国家公园视域下新疆自然保护区治理的思考

冷中笑 曹李海

（新疆维吾尔自治区行政学院新疆乌鲁木齐830002）

国家公园视域下新疆自然保护区治理的思考

冷中笑 曹李海

（新疆维吾尔自治区行政学院新疆乌鲁木齐830002）

国家公园是自然保护区体系中的重要内容，也是绿色屏障的重要组成部分。党的十八届三中全会明确提出要建立国家公园体制。本文首先在理解把握国家公园概念、功能和与自然保护区的关系，同时，介绍中央关于建立国家公园体制的相关部署，从新疆自然保护区建设、发展现状以及存在的问题出发，对新疆进行国家公园建设采取的管理模式、公众参与制度等方面进行了探讨。

新疆国家公园自然保护区管理

习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”“我们必须清醒地看到，我国总体上仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，植树造林，改善生态，任重而道远。”2016年10月29日自治区第九次党代会工作报告对新疆的生态环境明确今后一段时间的目标和任务，高度重视生态环境保持良好，并提出西部绿色生态屏障基本建成这一具体要求。自然保护区体系是西部绿色生态屏障的重要组成部分，国家公园建设是自然保护区体系的重要内容，新疆应大力推进国家公园建设，增强可持续发展能力。

1.国家公园概念

国家公园和自然保护区是生态系统和生物多样性保护常见的两种保护模式。生态系统是由各类生物物种组成，生态系统的代表性和典型性必然决定于生物的多样性。因为生态系统和物种保护的要求有所不同，所以国家公园和自然保护区各有所长，相互补充。自然保护区多从物种的角度考虑进行保护，一般功能分区划分为核心区、缓冲区和试验区。国家公园多从生态系统完整性来考虑，同时从生态系统的服务功能角度出发考虑合理利用，一般功能分区划分为核心保育区、生态保育修复区和传统利用区等。

美国是最早建立国家公园体制的国家。1872年，美国建立了世界上第一个国家公园黄石国家公园。其后，由于国家公园在利用和保护自然方面的良好作用，为世界各国所借鉴。截止到2015年，世界上百个国家和地区都已建立了5000多座国家公园，狭义概念的国家公园也逐渐发展为“国家公园和保护区体系”的广义概念，按照世界自然保护联盟（IUCN）提出的自然资源保护区划分办法，国家公园属于自然保护区体系，其保护强度排名仅在严格自然保护区和原野保护区之后。

2.中央关于建立国家公园体制的部署

2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“建立国家公园体制”；2015年4月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，对国家公园的功能进行了界定：“保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”；2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》又一次明确要求对现有的自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等体制进行改革，建立国家公园体制；2016年1月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十二次会议，会上指出“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好地保护珍稀濒危动物”；2016年4月，中央深改组会议讨论了东北虎豹和大熊猫国家公园试点区的建设方案。从以上中央关于建立国家公园体制的部署来看，中央非常重视此项工作，且已经进入全面启动阶段。

3．新疆自然保护区现状

3.1 新疆自然保护区分类

按照《自然保护区条例》的分类，新疆的自然保护区基本上是世界自然保护联盟（IUCN）保护地体系中的Ⅰ类（见表1）。但新疆35个自然保护区中的多数设置于1980年后，当时设立自然保护区时属于抢救式保护，设置标准低,并且财政投入不足，没有严格按照《自然保护区条例》进行保护。实际上，按照新疆自然保护区目前的保护和利用现状，依据世界自然保护联盟（IUCN）分类体系（1994）分类，可以涵盖第Ⅰ～Ⅵ类。具体主要为：类型Ⅰ严格自然保护区／荒野地保护区；类型Ⅱ国家公园；类型Ⅲ自然纪念物保护区；类型Ⅳ生境和物种管理保护区；类型V陆地和海洋景观保护区；类型VI资源管理保护区。

表1 1994年IUCN保护区分类系统

国家《自然保护区管理条例》中的自然保护区指的是对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。按照保护对象的不同，可分为自然生态系统类（森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型）、野生生物类（野生动物类型、野生植物类型）和自然遗迹类（地质遗迹类型、古生物遗迹类型）3大类别9个类型（见表2）。

表2 中国自然保护区类型划分

新疆自然保护区多为森林生态系统、草地生态系统、湿地生态系统和野生珍稀野生动植物类型保护区，多分布在新疆阿克苏地区、阿勒泰地区、巴音郭楞蒙古自治州、博尔塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州、伊犁哈萨克自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州等地，建设时间基本从1980年开始，2000年后自然保护区的建设开始变缓。

3.2 目前新疆自然保护区存在的问题

（1）多部门管理，缺乏统一监管。新疆自然保护区管理部门较多，分别由林业部门、地方政府、畜牧部门、环保部门和农业部门5个部门进行管理，每个部门都有自己的独立的管理体制，其经费来源各不相同，因此，无法对新疆所有自然保护区进行统一规划，统一监管。保护效率低下，各部门之间缺乏必要的协调和联系，严重影响了新疆自然保护区的统一管理。

从新疆自然保护区管理部门及建成时间来看，1980—1990年新疆自然保护区建立25个，归口林业部门管理的27个，占到1980—2015年自然保护区总数量35个的77.14%。随着经济社会发展，新疆自然保护区建设数量明显减少，1990年以后平均2.5年建立1个自然保护区。1990—2000年建立3个，2000—2010年建立5个，2010—2015年建立2个。地方政府与相关的畜牧部门、环保部门、农业部门共管理8个，形成同是自然保护区但受类型的影响，归口管理不一。总体来看，不利于形成高效的新疆自然保护区治理体系。

表3 新疆自然保护区管理部门及建成时间

（2）自然保护区性质、功能与其它类型保护地区分不清。由于国家未出台统一的各类保护区建设规划，加之新疆自然保护区多部门管理，新疆的自然保护区并没有从性质和功能方面进行严格的区分，随着新疆经济的快速发展，各部门从各自的部门利益、地区利益出发，由于缺乏财政资金的足额投入，各自然保护区须通过经营性收入来补贴保护和管理经费，往往没有严格按照保护生态系统和生物多样性的要求执行，许多自然保区管理机构是“一套人马两个机构”，“一个山头两个区”，即是自然保护区，又是风景名胜区、森林公园。在进行自然保护区分区的时候，常常先满足风景名胜区、森林公园的功能，有的甚至将旅游区规划在自然保护区的中心区域，实现利益“变现”。

（3）自然保护区的保护与旅游、资源开发之间的矛盾加剧。近年来，新疆旅游业快速发展，在经济增长同时，也对自然保护区环境也造成了一定的影响。例如旅游开发时，公路和宾馆等基础设施的修建，使自然保护区的景观受到一定程度的影响和破坏。另外，新疆经济发展主要以资源开发利用为主，对自然保护区也造成不同程度的破坏，如新疆卡拉麦里有蹄类自然保护区内蕴藏丰富的煤炭等矿产资源，为给煤炭石材开发以及工业园区建设让路，十年内六次调整自然保护的规划。

图1 新疆自然保护区面积变化（2002-2015年）

新疆自然保护区存在的这些问题，将严重影响新疆自然保护区体系的发展，也影响到构筑西部绿色生态屏障。从近年来新疆自然保护区的建设来看，虽然自然保护区的数量有所增加，但面积并未明显扩大，甚至有所减少（见图1），说明新疆的自然保护区建设存在瓶颈，优化对自然保护区的建设，提升自然保护区的环境建设可持续性，必须对新疆的自然保护区体制进行改革，大力推进新疆国家公园建设。

4.推进新疆国家公园体制建设的思考

4.1 顶层设计

习近平总书记指出：“生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，为人民创造良好生产生活环境。”党的十八届三中全会《决定》提出要建立国家公园体制。为此，新疆推进国家公园体制建设必须按照中央的部署，既要深入研究国内外成功经验，又要从新疆干旱半干旱区的生态环境特点出发，结合新疆自然保护区体系建设的实际情况，在生态文明体理念指导下进行顶层设计，理顺国家公园自然资源所有权（所有者）与自然资源管理权（经营者）的关系，国家公园保护与旅游、资源开发的关系，国家公园管理机构和所在地居民的关系，国家公园与其他保护地的关系，推进新疆国家公园科学化、系统化、标准化建设，实现自然资源的真实性完整性和可持续发展。

4.2 国家公园管理模式选择

“国家公园作为保护区的一种类型，是国际社会普遍认同的自然生态保护模式”。新疆国家公园管理模式涉及到新疆自然保护区体系管理格局以及各部门各地区多层次的利益调整，是一项复杂艰巨的工作。首先应考虑现存的自然保护区状况，在现有自然保护体系的基础上进行试点，逐步将符合标准的已建立的其它类型保护区纳入到国家公园体制中，同时可考虑在新疆重点生态功能区范围开展试点工作，这部分区域生态保持良好，生物多样性丰富，人口较少，有利于国家公园建设；其次考虑制定新疆国家公园管理的法规条例，明确国家公园建设的标准和管理体制，并将原有建立的国家公园进行规范，逐步将新申请建立的国家公园和符合标准的其它保护区纳入到国家公园体制中。现阶段，从2008年国家林业局正式批准云南省作为国家公园建设试点省的建设情况来看，云南省已建立8个国家公园，不仅扩大了保护区域面积，有效促进了区域经济发展，还形成了一整套保护与发展并重的模式，得到了世界自然保护联盟、大自然保护协会等国际组织的充分肯定。这对新疆建设国家公园有着很好的借鉴意义。

4.3 完善公众参与制度

改革开放发展成果特别是生态文明建设的终极目的是服务于各族人民群众。随着人们科学文化水平和理性参与意识增强，完善国家公园建设的公众参与制度显得尤为迫切。现阶段，新疆国家公园建设单纯依靠政府的努力是不够的，应该充分调动社会各界的积极性，鼓励他们积极参与国家公园建设当中，尤其是国家公园周边少数民族居民，千百年的日常生活生产过程中，他们对周边环境中的自然资源了解深刻，而目前的自然保护区体系没有将他们纳入国家公园考虑之内，这将会影响到国家公园周边环境的保护，一定程度上威胁国家公园的生态发展。国家公园建设应鼓励当地居民参与国家公园的具体规划的管理当中，这将有利于国家公园建设的顺利进行，促进社会效益、经济效益和环境效益的统一。

[责任编辑：何瑞霞]

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冷中笑（1974～）男，汉族，新疆维吾尔自治区行政学院经济学教研部副教授、博士。主要研究方向：资源环境与区域经济。曹李海（1984～）男，汉族，山东临沂人，新疆维吾尔自治区党校、行政学院《实事求是》杂志社编辑、博士研究生。主要研究方向：政府绩效管理。