政府购买体育场馆服务监督机制研究

●姜爱华 陈 琦

政府购买体育场馆服务监督机制研究

●姜爱华 陈 琦

政府购买体育场馆服务作为政府提供体育场馆服务的新兴渠道，具有节省政府的人力和设施成本、贯彻市场在资源配置中起决定性作用、更好地发挥政府作用等不可替代的优势。本文以政府购买体育场馆服务为研究对象，对政府购买体育场馆服务监督机制现状、问题进行了分析，同时对政府购买体育场馆服务的监督机制给出了一些具体可行的建议，包括推进专门性立法，清晰界定监督责任，合理扩大监督内容范围，明确监督程序，提高监督处理结果公开透明度等。

政府采购 体育场馆服务 监督机制

近年来，政府购买体育场馆服务在我国已经有了一些实践，但总体上仍处在探索阶段，存在不足。特别是各地的政府购买体育场馆服务实践中尚未形成完善的监督机制，这在一定程度上阻碍了政府购买体育场馆服务的进一步推行。因此，本文在相关理论研究的基础上分析我国现有政府购买体育场馆服务监督机制的不足之处，尝试提出一套完善的监督机制，这对我国政府购买体育场馆服务的发展具有重要意义。

一、政府购买体育场馆服务监督机制现状分析

政府购买体育场馆服务是为了更好地发挥政府作用，更便利地为公众提供所需要的体育场馆服务，由于政府购买体育场馆服务属于政府行为，使用公共财政资金，其合法合规性必须得到重视，需要对政府购买体育场馆服务进行有效的监督。政府购买体育场馆服务监督机制是指不同监督主体依照相关法律法规对政府购买体育场馆服务的内容、过程和成效进行全方位、全过程监督的工作机制总称。监督机制包括监督法律依据、监督主体、监督内容、监督程序、监督结果处理这五个要素，下文拟从这五个方面分析我国政府购买体育场馆服务的监督机制现状。

（一）监督法律依据

政府购买体育场馆服务同属于政府采购和政府购买服务的范畴，因此政府采购以及政府购买服务相关监督法律依据也适用于政府购买体育场馆服务。

1、政府采购监督法律依据。总体上看，目前我国已经建立起以《政府采购法》为统领、以部门规章为依托及地方政府法规为辅助的政府采购监督机制法律体系，使政府采购的监督活动基本做到了有法可依、有章可循。既有以基本法形式表现出来、人民代表大会常务委员会通过的，2002年6月颁布的 《中华人民共和国政府采购法》（第七章）；又有以行政法规表现出来的、国务院依据《政府采购法》授权制定的，如国务院于2015年1月制定的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）（第七章）；还有以行政规章表现出来的，国务院职能部门制定的，如财政部于2004年8月制定的 《政府采购供应商投诉处理办法》（部长令第20号）；以及以地方性法规表现出来、地方人大及其常委会制定的，如《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》（第四章）等。除此之外，还有以地方性规章、政策等形式表现出来的关于政府采购监督制度的规定。上述政府采购法律法规规定了监督主体、监督主要内容以及监督人员法律责任等内容。

2、政府购买服务监督法律依据。在政府购买服务监督法律依据方面，我国起步比较晚，国务院于2013年发布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，其中第三条提到要规范有序开展政府向社会力量购买服务工作，从购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理和绩效管理六个方面对政府购买服务提出了指导意见，也体现出政府购买服务监督的重要性，还有财政部、民政部、工商总局在2014年末联合下发的《财政部、民政部、工商总局关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》（财综〔2014〕96 号）。 《政府购买服务管理办法（暂行）》第六章对监督管理作出了规定。除此之外，还有地方性的法规政策，比如，上海市政府发布《上海市人民政府关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》（沪府发〔2015〕21号），其中《上海市政府购买服务管理办法》作为《实施意见》的附件，在第十章中对监督管理作出了规定。上述法规都规定了监督主体、监督主要内容及监督人员法律责任等。

（二）监督主体

在政府购买体育场馆的监督主体方面，不同的法律法规作出了不同的规定。一般都包括各级政府财政部门、审计部门、监察部门和社会公众等，同时有些法律法规也将采购人、采购代理机构、各级人民代表大会及其常务委员会、各级人民政府、民政、工商管理及行业主管等部门以及购买主体等作为政府购买体育场馆服务的监督主体。

从实际看，我国政府购买体育场馆服务监督主体可以分为内部监督主体和外部监督主体。内部监督主体是指各级政府财政部门，外部监督主体是指审计、监察机关以及社会公众等。我国政府购买体育场馆监督主体存在着以内部监督主体为主，外部监督主体为辅的特征。

（三）监督内容

在政府购买体育场馆服务监督内容方面，各级政府财政部门作为主要的监督管理部门，其监督内容覆盖政府购买体育场馆服务的大部分流程，具体来说，包括有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况，采购范围、采购方式和采购程序的执行情况和政府采购人员的职业素质和专业技能。同时对于审计机关和监察机关而言，审计机关应该监督财政部门、各当事人的政府采购活动，监察机关应当加强对参与政府购买体育场馆服务的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。对于其他监督主体的监督内容，则各自在相应的法律法规中作出了规定，比如《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》规定各级人民代表大会及其常务委员会对政府采购法律法规的执行情况和本级政府采购预算执行情况进行监督，同时各级人民政府应当加强对政府采购活动的监督管理，建立健全监督管理机制。

从实际看，由于政府购买体育场馆服务的专业性较强，由财政部门负责主要的监督内容存在着专业技能不足，难以形成有效监督等问题，因此实施政府购买体育场馆服务的地方多是以体育局等专业机构负责主要的监督内容。

（四）监督程序

在政府购买体育场馆服务监督程序方面，无论从国家层面的法律法规还是地方性法律法规看，都没有对监督程序进行说明，比如《政府购买服务管理办法（暂行）》第六章、《上海市政府购买服务管理办法》第十章都只是说明了监督主体、内容及监督违规处理办法。

从实际看，政府购买体育场馆服务监督程序也呈现出管理不规范的特征。是从制定购买计划开始就进行监督，还是从招投标开始进行监督，监督过程是否需要撰写监督报告，监督发现的问题以何种形式向哪个部门反映等各地有着不同的做法。

（五）监督结果处理

在政府购买体育场馆服务监督结果处理方面，各法律法规对于在政府购买过程中出现的各种违规行为如何处理作出了规定。如《政府采购法》规定了采购人员经考核不合格的，不得继续任职。《政府购买服务管理办法（暂行）》规定对截留、挪用和滞留资金以及其他违反本办法规定的行为，依照 《中华人民共和国政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。因此在具体实施过程中，各级财政部门能够依照法律法规对监督过程中出现的违规行为进行处理，监督处理的结果一般会在各级财政部门政府采购信息公开栏目下以《行政处罚决定书》、《投诉处理决定书》等形式向社会公众公开。

二、广东省广州市政府购买体育场馆服务监督机制案例

广州市从2015年开始进行了体育场馆的购买，分别在2015年9月、2016年2月、2016年5月、2016年10月发布了四批广州市体育局购买社会体育场馆公共服务招标公告。本文在广泛参考了学者们的研究的基础上通过网络搜索以及电话、邮件采访广州市体育局工作人员等方式对广州市体育局购买社会体育场馆服务的监督机制进行案例研究。

（一）广州市体育局购买体育场馆服务背景

广州市体育局在2015年开始开展政府购买社会体育场馆公共服务试点工作，主要目的是进一步有效利用庞大的社会体育场馆资源，更好地为市民提供惠民开放体育场馆服务。同时，广州市体育局于2013年在广州市全民健身网上线的“群体通”为广州市民利用社会体育场馆服务提供了丰富的信息资源和便利的订场手段。广州市体育局在全市范围通过公开招标方式择优选择社会体育场馆向市民免费和优惠开放。

第一批广州市体育局以政府购买社会体育场馆服务模式采购的体育场馆在“群体通”平台上以惠民场馆的形式上线之后受到了广州市市民的广泛好评，市民有了更多的选择权，能够选择更多的体育场馆和项目，对推动全民健身起到了很大的积极作用。因此，广州市体育局决定继续将政府购买社会体育场馆服务的方式进行下去，在2016年2月、2016年5月、2016年10月继续发布了三批广州市体育局购买社会体育场馆公共服务招标公告。为了满足不同时期的不同需要，每次招标公告的具体要求都存在一些差异。

广州市群众体育指导中心已于2016年11月底完成第四批社会场馆公共服务招标工作，共有139个经营单位踊跃报名入围。这批新增场馆日前已完成培训，近期将陆续上线“群体通”向市民提供优惠订场，届时社会场馆总数会超过330家。

在“群体通”网站上的社会场馆分为两类：惠民场馆和普通场馆，惠民场馆即以政府购买体育场馆服务方式向公众开放的体育场馆。在2015年10月第一批采用政府购买体育场馆服务方式上线的体育场馆已于2016年11月到期，按照自愿原则，这些体育场馆可以以从惠民场馆变为普通场馆的方式继续在“群体通”网站上线，接受市民预定。

（二）广州市体育局购买体育场馆服务监督机制现状

1、广州市体育局购买体育场馆服务监督法律依据现状。除了上文提到的《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》，广州市体育局购买体育场馆服务监督法律依据还有《广东省人民政府办公厅关于印发政府向社会力量购买服务暂行办法的通知》（第十章），《广东省关于进一步规范政府采购招标投标活动事项的通知》、《广东省人民政府办公厅关于进一步深化政府采购管理制度改革的意见》（第七章）、《广东省政府采购合同监督管理暂行办法》等法规政策。

其中《广东省人民政府办公厅关于印发政府向社会力量购买服务暂行办法的通知》和《广东省人民政府办公厅关于进一步深化政府采购管理制度改革的意见》是在法规的某一章中对监督管理作出了规定，《广东省关于进一步规范政府采购招标投标活动事项的通知》、《广东省政府采购合同监督管理暂行办法》则分别详细地就招投标过程、采购合同方面具体地说明了监督事项。

2、广州市体育局购买体育场馆服务监督主体现状。在广州市体育局购买体育场馆服务监督主体方面，笔者通过向广州市体育局工作人员了解购买的体育场馆服务的监督是哪个部门承担，总结出主要的监督主体是财政部门和体育局以及第三方机构。具体来讲，广州市财政局作为政府购买体育场馆服务的主要监督管理部门，负责监督财政资金的使用。广州市体育局作为政府购买体育场馆服务的招标人，负责监督购买过程的合法合规性，供应商提供的体育场馆服务质量。另外，广州市体育局工作人员还表示，对合同履行过程的监督体育局交给了第三方监督机构，这样确保监督主体的利益不相关联，提高监督效率。除此之外，笔者还向工作人员了解了社会公众监督的情况，工作人员则表示，社会公众的确有权监督政府购买体育场馆服务，但是从目前现实情况来看社会公众监督积极性不高，很少接到社会公众的监督反馈。

3、广州市体育局购买体育场馆服务监督内容现状。在广州市体育局购买体育场馆服务监督内容方面，笔者从工作人员那里了解到，不同的监督主体负责不同的监督内容。广州市财政局主要负责监督法律、行政法规和规章的执行、招投标过程是否公开透明合法合规、招投标结果是否合理、资金使用是否合法合规、验收小组的验收报告是否有效等。广州市体育局负责监督供应商资格是否真实、合同是否按规范履行等。第三方监督机构则是受广州市体育局的委托对合同履行情况进行监督，同时将监督结果报告给广州市体育局。

4、广州市体育局购买体育场馆服务监督程序现状。在广州市体育局购买体育场馆服务监督程序方面，从广州市体育局工作人员那里了解到，监督程序主要分为政府购买体育场馆服务招投标过程监督以及招投标完成后对项目的监督两个部分。首先进行的是对招投标过程的监督，然后是对项目、中标场馆合同履行情况的监督。招投标过程主要包括广州市体育局委托广州有德招标代理有限公司发布招标公告、集中答疑、开标评标、发布中标公告、签订政府购买体育场馆服务合同等。招投标完成后对项目的监督包括定期进行绩效评价、对供应商资格的持续监督以及合同期满对合同履约情况的验收报告的监督等。财政局在招投标过程监督中起着主要作用，体育局则在项目监督中承担主要监督责任。

5、广州市体育局购买体育场馆服务监督结果处理现状。在广州市体育局购买体育场馆服务监督结果处理方面，通过采访广州市体育局工作人员了解到，对于监督结果的处理，根据监督发现问题的不同类别有着不同的处理方法，具体来讲，如果在招投标过程中发现评标委员会成员存在违规操作，由财政局责令改正。如果发现投标人有串通投标、行贿等违法行为，那么评标委员会应当否决其投标。体育局接受未通过资格预审的单位或者个人参加投标，由财政局责令改正，可以处10万元以下的罚款。在招投标结束之后的项目监督结果处理方面，如果供应商有违反政府采购合同行为的，则按政府采购合同条款解决，并将结果报财政局备案。

三、政府购买体育场馆服务监督机制现存问题

综合当前我国以及广州市政府购买体育场馆服务监督机制现状，笔者发现现行政府购买体育场馆服务监督机制存在着监督法律依据不具体、监督主体责任不清、监督内容不完整、监督程序缺乏规范以及监督结果处理公开透明度较低五个方面的问题。

（一）监督法律依据不具体

政府购买体育场馆服务属于政府采购和政府购买服务范畴，可以适用政府采购以及政府购买服务的监督法律依据。但是政府购买体育场馆服务具有其专业性和特殊性，仅仅用广泛适用的政府采购和政府购买服务的监督法律法规来规范政府购买服务的监督行为存在着没有考虑到政府购买体育场馆服务的具体情况的不足。在一些其他的政府购买服务领域，有关部门已经出台了具体的法律法规，如财政部、国家发展和改革委员会以及民政部发布的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，财政部、交通运输部发布的《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》等。

（二）监督主体责任不清

在政府购买体育场馆服务的实践中，监督主体包括财政部门、体育部门、审计部门以及监察机关等，对于监督主体具体承担什么样的监督责任，应该在政府采购的什么阶段进行监督并没有明确的规定，对于监督结果的表现形式也没有作出规定。对于监督主体疏于履行监督责任应该承担的后果也没有作出规定，这不利于监督主体积极对待政府购买体育场馆服务活动，由于缺乏有效督促机制，相关监督主体很可能不愿投入时间精力监督整个政府购买体育场馆服务流程，或者以敷衍的态度对待政府购买体育场馆服务监督责任，对维护政府购买体育场馆服务活动的正常运行造成了不利影响。

（三）监督内容不完整

政府购买体育场馆服务在监督内容上存在着监督内容不完整，许多应该受到监督的事项实际上没有列入监督范围的问题。具体表现为在政府购买体育场馆服务中监督主要内容只包括有关法律、行政法规和规章的执行情况，购买范围、方式和程序执行情况以及人员的职业素质和专业技能。然而对于招投标之前的预算制定、计划编制、招投标之后的合同履行情况等方面的监督没有作出明确的规定。这样容易造成购买计划不合理，供应商不按合同执行自己的义务等问题。同时，我国政府购买体育场馆服务监督注重事后监督，在事前和事中监督方面有所缺乏，在政府购买体育场馆服务方面，对购买计划缺乏监督会导致盲目购买、重复购买等不合理购买计划的产生，结果不仅不利于财政资金的有效运用，也不利于实现政府购买体育场馆服务的预期目标。

（四）监督程序缺乏规范

政府购买体育场馆服务监督程序缺乏规范主要体现在缺乏相应的法律法规对监督程序作出明确规定。如上所述，现行政府采购、政府购买服务的法律法规政策没有对监督程序作出说明，在实践中，现行地方的监督程序大体上分为两个部分，一是对招投标过程的监督，二是对招投标完成后体育场馆情况的监督。由于缺乏规范的监督程序，地方在实施政府购买体育场馆服务时有很大的随意性，容易造成监督不到位，监督混乱等问题。

（五）监督处理结果公开透明度较低

在政府购买体育场馆服务监督结果处理方面，各地方在监督发现问题之后能够做到有法可依，依法办事，但是存在的问题是监督结果处理的公开透明度不高。虽然相关法律对信息公开作了规定，但是在监督结果处理方面，实际上对于招标人、投标人、评标委员会成员、中标企业等出现的问题公开透明度比较低，同时对于监督结果处理情况，一般是在各级财政部门政府采购信息公开栏目下以《行政处罚决定书》、《投诉处理决定书》等形式向社会公众公开，但是对于所有的违规事项都是同样的公告标题，这虽然保持了公告标题的一致性，但是对于某一特定违规事项的处理结果，社会公众往往需要依次点击浏览寻找信息，使得公众获得监督结果处理信息比较困难，造成了监督结果处理公开透明度较低的问题。

四、完善政府购买体育场馆服务监督机制设计建议

政府购买体育场馆服务，能够满足广大市民对体育场馆服务的需求，对全民健身起到积极促进作用。针对当前政府购买体育场馆服务监督机制中存在的问题，本文分别从推进专门性立法、清晰界定监督责任、合理扩大监督内容范围、明确监督程序和提高监督处理结果公开透明度五个方面给出建议。

（一）推进专门性立法

如上所述，现行政府购买体育场馆服务监督机制存在着监督法律依据不具体的特征，缺乏专门针对政府购买体育场馆服务领域的监督法律法规体系。具体来说，一是要完善以《政府采购法》为统领、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》为基础，以各地方政府购买服务政策规范为具体指导的法律法规体系，在修订这些法律法规时最好能对监督机制进行专门规定。二是针对政府购买体育场馆服务这一具体领域，国家体育总局、地方体育局应该予以更多的关注，制定专门针对政府购买体育场馆服务的法规政策，在符合政府采购以及政府购买服务相关法律法规原则的基础上因地、因时制宜地对政府购买体育场馆服务的监督作出具体规定。

（二）清晰界定监督责任

在监督责任方面，财政部门、体育局、审计机关、监察机关的监督责任属于强制性监督责任。明确财政部门、审计机关、监察机关的监督责任，就是要在《政府采购法》的框架之下，根据本地方实施政府购买体育场馆服务的具体情况对财政部门、审计机关、监察机关的监督责任作出明确规定。财政部门在一次政府购买体育场馆服务的实践中，应该从编制采购计划开始、一直到合同期满结束，都履行监督责任。体育局应该充分发挥自身专业性优势，委托第三方监督机构对供应商的合同履行情况进行持续的监督，避免体育局由于作为招标人而容易出现的监督不力问题，审计机关应该监督财政资金的使用情况，监察机关应该监督政府工作人员的执法情况。

（三）合理扩大监督内容范围

政府购买体育场馆服务的监督内容应该合理扩大范围。具体来说，政府购买体育场馆服务的监督内容中应该补充招投标之前的预算制定、计划编制、招投标之后的合同履行情况等内容。使得政府购买体育场馆服务的监督内容能够覆盖整个政府购买体育场馆服务的流程，避免造成过度注重事后监督，缺乏事前和事中监督方面的问题，有利于从源头上杜绝不合理购买计划。

（四）明确监督程序

监督程序也即政府购买体育场馆服务的各个主体对监督内容进行监督的流程，在政府购买体育场馆服务的监督程序方面，首先需要在相关法规中对监督程序作出明确规定。财政部门的监督程序包括三个部分，第一，对预算制定的监督；第二，对招投标过程的监督；第三，对政府购买体育场馆服务合同执行的监督。体育部门的监督程序包括两个部分，第一，对投标企业资格审查的监督；第二，对中标企业提供的场馆服务的监督。

（五）提高监督处理结果公开透明度

如果在政府购买体育场馆服务的监督过程中发现了违规行为，在体育局网站上发布的监督处理结果可以采用不完全相同的标题，比如《行政处罚书》可以在后面以括号的形式注明具体是对哪个政府购买体育场馆服务事项的处理结果，方便社会公众查找相关信息。同时对于公众的疑问，应该设置电话、网络等多种渠道接受公众咨询。只有提高了监督结果处理的公开透明度，才能保证在政府购买体育场馆服务中出现的违规行为得到有效的处理，保证公众对政府购买体育场馆服务监督结果的知情权。

综上所述，政府购买体育场馆服务作为政府提供体育场馆服务的新兴途径，具有不可替代的优势，并且在各地的实践中都收到了良好效果，有力地促进了全民健身活动的展开，在未来，政府购买体育场馆服务的模式将进一步在全国各地运用。但是，在政府购买体育场馆服务监督机制方面存在着监督法律依据不具体、监督主体责任不清、监督内容不完整、监督程序缺乏规范以及监督处理结果公开透明度较低等问题，在对广州市体育局工作人员进行采访的基础上，本文结合广州市体育局购买体育场馆服务监督机制现状，提出了推进专门性立法、清晰界定监督主体责任、合理扩大监督内容范围、明确监督程序以及提高监督处理结果公开透明度五个建议。■

（作者单位：中央财经大学、中共中央党校）

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