提升社会组织承接政府购买公共服务能力研究

◎ 杨燕英 杨琼 刘腾飞

提升社会组织承接政府购买公共服务能力研究

◎ 杨燕英 杨琼 刘腾飞

近年来，政府购买公共服务在全国各地如火如荼展开。作为政府职能转变的重要抓手，政府购买公共服务为社会组织的发展带来了重大机遇，社会组织的数量和规模急速提升，截至2016年底，全国在民政部门登记在册的社会组织数量已突破70万家。然而，在政府购买公共服务实务中，存在着社会组织业务结构与政府购买需求结构不匹配、服务意识不强、整体承接能力不足等问题，如何有效培育社会组织，提升社会组织承接政府购买公共服务的能力，已成为学界及实务界的重要课题。

当前社会组织承接政府购买公共服务存在的问题

提升社会组织承接政府购买公共服务的能力，需要用治理的视角考虑影响社会组织能力提升的因素，从政府组织和社会组织各自的主体责任以及二者之间的互动来分析问题。

（一）政府向社会组织购买公共服务体制机制不健全

1.尚未确立统一规范的政府购买公共服务管理体制

尽管从中央到地方都在向社会组织购买公共服务，但实际操作中，并未从规范化的管理体制角度明确划分各级政府、各个部门在政府购买公共服务方面的权责边界，造成了制度运行中存在的管理漏洞。就政府内部各部门的协调而言，缺少专门的政府购买公共服务管理机构，分散自行购买的方式不利于规模效应的形成和交易成本的降低，导致财政资源的低效率使用。就购买主体与承接主体的互动而言，长期以来的“官本位”思想，一方面使得政府经常采用行政管制或命令的方式对社会组织进行管理；另一方面也使得部分社会组织不能以平常心态与政府相处，或多或少带有接近权力的优越感和行政化倾向。

2.政府向社会组织购买公共服务的竞争机制不完善

政府购买公共服务的竞争机制不完善表现在两个方面：一方面是政府购买公共服务竞争不足。其中，有些竞争不足是由于部分地区和领域符合承接要求的社会组织数量少导致，还有些是因为竞争程序不规范，承接还处于原始的人际关系的对接层面所导致；另一方面是政府购买公共服务竞争过度，在政府购买服务力度较大的城市，购买服务的水平和融资渠道的限制造成了资源的有限性，导致业内竞争需求大于整合，行业整体利益被遮蔽。无论是竞争不足还是竞争过度，都是竞争机制不完善的表现。

3.政府向社会组织购买公共服务监督机制有待改进

政府购买公共服务监督机制是指不同监督主体对政府购买公共服务的内容、过程和成效进行全方位、全过程监督的工作机制总称。就监督主体而言，我国政府购买公共服务监督主体以内部监督主体为主，缺少诸如社会公众等外部监督主体的参与；就监督对象而言，目前政府购买公共服务监督对象主要是承接主体，购买主体亦即政府购买公共服务各部门则并未成为监督对象，这可能导致政府权力的滥用；就监督过程而言，从政府购买公共服务的需求管理到合同控制，再到服务效果评价，监督多集中在合同控制阶段，没有做到全过程的监督；就监督方式而言，由于没有统一的信息平台，导致监督成本偏高。

4.政府向社会组织购买公共服务绩效评价机制不健全

政府购买公共服务采用定性指标进行绩效评价时，由于带有较多主观色彩，导致绩效评价结果可靠程度不高，准确性不足。另外，政府购买公共服务的绩效评价机制与监督机制紧密相关，客观的绩效评价一定是建立在持续有效的监督之上。外部监督主体参与不足，导致绩效评价以内部评价为主，外部绩效评价尤其是有社会公众参与的评价机制很难建立，即便公众和少数第三方机构等外部主体参与到评价中来，要么由于专业认识偏差和专业能力不足，要么由于可获得信息的有限等原因而无法做出全面客观的评价。

（二)社会组织承接政府购买公共服务整体能力不足

1.部分社会组织公共服务意识不强

部分社会组织理念扭曲落后，公共服务意识不强，主要表现在以下方面：首先，有些社会组织将自身定位为政府的隶属机构，唯政府是从；其次，一些社会组织在利益的驱动下做出名不副实的行为，以非营利的名义行营利之实，扭曲社会组织非营利性、公益性理念。

2.社会组织在承接政府购买公共服务时缺乏战略思考

社会组织在承接政府购买公共服务的过程中缺乏足够的战略思考，主要表现为对组织的发展手段和成长模式缺乏长远规划。不断增加的社会组织对于政府购买项目的争夺会异常激烈，对于能够获得政府购买项目的社会组织来说，如果日后找不到其他的资源获得渠道，仅依赖政府购买服务也是不可持续的。对于那些没有得到政府购买公共服务项目的社会组织来说，他们的生存状况基本处于“半死不活”的状态，仍然找不到适合的成长发展路径。

3.社会组织从业人员自主性低、流动性大、专业性不足

从社会组织目前的发展情况看，在人员方面尚存在以下问题：首先，主要职位人员无法自主选择。很多主要职位是为刚从领导岗位退下来的老同志安排的过渡性岗位，社会组织自身在主要职位上很少能够自主选择。其次，流动性大导致公共服务质量参差不齐。频繁的人员变更导致社会组织在一个服务周期内的服务质量参差不齐。最后，专业性不足导致社会组织缺乏可持续发展的能力。

4.社会组织业务内容与需求对接不紧密

部分社会组织理念扭曲和落后，公共服务意识不强，导致社会组织的发展“唯政府是从”，缺少积极了解和发现社会多样性和层次化的公共服务诉求的动力，这样其提供的公共服务也就不能紧密贴合公众需求。此外，由于社会组织在人员、资金设备以及权力等资源方面存在劣势，部分社会亟需的公共服务，社会组织仍然缺乏能力参与提供。

提升社会组织承接政府购买公共服务能力的对策建议

经济社会的变化日新月异，提升社会组织承接政府购买公共服务的能力是一个长期的过程，既需要政府组织营造良好的政府购买社会组织公共服务体制机制环境，又需要社会组织努力构建起承接政府购买公共服务能力体系。

（一）营造良好的政府购买社会组织公共服务体制机制环境

1.捋顺管理体制，引导社会组织多元化发展

社会组织多元化发展是指社会的不同领域均有相应的社会组织发挥作用。社会组织的多元化程度与政府对待社会组织的态度息息相关。因此，政府首先应该捋顺管理体制，明确划分各级政府、各个部门在政府购买公共服务方面的权责边界，成立专门的政府购买公共服务管理机构，负责制定与之相关的法律法规，界定购买范围和购买方式；其次，通过适时扩大政府购买服务的范围、规模和方式，在条件成熟时将教育、公共卫生、就业促进、保障性住房、城市规划、环境保护和污染整治甚至是基础设施建设等纳入政府购买服务范围，使之与政府传统供给服务领域相契合；通过分类指导、精准施策，引导社会组织多元化发展。

2.健全竞争机制，引导社会组织有序发展

竞争促进发展，有序的竞争促进有序的发展。针对政府购买公共服务竞争不足的问题，政府需要加快职能转移，通过“政社分开”改革体制内成长起来的社会组织，通过在财政金融、土地人才等方面提供优惠政策来提高体制外成长起来的社会组织的能力，通过探索建立以项目为导向的政府购买社会组织服务的制度，引入社会组织的适度竞争机制，以此释放社会组织的竞争空间。针对政府购买公共服务竞争过度的问题，由政府牵头搭建社会组织合作平台，整合功能相似的社会组织，依据社会发展规划对社会组织进行结构性的调整，把同一类型的社会组织数量控制在合理范围内，有效规避竞争过度现象的发生，引导社会组织有序发展。

3.改进监督机制，引导社会组织健康发展

现有的监督机制在监督的主体、对象、过程和方式上仍有改进的空间。就监督主体而言，公众作为公共服务的直接受益者，对公共服务的好坏最有发言权。第三方机构由于拥有相对专业的团队，其监督也会更加准确有效，这两者理应成为有力的监督主体；就监督对象而言，政府购买公共服务各部门是权力部门，作为决策的制定者也理应纳入监督对象范围；就监督过程而言，将政府购买公共服务过程划分为需求管理、过程控制、合同监督和效果评价四个阶段，采取有针对性的方式对相应阶段的购买主体和承接主体进行全过程监督；就监督方式而言，应加快政府购买公共服务信息化建设，以便使用信息化的监督手段降低监督成本，提高监督效果。

4.完善评价机制，引导社会组织规范发展

完善绩效评价机制，首先要加强绩效评价指标体系建设，针对服务的性质做到定性、定量评价相结合，经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effect）3E指标全覆盖；其次要做好政府购买公共服务的信息公开工作，为第三方评估和公众评价提供准确的资料；再次，从预算的角度来看，应着手编制绩效预算，并将预算绩效评价的结果应用到政府部门的购买预算上来，通过这种激励约束机制促使政府在选择承接主体时充分考虑承接主体的资质，对于不符合承接条件的社会组织提出相应的改进建议；最后，就社会组织本身而言，通过构建质量-结果框架，按绩效付费，以减少社会组织的机会主义行为，促使其规范有序发展。

（二）构建社会组织承接政府购买公共服务能力体系

1.增强社会组织公共服务意识

增强社会组织公共服务意识可以从激励和约束两方面入手。从激励的角度来说，一是对社会组织工作人员进行责任、服务意识的教育和传播，将培养服务意识作为社会组织从业人员职业培训的重要内容之一；二是建立“以奖代补”和多样化的奖励机制，对服务工作突出的社会组织进行名誉、物质等多方面的激励；从约束的角度来说，要建立事后追踪制度并制定相关的失责追究机制，要切实追踪社会组织提供公共服务后公众的反应，以此评估实际社会效果如何，以便为制定改进措施提供依据，对没有履行职责责任的社会组织要依据合同约定追究其责任，并将监测结果计入“社会组织成绩单”，作为日后政府筛选承接主体的依据。

构建社会组织承接政府购买公共服务能力体系

2.制定社会组织发展战略规划

现代社会瞬息万变的外部环境使得社会组织要想可持续发展必须进行战略管理。战略管理是涉及组织未来 3-5年中期发展目标的战略性计划或规划的管理。落实到操作层面，战略管理包括战略分析、战略制定与实施以及战略评估与调整。战略目标的确定是组织最为首要的事情，也是凸显组织特色和组织凝聚力的核心要素。社会组织应该依据战略管理过程制定战略目标，并运用“五力模型”“波士顿矩阵”“PEST分析”“SWOT分析”等战略分析工具分析战略目标是否明确，能否得以实施，并在不断的动态调整中找到组织发展与公共服务需求的结合点。

3.完善社会组织内部治理结构

社会组织应参照现代组织管理经验，健全内部治理结构。首先，注重组织体系建设。一是建立规范的财务管理制度，明晰财产关系，保障社会组织的每一笔收支都有据可循，解决财产关系混乱的问题；二是建立人力资源管理机制，对组织人员的需求、薪酬、培训使用、评估调整以及补充更新等做好预测与调整；三是建立信息公开机制，要努力推动信息公开，增加透明度，自觉接受公众监督以提高组织公信力水平。其次，注重组织文化建设。社会组织是一个不断向外输出正能量的团体，同时应该注意适度增加对组织文化建设的投入，积极开展教育活动，关心从业人员的心理状况，增强从业人员的奉献精神。

4.提高社会组织专业能力水平

打铁还需自身硬，社会组织要练好“内功”。首先，加强社会组织领导者能力建设。具有社会实务工作经验的领导者要做好参谋选择，经常与拥有理论优势的高校教职人员等第三方咨询机构合作探讨社会组织的发展路径。其次，加强社会组织基层职工专业能力的培养。通过吸引高校社会工作毕业生加入和建立人才培养体系来提升专业技术，建设“学习型社会组织”，走一条职业化和专业化的道路，解决兼职做公益和承接者缺位的问题。

（作者单位：中央财经大学政府管理学院）