关于民政职责定位的思考

◎ 刘喜堂 张琳 孙杨 毛立坡

关于民政职责定位的思考

◎ 刘喜堂 张琳 孙杨 毛立坡

编者按 为深入分析当前民政工作创新发展面临的新形势、新情况、新问题，深化对民政工作特点规律和职责使命的认识，积极寻求破解民政事业改革发展难题的办法措施，民政部办公厅日前下发了《关于深入开展民政重点问题研究的通知》，要求各地结合当前民政工作实际，围绕“关于对新形势下民政工作的认识”等九个民政重点问题展开研究。从本期起，本刊特开设《民政重点问题研究专栏》，陆续刊发各地高质量的研究成果，以推动这项工作的深入开展。

民政部门的职责是指作为行政机关的民政部门，在依法对社会公共事务进行管理时应承担的职责和具有的职能。从这个意义上说，民政部门的职责与职能是相通的。在现代治理体系中，政府部门的职能设定具有重要意义。研究当前民政职责定位需要从历史脉络中找寻规律，需要用发展的眼光认识现在，需要在纷繁的矛盾表象中发现实质。准确定位民政部门的职责对于切实履行部门职能，承担起党和人民赋予的历史使命具有重要意义。

民政职能的历史沿革

（一）古代至近代，民政主要体现“统治”职能。原始社会没有国家，但已经存在民政文化现象。夏、商、周建立国家政权后，出于维护统治的需要，逐渐确立了“民”的概念。将“民”“政”两字联结为一个词组，最早出现在五代十国时期的南齐，当时泛指管理百姓事务的政府官职。1906年晚清政府设立民政部，这是中国历史上第一次在中央政府机构中设立独立的民政专管机构。民国时期设立内务（政）部下设民政司。从国家管理的角度看，民政职能的变迁与发展都是统治者为了维护和加强统治地位，保持社会治理有效性的重要手段。

（二）新中国成立后，民政主要履行“管理”职能。1949年11月，内务部正式成立。关于民政的业务范畴，首任内务部长谢觉哉在第一次全国民政会议上说，“凡属人民的政事，如没专业部门管的，就都归民政部门管。”总的看来，内务部时期民政职能大体可分为政治类（政权建设、基层选举、双拥等）、经济类（地政管理、福利企业等）、行政类（工资人事等）和社会管理类（救灾、社会救济、优抚、社团等）。内务部时期民政职能的特殊性在于，专业性相对较弱。1968年-1978年内务部撤销，相关民政职能移交财政、公安、卫生等部门等管理。

（三）改革开放之后，民政的“服务”职能日益强化。1978年民政部恢复成立后，职能不断调整。总的趋势是，核心职能不断发展，非核心职能不断剥离，并逐步确立民政的制度属性和专业内涵。1988年机构改革时，确认民政部属于国务院负责社会行政管理的职能部门。之后，一些与社会建设有关的职能得到发展、强化。比如基层自治组织建设、民生保障职能等。改革开放以来，我国经济持续增长，但贫富差距日益扩大，社会矛盾突出。以民生为重点的公共服务成为政府的主要职能。相应的，民政职能中的“服务”属性越发突出，民生保障问题成为民政职能的重点。

（四）未来的民政职能将以“治理”为发展趋向。党的十八届三中全会提出，要围绕更好地保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革，加快形成科学有效的社会治理体制。社会体制改革重点是构建以人民为中心的治理体制，这一体制应当对人民的需求敏感并且能够做出及时回应，通过构建和运用适当的法律和政策有效应对社会中出现的挑战，并且能够最终保护弱势群体的利益。在现代社会，政府、公民和社会组织已经构成相互依赖而又彼此融合的一个整体，有效的治理既离不开政府，更离不开公民，也离不开社会组织。

当前民政部门的职责定位及其特征

（一）从历史发展看民政职责定位。从历史发展看，民政职能变化有如下趋势。一是由综合性走向相对专业性。内务部时期的民政职能相当庞杂，随着市场经济的发展，民政职能越来越集中到符合服务型政府和社会建设要求的社会管理和公共服务核心职能上来。二是职责履行过程中越来越体现依法依规。改革开放以来，国家颁布了大量保障民政职能实施的法律法规和规范性政策文件，确立了民政职能实施的“规则”框架。三是职能重心从强调管理转变为强调服务，进而强调建设社会。计划经济时期的民政职能虽然也是为居民个人提供服务，但出发点是管理，如收容遣送等。市场经济条件下，服务成为民政职能的重心。

（二）从政府职能构成看民政职责定位。随着社会的发展，政府职能得到拓展，政府在“民事”方面承担的责任也越来越多。民政职能的发展反映了政府职能的不断扩张，也是政府机构自我调节和完善的结果。近代以来，经济凋敝、战乱频仍要求政府加强社会救助、卫生行政等工作；人口流动、生育水平降低等要求政府加强婚姻、殡葬管理等民事登记，等等。这些迅速扩张的社会职能已经大大超出了原有政府机构的容纳范围，只有对新的社会职能进行梳理、归并、规范，才能真正服务于政治统治。民政职能正是在这种情况下，逐步得到强化的。

（三）从当前面临的突出矛盾看民政职责定位。当前我国经济社会发展面临着一些突出问题，需要民政部门相应转变职能，找准在国家治理体系中的新定位。一是我国基层部分地方还存在公权力滥用问题，要求民政部门积极参与民主政治制度建设。二是经济增速放缓，困难群体面临更大生存压力，要求民政部门进一步加强民生兜底保障职能。三是城乡二元结构，区域发展不平衡，贫富差距加大，人口老龄化加剧，要求民政部门更好促进社会和谐稳定。

（四）从未来社会发展目标看民政职责定位。第一，全面深化改革为民政职责转变提出新要求。民政部作为国务院组成部门，必须适应深化改革的要求，在国家治理体系和治理能力现代化进程中率先实现转型。第二，全面依法治国为民政职责行使方式提出新规范。近年来，民政部法制化进程加快，报请全国人大审议出台了《慈善法》等一系列法律，提请国务院出台了《社会救助暂行办法》等一系列行政法规，不断推动民政立法，为依法行政奠定坚实基础。第三，全面从严治党为民政职责落实立下新规矩。近年来，民政业务不断扩展，但个别人员服务意识淡薄，工作纪律松弛，违规违纪现象时有发生，影响了民政职责的落实。全面从严治党，必须优化完善制度设计，加强监督管理。第四，全面建成小康社会为民政兜底保障赋予新责任。全面建成小康社会，突出的短板在民生领域，这就要求民政部门承担起兜底保障作用。

（五）新时期民政职责定位的主要特征。主要表现在四个方面。一是开放性。指民政职责范围经常处于变动当中，经常会有一些新的政府职能被列为民政工作范畴，也有些职能从民政部门剥离出去。二是多元性。指民政职责内容繁杂，各项业务之间没有必然的逻辑关联，业务关联度较弱。三是群众性。指民政职责的主要部分是直接面向群众，为社会弱势群体排忧解难的。四是社会性。指民政职责属于社会领域，民政职责的履行需要社会广泛参与。

推进民政职责落实的重点举措

（一）突出民政为民服务的职责内涵。继续整合核心民政业务，突出为民服务的职责内涵。特别是要从民政职责的历史变迁中深刻把握民政核心业务，明确当前社会服务是民政职责的核心内容。建议考虑的两个重点,一是在“提供给个人的社会服务”中，要更加突出基本民生保障和促进基层自治的民政职责；二是在“提供给组织的社会服务”中，要更加突出促进社会组织和慈善事业发展的民政职责。同时，在政策制定和实施过程中，应当有清晰的制度路径保障相关主体的参与和批评。

（二）推动民政职责的专业化发展。加强民政理论研究，推动民政职责的专业化发展。近年来民政理论研究取得了一定成果，但仍然未能发掘出民政职责的专业体系。随着民政机构改革和民政职责社会服务内涵的进一步清晰化，应当进一步加大民政理论研究，为民政职责的专业化发展提供指导。一方面，要研究民政发展的宏观制度背景，从解决社会矛盾、促进公平正义、转变治理方式、加强民政服务等角度出发，科学定位民政机构与民政职责；另一方面，要以治理为基础，科学设计民政职责实施的目标、任务、方法、手段、技术、工具和评估监测，将民政及其各项业务作为一个独立的学科体系来研究和建构，为民政职责的科学发展奠定理论基础。

（三）构建现代民政法律法规体系。推进法制建设，构建现代民政法律法规体系。政策治国的长处是决策快、实施快、转向快，弊端是受个人意志和制度环境影响大，制度持续性差。全面推进依法治国，需要以法治思维和法治方法执政兴国。善治民政，应当是一种法治民政。因此，在民政机构、职责相对稳定的情况下，应当加快推进民政法制建设，使民政各项社会服务职责都能做到有法可依，以法律法规保障民政职责的可持续性。

（四）发展民政服务机构。进一步稳定民政机构，为民政职责实施奠定基础。近些年来，随着我国经济体制和国家治理模式的定型化，以及政府职责的法定化，民政机构和民政职责进入一个相对稳定的发展期。机构的频繁调整毫无疑问会影响政府职责的实施，简单的部门合也无法从根本上解决协调成本高、行政内耗等问题，转变政府职责才是关键。因此，建议在稳定民政机构设置的同时，按照治理标准进行职责上的“微调”，重点是建立起职责清晰、权责统一、运行规范、绩效可评的民政职责保障体制和运行机制。

（五）建立多元主体服务供给机制。以合作共治为重点，建立社会服务多主体供给的机制和流程。从实践经验看，单纯由政府生产并提供公共产品，往往带来质量次、效率低、选择少等问题。民政社会服务均属于公共产品，除涉及国家安全和必须由政府垄断的业务外，所有民政社会服务都可以采用多主体合作共治模式。一方面，可引入市场机制，将符合市场运作的社会服务项目交给市场去做；另一方面，通过政策扶持、购买服务、委托管理等办法，将不适合市场化的微利或无利可图的社会服务项目，委托给社会组织运作。在此过程中，民政部门要重点建立社会服务多主体供给的机制和流程。

（六）改进为民服务的方式方法。开展民政绩效评估，适时调整改进社会服务方式方法。在服务型治理下，政府要在遵循法律法规的前提下，以利益分析为视角，充分运用制定规划、宏观调控、购买服务等手段，变直接管理为间接管理。就民政部门而言，要对照社会治理体制的要求反思并重新构建社会服务流程，按照精简、统一、高效的原则建立新型民政工作运行机制。因此，民政部门应当以治理为标准，科学构建民政职责履行的绩效评估指标体系，制定具体的评估办法，适时组织开展绩效评估活动。

（七）加强基层民政能力建设。

加强基层民政能力建设，奠定民政职责发展基础。民政能力包括人员、经费、工作条件等，这是民政职责履行的基本保障。如果能力不足，再好的理念、再严密的制度、再科学的机制也难以保证民政社会服务职责落到实处。我国行政管理体制的特殊性在于，中央、省、市级的行政决策都要依托县级以及县以下的乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会予以实施，民政部门也不例外。因此，只有加强基层民政能力建设，才能使服务对象真正获得社会服务，使民政职责平稳发展。

（作者单位：民政部社会救助司）