基于平衡计分卡的地方政府财政支出绩效评价研究

东北石油大学经济管理学院 王瑞华 靳来月

基于平衡计分卡的地方政府财政支出绩效评价研究

东北石油大学经济管理学院 王瑞华 靳来月

为了优化地方政府的财政支出结构，提高财政资金使用效率和社会公众对政府的满意度，本文通过分析地方政府财政支出绩效评价的现状，运用平衡计分卡的方法，制定战略目标并从社会公众、财务经济、内部组织流程、学习与成长四个维度构建了地方政府财政支出绩效评价指标体系。之后，通过建立有效的监控体系，加强以绩效为导向的预算控制，来完善财政支出绩效评价指标体系的实施与应用。

平衡计分卡 绩效评价 地方政府

一、引言

地方政府财政支出是各省市政府为实现其职能，为社会公众提供公共产品和服务，从而满足社会公共需要而进行的财政资金支付活动，体现了政府的政策导向。自十八界三中全会中共中央提出全面深化改革以来，要求加快转变政府职能，深化行政体制改革，增强政府的公信力、执行力。十八界四中全会提出全面推进依法治国，加快建设法治政府。在2015年10月召开的十八界五中全会中，指出各级党委和政府要为实现2020年全面建成小康社会的目标而奋斗。中央政策的落实，要求各地方政府制定出具体的工作规划，财政支出作为政府财政职能最直接的体现，做好地方政府财政支出绩效评价工作尤为重要。通过绩效评价，有利于优化财政支出结构，提高财政资金的使用效率和公众对政府工作的满意度。同时，绩效评价的结果可以指导新预算的制定。

财政支出绩效评价是财政及预算部门根据绩效目标，运用科学合理的评价方法，制定绩效评价指标，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。绩效评价的关键是如何选取评价指标和评价方法。平衡计分卡方法是目前应用较为广泛的财政支出绩效评价方法。该方法最先在企业得到广泛应用，到20世纪90年代，随着政府绩效评估的重点逐渐转到效益和公众满意度，平衡计分卡被引入政府部门。它的本质是实现多种关系之间的平衡，弥补了传统绩效评价中只注重财务指标的不足，更适用于政府部门兼顾经济与社会效益性多重目标的实现。美国、澳大利亚、英国和加拿大等发达国家的地方政府，通过应用平衡计分卡取得了显著成效，在我国，青岛、海林等也开始尝试应用平衡计分卡进行绩效评价。

二、地方政府财政支出绩效评价现状

我国政府层次多，各地具体情况也存在较大的差异，由于地方政府的财政支出规模和结构直接反映了政府的职能和政策，因此对地方政府的财政支出进行绩效评价是十分重要的。

（一）地方政府财政支出总体情况通过在2005-2015年的统计数据进行整理分析，以地方财政支出总额、地方政府财政支出占全国的比重以及地方财政支出增加幅度等指标对地方政府支出的总体情况进行描述。

表1 2005年到2015年地方政府财政支出及占全国财政支出的比重

从表1可知，首先，从2004年到2014年，地方政府财政支出的总量都在不断增加，增加的趋势十分明显，2014年的地方政府财政支出总额是2000年的6.27倍。而从增速上来看，不同的年份，增速波动比较大，在2008年达到一个峰值。从2005年到2011年，我国地方政府财政支出的增速都在20%以上，而在2012年以后财政支出增速呈下降趋势，这与2011年国务院要求地方政府公开“三公经费”以及2012年中央八项规定出台有密切关系。其次，地方政府财政支出总额占全国支出总额的比重呈不断上升趋势，同时，从财政自给率，即财政收入与财政支出的比率来看，从2004年到2014年，地方政府财政自给率一直在60%左右波动。这说明，地方政府的财政不能满足自己支出需求，出现赤字现象，给地方政府财政支出带来了巨大的压力。自给率过低也会导致地方政府财政运行将更多依赖于中央的转移支付，同时也可能会出现地方债务问题。

（二）地方政府财政支出绩效评价存在的问题财政支出绩效评价工作比较复杂，这涉及到政府的行政体制、财政制度、财政信息透明度等一系列制度，而且我国政府财政支出绩效评价工作起步较晚，到2011年，财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，总体上对绩效评价的对象、内容、绩效目标、评价指标、评价标准和评价方法等作出规定，但在具体的绩效评价工作中，还存在绩效评价缺乏战略性规划，政府绩效评价主体单一，未形成统一的绩效评价体系，评价指标体系不够科学合理等问题。

三、基于平衡计分卡的地方政府财政支出绩效评价指标体系构建

随着我国地方政府的经济发展到不同阶段，政府的战略目标将有所不同，所承担的职能也不同。大致概括一下为：公共物品和服务供给职能、社会公平和稳定保障职能、经济增长与居民福利改善职能、环境保护和可持续发展促进职能。就目前的情况来看，我国大部分地方政府的情况如下：已经具备了一定的经济基础，贫困人口不断减少，仍需坚持经济发展，同时需要促进公共服务发展，努力实现全面建成小康社会的目标。政府要注重改善服务质量，加强社会管理，健全社会主义民主法制，促进社会公平。因此，在构建平衡计分卡的指标体系时，要充分考虑地方政府的发展阶段，所承担的职能，制定适应的战略目标，再据此设计平衡计分卡的维度以及具体的指标。本文从社会公众、财务经济、内部组织流程、学习与成长四个维度来构建指标体系，在具体应用过程中，可以通过为不同的维度或指标设置不同的权重以及更改部分指标，使得其更符合政府的发展要求。

（一）社会公众维度指标作为地方政府，其服务对象包括中央政府和社会公众。政府要通过健全公共服务体系、社会保障体系、就业保障体系、缩小贫富差距，让群众可以增加生活幸福感，提高公民对政府的满意度。注重改善生态环境，提高环保意识，将环境保护作为经济发展的前提，实现绿色协调发展。加强社会安全管理，通过创新管理，为地方广大民众提供和谐的生活环境。

（二）财务经济维度指标经济发展是社会发展的重要保障，只有推动地方经济的持续健康发展，才能保障人民生活幸福、社会和谐稳定。所以，就目前我国的发展阶段来看，财务维度指标是政府财政支出绩效最直接的反映，在平衡计分卡中仍十分重要。政府部门的财政收入主要来源于税收，是相对稳定的，政府要加强税收的征收与管理，更好地提高税收收入，更要注重财政支出的规模和效率，注重增加成本效益，提高资金的使用率。同时，要提高预算的编制质量，这决定着资金的使用效益。

（三）内部组织流程指标政府内部组织流程体现了政府内部管理能力，地方政府要贯彻落实全面依法治国的战略布局，加强自身法治建设，廉政建设，要贯彻全面深化改革的战略布局，控制支出成本，增强地方创造活力，提高行政人员的工作效率，提高财政透明度，为社会公众提供更好的服务。因此，要贯彻落实中央政策，并做好推行工作，加强政务管理，提高行政效率，并采取公民评议的方式来对政府工作人员的工作质量进行评价。

（四）学习与成长指标政府要更好地为人民服务，促进经济、文化、社会等方面的建设，就必须加强自身的创新能力、变革能力和政府工作人员的学习、创新能力，这关系到政府战略目标的实现，对政府的服务质量和工作效率有直接影响，进而会影响社会公众对政府工作的满意度。学习成长维度位于整个平衡计分卡的底端，对其他三个维度有决定性影响，通过学习，全面提升政府领导干部和公务人员的素质和能力，在政府内部树立共同的目标、价值观和使命感，建设形成组织文化，不断推动政府更好的发展。整个平衡计分卡的四个维度是一个整体，各个维度的指标相互影响，相互作用，具体设置的平衡计分卡指标如表2所示：

表2 地方政府财政支出平衡计分卡指标

此外，要运用综合评定法、层次分析法、因子分析法等来确定财政支出绩效评价的指标权重。

四、地方政府财政支出绩效评价指标体系实施与应用

本文构建的财政支出绩效评价指标体系是针对地方省级政府的财政支出综合绩效的评价，而在落实到具体的应用中，地方政府还包括县级政府部门、镇政府部门、村级政府部门。对不同层级政府的绩效评价，所设置的指标重点也不一样，省级政府在设置指标时更侧重于战略性和宏观性，再将指标下放到下级政府部门时，要更侧重于具体战略的实施和行动，使平衡计分卡指标体系真正应用于实践中。

（一）建立监控体系在平衡计分卡指标体系构建完成之后，要对绩效评价的实施进行监控。首先，要确定监控主体。作为地方政府财政支出综合绩效评价来说，要以地方人大及专门的委员会为主，以审计和监察部门为辅。地方政府制定的使命、战略目标以及指标体系，需经地方人大和专门的委员会批准，形成一套战略发展框架并保证政策的连续性。其次，要从事前、过程、事后实行监控，事前监控主要是地方人大及专门的委员会通过立法、审议等形式，确定好整个财政支出绩效评价的使命、战略以及指标体系；过程监控，是政府在实施战略过程中，对政府各部门的实施情况、实施进展以及存在的问题做好监督和解决工作；事后监控，主要是在各级部门实施阶段完成之后，对实施结果进行评价和反馈，并做到及时更正和创新。在各级政府部门的具体实施中，要以本部门的领导为监控主体，要对工作进展实行动态监控和考评，要将部门的平衡计分卡落实到每个工作人员，工作人员要每月报告工作进展情况，关注工作的进程与实现方法，注重的是平衡计分卡中涉及到个人指标的完成情况。要每个季度，上报指标进展情况，关注的是指标数据的变化，注重部门平衡计分卡指标的阶段完成情况并及时反馈修正。年终，要上报绩效考核量表，是对领导以及整个部门工作的年终考评，以检验平衡计分卡指标体系实施达到的效果。通过建立监控体系，形成严格的层级管理模式，实现层层沟通评价，使得部门的各层级能通过平衡计分卡指标体系协调高效地完成工作。

（二）实施以绩效为导向的预算控制刘永泽、况玉书在《我国政府内部控制：经验借鉴与体系构建》中指出，以绩效为导向的控制力是政府内部控制体系的核心问题，政府的所有经济活动过程都是控制对象，绩效评价是政府内部控制过程的一部分。而财政支出绩效评价实施的结果可以用来指导预算的制定，通过预算对地方财政支出进行管理控制，对合理控制财政支出的规模，优化财政支出的结构，提高财政支出的管理效益有重要意义。2014年，新预算法中，指出各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。实施以绩效为导向的预算控制，首先，有助于建立一套科学、有效的财政支出预算编制制度。地方政府的财政资金是有限的，要实现财政支出的效益最大化，就需要计算支出项目的绩效，通过绩效结果来对财政支出项目进行排队，从而合理安排预算。其次，有助于地方政府建立绩效奖惩制度。根据绩效考评的结果，对预算执行的效果好、业绩显著、战略目标完成好的部门，在安排下一年预算时，优先予以考虑或增加预算项目与资金。同时，对于财政资金使用效益低下，目标完成不好的部门，再安排或减少安排预算支出。通过绩效奖惩，强化预算约束，调动部门以及责任人员的工作积极性，激励其更好的完成部门的战略目标。

（三）建立信息系统绩效评价是一项庞大的工作，需要基础资料数据库作为支持，将信息技术引入绩效评价工作是必要的。通过信息系统，定期公开政府的预算支出，使各评价主体能够更及时准确获取、科学处理绩效评价的信息，减少信息不对称。设计信息公开和绩效评价平台，规范管理，定期整合，从而优化办事流程、提高工作效率，实时动态监管，全面反映实际情况。

［1］卓和平：《对政府财政支出绩效评价的探讨》，《中国注册会计师》2014年第7期。

［2］杜传忠、张丽：《多重目标约束下我国省级地方政府效率评价——基于偏好型DEA模型的实证分析》，《中国经济问题》2015年第11期。

［3］陈通、王伟：《基于平衡计分卡的政府绩效评价研究》，《西安电子科技大学学报》2006年第5期。

［4］乔久华、鲁春艳、宋恬静等：《财政支出绩效评价方法研究》，《江苏商论》2014年第1期。

［5］刘永泽、况玉书：《我国政府内部控制：经验借鉴与体系构建》，《南京审计学院学报》2015年第4期。

［6］靳来月：《基于平衡计分卡的地方政府财政支出绩效评价》，《大庆社会科学》2015年第4期。

［7］王淑慧、李辉：《基于平衡计分卡的我国财政性项目支出绩效评价指标体系构建》，《消费导刊》2010年第3期。

［8］蔡雅琴、谭建军：《地方政府投融资平台绩效评价体系研究:基于平衡计分卡角度》，《经济研究导刊》2015年第24期。

［9］贾康、孙洁平：《衡计分卡（表）方法在财政支出绩效评价中的应用设计初探》，《山东经济》2010年第1期。

［10］黄佳：《平衡计分卡运用于地方政府绩效评价指标的探索》，《科技广场》2014年第2期。

［11］杨帆：《地方政府财政支出绩效评价效果研究——以上海市闵行区为例》，复旦大学2014年硕士学位论文。

（编辑 张芬）