海关认识和实践总体安全观探析

祝少春

（上海海关学院海关管理系，上海 210000）

安全是指安稳。《国策.齐策六》：“今国已定，而社稷已安矣1” 有学者认为，安全观是指维护国家安全过程中对安全问题的认识、观点以及形成的理论体系2。在不同的历史时期，由于一个国家所处的内外环境的不同，会形成不同的安全观；换言之，一个国家所奉行的安全观会因为其内外部的环境变化而发生变化。安全观决定一国国家安全的决策、决定一国国家安全力量的布局和协调。

一、我国国家安全观的变化沿革及其对海关进出境监督管理工作的指导

（一）安全观的演变——从单一安全走向综合安全

传统的安全观是一种单一的安全观，主要是指国家基于对其所处的政治、军事安全环境和威胁的判断、评估，对国家安全利益的确认以及维护国家安全利益的相关的政治和军事策略和手段。随着现代社会的发展，国家所处的外部环境日益复杂，面临的安全威胁也多样而复杂；国家内部由于利益的日益多元化矛盾的多样化，影响国家安全的问题也愈发多样且突出，如废物的非法进境影响生态安全、毒品泛滥影响国家社会安全。因此，传统的单一的安全观面临越来越多的挑战，也无法回应现实问题。20世纪70年代末，日本政府在《国家总体安全报告》中，系统阐述了综合安全观，后又于80年代初提出了“综合安全保障战略”。

（二）我国安全观演变——从单一安全走向总体安全

中国的国家安全观也经历了从单一安全观向总体安全观的发展转变。这是中国政府在内外环境发生深刻变化之后，基于国际安全形势的新变化和我国安全环境的现实需求而做的正确选择。总体安全观是对中国近年来提出的综合安全的发展。总体安全就是综合安全，但综合度比综合安全更高、更深、更全面3。

总体安全观，是指用全局的、联系的、系统的思维，来思考政治、经济、文化、社会、军事，以及科技、生态、粮食、能源等一系列安全问题，通过科学统筹，运用多种手段，发挥整体合力，实现国家的总体安全。4总体安全以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托。

随着改革开放的深入和外部环境的深刻变化，现阶段和今后很长一段时间，中国面临的安全问题将更加多元和复杂。因此，要在统筹国内国际两个大局的基础上，坚持总体安全观，在新形势下全面谋划和实施国家安全战略。坚持总体安全，其中一个要点就是要实现安全与发展的统一，全面维护国家政治、经济、军事、社会、信息等各领域安全5。具体到海关进出境监督管理中，体现为如何实现贸易安全与促进贸易便利化的统一。

作为进出境监督管理机构的海关，中国海关面临着复杂而严峻的安全形势。以文化安全为例。2013年上半年，我国进口文化产品 7.4亿美元，同比增长12.3%；出口文化产品91.9亿美元，同比增长10.8%，文化产品进出口保持稳步增长。文化产品主要集中在文物、艺术品、音像制品及印刷品、电影、展览品、软件动漫产品、演出设备及其他用于文化交往的货物或物品等。但是，在文化产业繁荣的同时，文化安全问题也非常严峻。主要表现为：第一，文物走私，包括文物的走私出境也包括文物的走私入境，持续猖獗。文物被分为不可移动和可移动2大类。根据第3次全国文物普查结果，目前我国境内认定登记的各种不可移动文物约76万多处，其中包括37处世界文化（混合）遗产、各级文物保护单位7万多处、国家历史文化名城 122个、名镇名村 350个，历史文化街区 50处等；收藏在4165注册博物馆（其中民办811）的藏品有3千5百多万件，民间收藏的文物数目仍不详。随着时代发展，文物的内涵和外延还在不断变化、扩展，与社会和公众生活关系变得越来越密切。今天的文物流失情况仍触目惊心，但至少在表面上文物回流成了主流，但其中情况复杂。第二，艺术品走私初露端倪。艺术品进出口中鱼龙混杂。2014年北京诺亚洲际艺术品进出口公司的老板李某民走私艺术品、古董等，4年间偷逃税款1.23亿余元。被北京市二中院以李某民构成走私普通货物罪，判处其有期徒刑13年，其两家公司共被处罚金。从此案开始，掀起了一场艺术品查税风波的集中行动。第三，不良文化信息大肆入侵。主要通过传统的非法印刷品，采取旅客携带，邮寄等途径进入国境，非法印刷品是外国文化渗透的重要渠道之一，据海关总署统计司《1979年—2011年全国海关主要业务情况表》中统计，海关监管的非贸易性印刷品已经从1979年的721万件上升到2011年的12574万件。

因此，作为一国进出境监督管理机构的海关，该国所处的安全环境和在此情境下选择的安全观决定了它在拱卫国家安全当中的定位和作用。在世界各国海关的历史上，虽然各国海关产生的时间、组织架构、法律制度各不相同，但维护合法的进出境管理秩序，打击走私及其他违反海关法的行为是各国海关基本职责之一。世易时移，这种变化也呈现出新的现象和特点，如当今国家总体安全的全球性、跨国性、突发性、联动性特征就决定了海关在维护国家安全中新的地位和作用。世界海关组织一项关于“海关改革与现代化”的一项调查结果显示，75%的成员海关认为，维护国家安全是未来海关工作面临的重大挑战。边境安全保护已经扩大到国家安全、社会安全、金融安全、国家贸易供应链安全、公共安全等多个领域6。

二、中国海关在认识和实践总体安全观中取得的成果

新形势下，在总体安全观的指导下，中国海关采取了一系列卓有成效的行动，维护进出境秩序、打击各类走私违法行为，有效的维护了国家安全。根据走私的形势及反走私斗争的需要，中国海关先后针对走私重点对象、重点渠道、重点区域，组织开展了一系列的反走私专项行动，侦破一批走私大要案。在生态安全领域，由于打击固体废物及破坏臭氧层物质走私“补天行动”的成功实施，中国海关获得了联合国环境规划署颁发的“蒙特利尔议定书执法奖”。

据海关总署统计，2003年1月至2012年8月，全国海关缉私部门走私犯罪案件共立案侦办 1.33万起，案值达到1453亿元；走私行为案及违规等其他违法案件立案49.5万起，案值达到2342亿元。7。此外，海关缉私部门还忠实履行海关边境保护和反恐等非传统职能，对毒品走私、废物走私、武器弹药走私、假币走私、文物走私、濒危物种走私等走私活动的打击力度，并取得了积极成果。

三、海关在认识和实践总体安全观中存在的不足

但是，中国海关在认识和实践总体安全观方面取得卓越成果的同时，也面临着严峻的形势、存在有待进取之处，需要进行深入的分析和有针对性的解决。

第一，需要更加清晰和准确的界定自己在总体安全体系中的定位和作用。总体安全观所认为的安全要素的多个方面均与海关工作息息相关，其中经济安全、文化安全、社会安全、生态安全等更是与海关工作直接相关。可以这样认为，和平时期，违反海关法行为，特别是违反海关法行为中的各类走私犯罪，是对国家安全直接的危害。如涉税走私犯罪危害国家财税、破坏经济秩序，扰乱的正常的经济环境，危害国家经济安全。非涉税走私犯罪中的武器弹药走私危害社会安全甚至是政治、军事安全，散发性宗教物品、反动宣传品的走私毒害人们的思想，制造民族分裂、破坏社会稳定，诱发犯罪，危害社会安全。但是，笔者认为目前海关对上述威胁国家安全因素的防范和海关缉私部门对上述威胁国家安全因素所形成的走私犯罪案件的打击均没有上升到危害国家安全的层面：第一，法律依据上，没有将维护国家安全明确列为海关的基本职能，赋予海关在国家总体安全体系中应有的地位；第二，在机构设置上，没有在海关监管、征税、统计、缉私部门之上设置上级机构，统一协调海关各项工作，以维护国家安全。

第二，需要进一步优化对海关监管制度的设计，以更加有效地践行总体安全观。进出境海关监督管理的形势决定了海关监管的任务，海关监管的任务要求有相应的海关监管制度加以承载和实现。以海关对进出境快件监管为例，近年来，进出境快件单数的增长显著，是跨境电商商品进出境主要的渠道之一。但是，快件渠道各类走私违法行为也时有发生，如冻品走私、武器弹药走私等。2015年6月起的一年内，上海海关在邮递快件渠道查获走私毒品案件共25起，占同期走私毒品案件总数的71%。在海关全面深化改革的背景下，如何优化对海关监管制度的设计，兼顾贸易便利与贸易安全，以有效地发挥总体安全职能。换言之，海关监管制度的设计和执行情况直接决定总体安全职能的实现与否。

注释

1《辞海》：上海辞书出版社，第六版缩印本，2010年4月第一版，第0022页。

2军事科学院军队政治工作研究中心：《论树立总体安全观》，《解放军报》，2010年1月19日。

3叶自成：《习近平总体安全观的中国意蕴》，《人民论坛》，2014年第16期。

4军事科学院军队政治工作研究中心：《论树立总体安全观》，《解放军报》，2010年1月19日。

5陈舟：《科学判断国际形势维护国家总体安全》，《学习时报》，2011年4月5日，第07版。

6海关总署现代海关制度课题组，《国际海关现代化改革与发展情况综述》，2003年9月。（黄自强，《关于国际海关现代化改革与发展情况综述》，沪关理论研究，2003.3，p.26）

7《中国海关十年查获走私案件50万起案值3795亿》，法制网，http://news.ifeng.com/mainland/ detail_2012_09/25/17891217_0.shtml，访问时间：2012年11月23日

[1]杨毅主编：《中国国家安全战略构想》，时事出版社，2009年版。

[2]韩源等著：《国家文化安全论--全球化背景下的中国战略》，社会科学文献出版社，2013年版。

[3]张小平等著：《当前中国文化安全问题研究》，社会科学文献出版社，2012年版。

[4]Ali.Farazmand,ed.Handbook of crisis and emergency management [M].New York:Marcel Dekker,2001。

[5]宋效峰著：《文化全球化与中国的文化安全》，《探索》2005年5期

[6]李金齐著：《全球化与我国文化安全》，《哲学研究》2005年1期