中国农作物秸秆利用政策演进的阶段性特征
——基于1982～2017年12个中央一号文件的文本分析

陈向科，刘建英，曾 文，邝小军

（1湖南农业大学马克思主义学院，长沙410128；2浏阳市农业局，湖南浏阳410300）

农作物秸秆是指稻谷、小麦、玉米等农作物收割之后残留的茎、叶等副产品。我国农作物秸秆数量大、种类多、分布广。据农业部科技教育司统计，2009年全国农作物秸秆理论资源量为8.20亿吨［1］。据李海亮等统计，2015年，全国农作物秸秆总量约为9.3亿吨，利用率不足70%［2］。就农作物秸秆利用问题，有研究者从政策层面进行了探讨。秦世平主要对《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（国办发〔2008〕105号）、《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》财政部（财建［2008］735号）作了解读［3］。刘芳等分析了农作物秸秆焚烧方面的环境法律政策，认为我国治理秸秆焚烧方面的法律法规还不完善，倡导秸秆综合利用的方式也比较单一［4］。陈超玲等对51份1949～2015年间国务院和各相关部委发布的有关秸秆资源管理政策文件进行了综合研究，认为我国秸秆资源的管理亟待解决大量焚烧引起空气严重污染和巨大循环利用潜力之间的问题［5］。梅艳艳等对秸秆利用政策进行了简略梳理［6］。在此基础上，笔者拟以中央一号文件（以下简称“一号文件”）为文本，系统分析我国农作物秸秆利用政策的演进过程和基本特征。

自1982年至1986年、2004年至2017年，中共中央共发布了19个关于“三农”问题的一号文件，对农村改革、农业发展和生态环境保护做出专门部署，反复强调把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。其中，与农作物秸秆利用问题相关的有12个。按照农作物秸秆利用政策的着重点划分，这12个一号文件可分为三个时间段，即1982～2006年、2007～2010年、2013～2017年。每一阶段秸秆利用政策的主题各有侧重，经历了从“单一化利用”，到“综合转化利用”，再到“多元化利用”的演进过程。

1 单一化利用时期（1982～2006年）

1.1 政策要点

1982年至1986年，中共中央相继发布5个一号文件，其中，《全国农村工作会议纪要》（1982年）明确提及农作物秸秆处理办法。进入新世纪，2004年至2006年的3个一号文件，即《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年）、《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（2005年）和《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2006年）均涉及秸秆处理问题。梳理这4个一号文件中有关农作物秸秆利用的内容，可以发现，其政策着力点分别为秸秆还田、秸秆气化、秸秆饲料化，对秸秆的利用要求比较单一，具体见表1。

表1 1982～2006年一号文件涉及农作物秸秆利用的主要内容

1.2 政策特点

以提升地力为目的的秸秆还田。科学研究和实践表明，土壤有机质是土壤肥力的基础，而增加土壤有机质的主要方法包括秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥和保护性耕作［7］。因此，1982年中央一号文件提出，为增加土壤有机质，要重视利用农家肥、绿肥、豆科作物，实行秸秆还田。

以满足能源需求为目的的秸秆气化。随着改革开放的不断深入和我国经济的飞速发展，国家对能源的需求日益增长，可以再生、取之不尽、用之不竭的植物生物质能源备受重视。因此，2004年一号文件提出，各地可酌情建设秸秆气化小型设施。2006年的一号文件再次强调，要加快农村能源建设步伐，制定相应的财税鼓励政策，重点推广秸秆气化等可再生能源开发利用技术。

以发展畜牧业为目的的秸秆饲料化。2000年，中国人口12.6743亿人，2004年，接近13亿人。与之相伴的是对粮食及乳肉的大量需求，进而导致畜牧养殖规模的进一步扩大，使得牧区草场不堪重负。若饲料化利用农业区丰富的农作物秸秆，不仅可以减轻草场过牧的压力，而且减少精料的投喂量，降低养殖成本，提高乳肉品质，使得人畜争粮的问题得以解决。所以，秸秆饲料化被列入2005年一号文件。

2 综合转化利用时期（2007～2010年）

2.1 政策要点

2007年至2010年的4个一号文件，即《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（2007年）、《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（2008年）、《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（2009年）和《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（2010年），就秸秆利用问题作了政策要求，其着重点为秸秆还田与秸秆综合利用，具体见表2。

表2 2007～2010年一号文件涉及农作物秸秆利用的主要内容

2.2 政策特点

以提高耕地质量为目的的秸秆还田。2007年一号文件提出，加快实施沃土工程，重点支持有机肥积造和水肥一体化设施建设，鼓励农民秸秆还田，以切实提高耕地质量。同时，通过建设农机化试验示范基地，大力推广水稻插秧、土地深松、化肥深施、秸秆粉碎还田等农机化技术。2008年一号文件提出，继续增加投入，支持农民秸秆还田，以加强耕地保护和土壤改良。2009年一号文件更进一步，提出开展秸秆还田奖补试点工作，以提高农民秸秆还田的积极性。2010年一号文件则从发展农业机械化的角度，提出支持秸秆还田、水稻育插秧等农机作业。

以保护农村环境为目的的秸秆综合转化利用。针对此一时期我国农村生活环境脏、乱、差，农业面源污染问题突出以及资源浪费严重等现象，2007年至2010年的一号文件均强调以生态工程建设为抓手，加强农业面源污染治理，发展循环农业和生态农业，搞好农村生态建设。在秸秆利用方面，2007年一号文件首次提出对农作物秸秆的“综合治理和转化利用”。一是能源化利用，在适宜地区积极发展秸秆气化和太阳能、风能等清洁能源；开发基于农作物秸秆等为主要原料的生物质燃料。二是饲料化利用。2008年一号文件还提出秸秆的资源化利用，促进秸秆等副产品和生活废弃物资源化利用，提高农业生产效益。2009年一号文件则提出，加快农村基础设施建设，扩大秸秆固化气化试点示范。

3 多元化利用时期（2013～2017年）

3.1 政策要点

2013年至2017年的4个一号文件，即《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（2013年）、《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年）、《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（2015年）和《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（2017年）均论及秸秆的综合利用问题。通读这4个一号文件，不难发现，对秸秆的“多元化利用”、“秸秆补贴”已然放在极其重要的位置，具体见表3。

表3 2013～2017年一号文件涉及农作物秸秆利用的主要内容

3.2 政策特点

以推进农村生态文明建设为目的的秸秆多元化利用。为不断提高农作物秸秆还田和收集率，扩大秸秆养畜、保护性耕作、秸秆代木、能源化利用等秸秆综合利用支持规模，2013年一号文件从“推进农村生态文明建设”的高度，强调要“加强农作物秸秆综合利用。”2014年一号文件提出，秸秆综合利用是强化农业支持保护制度的重要一环。2015年一号文件提出，加强农业生态治理的一个切入点就是秸秆的多元化利用。2017年一号文件则提出，要推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力，就必须持续加大秸秆多元化利用率，探索建立可持续运营管理机制。

让农民享受秸秆利用的财政、税收、价格优惠，是这一时期一号文件秸秆利用政策的另一亮点。早在2008年，财政部曾印发《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》（财建［2008］735号），指出中央财政安排补助资金支持秸秆能源化利用，但支持对象为从事秸秆成型燃料、秸秆气化、秸秆干馏等秸秆能源化生产的企业，而不包括农民。无疑，这在一定程度上影响了农民利用秸秆的积极性。2015年一号文件提出，开展秸秆资源化利用，按规定享受相关财税政策。2017年提出，鼓励各地加大农作物秸秆综合利用支持力度，健全秸秆多元化利用补贴机制。这样一来，农民购买秸秆粉碎机器，秸秆养畜，采用秸秆热解气化、秸秆生物气化、秸秆固化成型、秸秆炭化等燃料化利用技术等，均能得到国家资金补贴，开始主动参与秸秆综合利用和禁烧工作。

4 小结与讨论

透视从1982年至2017年12个一号文件中的农作物秸秆利用政策，可以发现，随着对农作物秸秆价值认识的深化，中央政府对秸秆的利用管理逐年重视。一号文件先后从加强耕地保护和土壤改良，加快高标准农田建设，改善农业生产条件；加强农业和农村基础设施建设；推进生物质产业发展；形成农业增效、农民增收良性互动格局，提高农业生产效益；加强农业生态治理，推行绿色生产方式，发展循环农业等不同角度，提出对秸秆的肥料化、饲料化、能源化、资源化利用，最终上升到事关农村生态文明建设的高度予以重视。一号文件有关农作物秸秆利用政策的着重点也经历了从“单一化利用”到“综合转化利用”，再到“多元化利用”的演进过程。

一号文件发布以来，各地区、各部门积极采取有效措施，农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧工作取得了积极进展，综合利用水平有所提高，露天焚烧火点数明显减少。“但是，由于全社会对秸秆焚烧危害性认识不足，秸秆综合利用激励政策不到位，部分地区秸秆露天焚烧现象仍屡屡发生，导致资源浪费、环境污染，甚至引发火灾，危及交通安全，形势仍十分严峻。”［8］因此，若要使秸秆利用达到理想的效果，以后出台一号文件时需特别注意两点：一是增加“提高农民对秸秆综合利用意义的认识”专门条款。思想认识是行动的先导，农民如果对秸秆综合利用的意义缺乏认识，或认识得不够深入，是不可能有热情或持久地参与秸秆利用的。除了通过各种媒体营造“焚烧秸秆害人害己，综合利用利国利民”的舆论氛围，还需开展秸秆综合利用的科普教育，使广大农民认识到，秸秆综合利用和禁烧不是一家一户的小事情；秸秆利用与农民增收并不矛盾，能为农民创造经济效益。二是进一步明确农民综合利用秸秆的补贴政策，解决农民的利益问题。马克思指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”［9］，而“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”［10］。作为推进农村改革发展的导航仪、指南针和指挥棒，一号文件如果明确“农民秸秆补贴”条款，无疑会产生极大的政策效应，促使农民从“不敢烧”、“不用烧”到“不愿烧”，进而积极主动地综合利用秸秆。

参考文献：

［1］ 农业部科技教育司.全国农作物秸秆资源调查与评价报告［J］.农业工程技术（新能源产业），2011（2）：2－5.

［2］ 李海亮，汪春，孙海天，等.农作物秸秆的综合利用与可持续发展［J］.农机化研究，2017，39（8）：256－262.

［3］ 秦世平.秸秆能源化利用产业发展相关政策解读［J］.农业工程技术（新能源产业），2009（3）：1－6.

［4］ 刘芳，王艳分.农作物秸秆焚烧的环境法律政策研究［J］.石家庄经济学院学报，2014，37（4）：96－99.

［5］ 陈超玲，杨阳，谢光辉.我国秸秆资源管理政策发展研究［J］.中国农业大学学报，2016，21（8）：1－11.

［6］ 梅艳艳，张从军，孔凡克，等.“对症下药”让秸秆回家——解读“一号文件”对秸秆利用的政策变迁［J］.科技创新导报，2017，14（10）：254－256.

［7］ 龙华.施用有机肥有效增加土壤有机质［J］.中国农资，2017（32）：133.

［8］ 国家发展改革委，财政部，农业部，环境保护部.关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知（发改环资〔2015〕2651号）［Z］.2015－11－16.

［9］ 马克思恩格斯全集［C］.北京：人民出版社，1956.82.

［10］ 马克思恩格斯文集［C］.北京：人民出版社，2009.286.