和入队入团方面待遇也得不到公平对待，农民工随迁子女在学校获奖比例和入队入团比例远远低于城镇户籍学生。

3.农民工随迁子女义务教育后升学通道依然不畅

尽管近些年各级政府对农民工随迁子女义务教育后升学工作有所重视，但是升学通道仍然不够通畅。主要表现在有些大城市，农民工随迁子女中考只能报考中等职业学校，不准许他们报考城市的普通高中，剥夺了他们的教育选择权。农民工随迁子女要想读普通高中，就必须返回户籍所在地参加中考，而户籍所在地所使用的教材和考试科目与流入地城市往往有很大区别。这样农民工随迁子女返回户籍所在地参加中考很难考出理想的成绩，进而难以升入普通高中就读。

(二)保障农民工随迁子女平等受教育权法规实施存在问题的原因

1.法律法规不健全

法律法规不健全是农民工随迁子女不能平等享有受教育权的重要原因。我国《义务教育法》第十二条第二款规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”可见，《义务教育法》虽然原则上规定了农民工随迁子女在义务教育方面享有与流入地户籍学生平等的受教育权，但又授权省、自治区、直辖市规定具体办法，且授权对象、授权内容和范围更是不明确。一些地方政府为了减轻自己的责任，要么不制定相关配套办法，使农民工随迁子女的教育管理工作无法有序开展；要么制定的配套办法规定了较为苛刻的条件，使农民工随迁子女难以满足入学条件。《义务教育法》对地方政府这种失职或滥用权力行为又没有明确的惩罚措施，这样也助长了地方政府的地方保护主义。我国也没有相关法律法规对农民工随迁子女义务教育后的中高考升学作出明确的保障性规定，导致许多地方农民工随迁子女义务教育后错失升学机会。

2.执法不严格

教育和劳动等行政部门执法不严格直接或间接影响农民工随迁子女平等受教育权的享有。有些地方教育主管部门明明知道或应该知道学校收取农民工随迁子女借读费或所谓的“捐资助学费”以及学校对农民工随迁子女单独分班等不公正对待的情况，但是要么充耳不闻，要么“走过场”式处理。现实中，用人单位和农民工不按照相关法律法规签订劳动合同的现象大量存在，在建筑等行业尤为突出。但是有些地方劳动监察监督部门出于对地方企业保护等缘由，怠于主动到企业、工地督查，导致因不签订劳动合同而使农民工随迁子女不能在流入地上学的情况时有发生。

3.司法救济途径欠缺

虽然我国《宪法》《教育法》《义务教育法》都规定了公民有平等的受教育权，但是我国尚未建立关于公民受教育权的司法救济机制。农民工随迁子女平等受教育权受到流入地政府和学校侵害，只能向上级行政部门申诉，而上级行政部门有时难免会“官官相卫”，使农民工随迁子女平等受教育权得不到有效保障。因此，司法救济途径欠缺是农民工随迁子女平等受教育权得不到有效保障的重要原因。

三、农民工随迁子女平等受教育权保障的法律对策

(一)制定和完善相关的法律法规

首先，完善我国《义务教育法》。一是修改第十二条第一款，把“保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”修改为“保障适龄儿童、少年在户籍所在地或居住地学校就近入学”，使义务教育“就近入学”的原则不受户籍影响。二是修改第十二条第二款，把“保障农民工随迁子女平等受教育权的具体办法由省、自治区、直辖市规定”明确为“具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常委会规定”，并增加“禁止转授权”、“授权的目的”、“授权的范围和内容”等规定，以实现对授权立法的法律监督和民主控制。三是修改第四十八条，把“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠”修改为“国家鼓励社会组织和个人不附任何条件地向义务教育捐赠”，以防止 “捐资助学 ” 成为高额收费的噱头。四是增加“学校不得歧视农民工随迁子女，在评奖评优、入团入队、参与课外活动等方面学校要做到农民工随迁子女与城市学生一视同仁 ”、“农民工随迁子女与城市学生混合编班，统一管理”、“流入地政府和学校必须对家庭经济困难的农民工随迁子女予以必要的资助”等条款，以改变农民工随迁子女在校不平等待遇。五是增加“地方政府未平等保障农民工随迁子女受教育权”的责任条款，增强法律的威慑力。六是要对农民工随迁子女义务教育后升学作出具体明确的保障性规定。

其次，加快完善我国社会保险法律制度。我国目前社会保险基本做到了省级范围统筹，还未能在全国范围内统筹。但是我国很多农民工都是跨省流动的并且具有较强的流动性，社会保险不能在全国范围内统筹，损害了农民工的利益，挫伤农民工参加社会保险的积极性，而很多城市尤其是大城市又要求农民工参加一定年限的社会保险，其随迁子女才能在当地入学，农民工常常陷入两难境地，参加或不参加社会保险对自身权益都有损害。因此，国家相关部门应加快完善我国社会保险法律制度，尽早做到社会保险全国统筹，为农民工随迁子女平等受教育权的享有扫除制度障碍。

再次，制定《教育经费法》。教育经费是教育事业健康发展的物质保障。从一定程度上说，农民工随迁子女平等受教育权得不到保障是因为教育经费不足造成的。尽管我国《教育法》和《义务教育法》对政府的教育投入作了概括性规定，但是不够具体并且缺少刚性的保障措施，致使教育经费缺口依然很大。据教育部、财政部、国家统计局每年发布的教育经费投入统计，全国有相当一部分省份的教育财政拨款的增长率低于同级财政经常性收入的增长率[7]。因此，制定《教育经费法》显得尤为紧迫。 制定《教育经费法》建议做到以下几点：一是明确各级政府对教育投入占本级财政支出的比例，做到财权事权相统一；二是义务教育经费由中央财政统筹，减少农民工随迁子女入学障碍；三是教育经费向农民工随迁子女等弱势群体倾斜，以实现教育实质平等；四是要有法律责任条款的规定。

(二)严格执行法律法规

要执法者严格执法，才能达到应有的法律效果。因此，相关执法部门严格执行法律法规是农民工随迁子女平等受教育权的重要保障。首先，国务院和省级政府要依照相关规定加强教育督导工作，应当把农民工随迁子女平等受教育权保障作为专项督导，以保障下级教育行政部门和学校对有关保障农民工随迁子女平等受教育权的法律法规的贯彻执行。其次，学校要严格遵守相关法律法规，不收取借读费和所谓的“捐资助学费”，不对农民工随迁子女单独分班，不歧视农民工随迁子女学生。再次，各级财政部门要严格执行《教育法》等关于教育经费投入的规定，确保做到“三个增长”。最后，劳动和社会保障部门要加强对农民工劳动合同签订情况的监察，确保劳动合同应签尽签。

(三)完善司法救济制度

“无救济就无权利”。司法救济是权利保障的最后一道防线，也是最公正的救济途径。教育行政部门和公办学校是侵犯农民工随迁子女平等受教育权的主要主体。从法理上说，当教育行政部门和公办学校侵犯农民工随迁子女平等受教育权时，当事人可以提起行政诉讼。由于我国2015年修改的《行政诉讼法》仍未明确把受教育权作为行政诉讼受案范围，因此在司法实践中，法院往往不受理因农民工随迁子女平等受教育权受到侵害而提起的行政诉讼。因此，建议进一步修改《行政诉讼法》，拓宽行政诉讼受案范围，明确把受教育权纳入其中。《行政诉讼法》未进一步修改之前，最高人民法院应当对《行政诉讼法》受案范围相关条款作出司法解释，把受教育权纳入行政诉讼受案范围，以保障农民工随迁子女平等受教育权。

[1] 肖珈，范玉鹏.新时期农民工随迁子女教育现状及培育路径探析[J].学理论，2014，(28).

[2] 湛中乐.受教育平等权保护的行政法思考——以随迁子女的义务教育为例[J].中国教育法制评论,2013，(11).

[3] 中华人民共和国教育部．2015年全国教育事业发展统计公报[R]．中华人民共和国教育部，2016-07-06.

[4] 安徽省教育厅．2016年合肥市义务教育招生入学政策 [EB/OL].http://www.ahedu.gov.cn/959/view/18520.

[5] 郭路瑶．入学难生源荒 上海农民工子女学校“门禁时代” [N]．中国青年报，2016-10-19.

[6] 张文婷．农民工随迁子女的受教育权保护[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2013,(1).

[7] 汪丞，周洪宇.关于制定《教育投入法》的思考[J].教育与职业,2012,(26).

(责任编辑 陶有浩)

On the Legal Protection of Equal Rights of Migrant Workers' Children to Education

WEI Bing

(SchoolofMarxism,HefeiNormalUniversity,Hefei230061,China)

It is of great significance to guarantee the equal right to education of migrant workers’ children. There are some existing laws and regulations targeted to the right of education of migrant workers’ children. However, there are still some problems, such as the opportunity of enrollment, the treatment in the school and the guarantee of the higher education. In view of the problems, suggestions are proposed from three perspectives so as to ensure the equal education right of migrant workers’ children: the establishment and perfection of the relevant laws and regulations, enforcement of laws and regulations, improvement of the judicial relief system.

children of migrant workers; equality; equal education right; legal protection

2017-02-03

合肥师范学院校级科研项目“农民工随迁子女受教育权的法律保障研究”(2013jcjy08)

魏兵(1973-)，男，安徽肥西人，合肥师范学院马克思主义学院讲师，硕士。

G40-052

A

1674-2273(2017)02-0005-04