集团化办学：基础教育基本公共服务模式的转型升级

李奕

党的十八大以来，我国教育改革发展的形势和要求发生了深刻的变化。习近平总书记多次就教育工作作出重要指示，把人民“期盼有更好的教育”放到了十个美好期盼的第一位，多次强调教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，让每一个孩子都对自己有信心、对未来有希望，让每一个孩子都有人生出彩的机会。习近平总书记的重要指示为我们的教育改革发展提出了新的要求。在“四个全面”战略布局背景下，促进教育公平面临前所未有的挑战。教育是影响最大、涉及面最广的民生工程，全面建成小康社会迫切要求我们办好更加公平更高质量的教育。随着经济社会快速发展和人民生活水平日益提升，人民群众的教育需求呈现多层次、多样化、个性化、高质量等特点，对上好学的期盼是前所未有的。当前，教育发展的主要矛盾仍然是优质教育资源供给不足与人民群众强烈的“上好学”需求之间的矛盾。

如何深人推进教育优质均衡发展，进一步缩小城乡之间、区域之间、校际之间的差距？如何通过改革优化教育供给，满足人民群众多样化的教育需求？如何有效缓解择校热，为每一个孩子提供更适合的教育？这些都是我们在推进首都教育综合改革过程中思考的问题。

党的十八届三中全会以来，在全面深化首都教育综合改革的过程中，我们越来越深刻认识到，加快教育供给侧结构性改革，是促进教育服务质量提升、满足人民群众对优质教育资源消费的关键措施。其中，集团化办学是加速拓展优质教育资源、实现优质资源配置公平、推进教育优质均衡发展的一个重要策略。集团化办学是消费观引导下的广义教育资源供给的重要措施，符合教育供给侧结构性改革的规律，是基础教育基本公共服务模式的转型升级，对于加快提升首都基本教育公共服务均等化水平发挥了至关重要的作用。

一、北京教育集团化办学的历史和现状

2005年，由北京市发改委牵头，会同北京市教委等委办局和区县政府正式启动了名校办分校的试点工作，这可以看作是小规模集团化办学的尝试。2012年，北京市正式启动“城乡一体化学校”建设，由市级层面提供经费支持并协调相关部门，在城市功能拓展区和城市发展新区重点支持相关学校实行“一个法人、一体化管理”改革试点，这是初具规模的集团化办学探索。这个时期的集团化办学，主要是用名校的办学理念、管理方法、课程体系、教育教学评价等影响薄弱校，促进薄弱校的发展。比如，在市级、区级统筹下，东城区史家小学成立若干分校，目的是利用史家小学的管理理念和方法将其他学校带动起来，捆绑的目的是为了让各学校共同成长。

党的十八届三中全会以来，随着教育综合改革的不断深人，以集团为单元进行整体性教育重组，不同尺度、不同形态的集团化办学蓬勃发展。集团化办学在发展过程中呈现出一种新的教育资源与服务的供给结构和方式，学校之间交换教育资源，寻找自己的发展制高点，利用互联网促进教育均衡化，提升薄弱地区的教育质量。随着一系列集团的迅速扩张，目前在北京，区域内校际联盟、协作区、教育集群、资源带以及多种形式的教育集团，在各区迅速成立并产生良好的效能。比如，在东城区、西城区、丰台区，目前大多数学校都不再“单独”存在，没有一所学校是“独自经营”自己的“一亩三分地”，或者属于某个优质教育资源带、深度联盟校，或者属于某个教育集团、教育集群等。集团化办学优化了教育供给的结构和质量，使得对学生的教育服务由单一学校供给向学区、集团供给转化，由单一学段供给向九年、十二年连续培养服务转化，从而一定程度上化解了学校之间的差距，丰富了学生的实际获得，进而从根本上解决了教育的公平和均衡，增加了老百姓的实际获得感。

原来的集群在五年、十年前更多的是政府统筹下达任务。集团化办学发展至今，我们欣喜地看到，在一种自发需求驱动下，出现了多种形式的区域教育合作组织和教育发展共同体，这些组织最凸显的特点不是政府指令性任务，在形态上多是打破学校边界、穿越多种资源边界、实现资源共享。集团化办学已不再是单纯从管理角度自上而下为了均衡，而是教育从业者给学生提供更加丰富的教育供给，这正是我们所期待的。现在，教育集团不一定只是实体的集团，虚拟线上的集团也成为新的发展模式，九年、十二年一贯制的学制变革相比过去的分段分层更为优化。我们在呼唤一种新的教育供给方式，呼唤一种新的人才培养模式。中关村一小、芳草地小学等多个教育集团校共同联合组织的关于学生科学素养的活动，丰台区方庄教育集群举办的2016年京津沪渝集团化办学研讨会，早在2011年北京市三十五中与哈尔滨市第三中学、西北师大附中、青海湟川中学、江苏锡山高中、海南中学共同成立的“高中六校联盟”，组建“教研组共同体”，进行全方位的教育合作，这些都是自发性的集团化教育合作组织。其中不仅有集团学校之间的联系，还有集团学校与周边学校的联系，更有跨省域学校的深度教育合作，这种模式就是穿越边界的，这种自发需求驱动是集团化办学的新方向。

集团化办学打通了学校之间的传统壁垒，实现了学校发展模式的转型升级。集团化办学促进了学校的规模化发展，实现了学校治理模式的转型升级。集团化办学穿越各种教育资源的边界，使优质特色的教育资源集约共享，教育资源高度集成，使用效益达到最大化。集团化办学带来的新变化，具体表现在以下几个方面：

一是在发展治理模式上，学校由原来独立的单体学校转变为具有集团属性的共同体学校。单体学校进人教育集团后，由独立学校发展模式转变为集团化共同体发展模式，这是学校发展模式上一个重要转型升级；由原来的单一学校治理结构转变为复合的集团化治理结构，这是推进依法治校、构建现代学校治理结构的一个重要转型升级。因此，校长在集团化办学时代，必须形成服务于学生成长的新的教育资源观和环境观，以适应集团化办学的需求。这也是当前“把学生放在正中央”的教育价值观的体现。

二是集团化办学穿越了各种教肓资源的边界，使教肓资源充分融合，给学生提供了更大的发展空间。过去，我们评判一所学校是否达标，要看师资水平或者学历，有多少骨干教师等。后来我们发现，这样的衡量视角还是管理取向的，没能真正关注孩子的实际获得，有很多障碍难以突破，包括自然因素，比如城乡之间的差异、空间区域的差异等是没有办法在短时期内一下子消除的。如何打破空间和系统的边界，让孩子能够在一个融合的体系中发展，让孩子能够实实在在“消费”到更多的优质教育资源，能够享受到更多的优质教育服务，集团化办学就是一个促进体系优化的重要发展模式。另外，学校未来的可持续发展要形成集团化共同发展的模式。对于孩子来讲，如果要丰富他们的阅历，形成真正意义上的核心素养，需要有多元化的教育资源。学校要丰富、要生态，更要开放和包容，让不同类型的孩子有更多交往的机会。我们也需要有新的治理模式让孩子跳出某一个地区，或者某一个单体学校，以获得更丰富的教育资源和更加全面的发展。我们现在多数教育集团都形成了共建共享的课程体系。北京市最早建立的丰台方庄教育集群，已经从最初的以资源共享为主要特点的初级区域教育共同体，发展到以课程为中心的区域生态教育共同体。东城區的青少年学院，整合区域内各种课程资源，在所辖8个学区设分院，形成了学生课外学习学院制体系，“走校”成为东城学生新的学习方式。

三是教肓供给侧结构的调整，必然带来人才培养模式的转变。特长生的加分和比重的下降，在本质上是呼唤对具有特殊潜质学生培养的创新，要从以往借助系统外资源早期培养，单独系列人学，组建竞赛、表演团队的传统方式，转向为学生的个性特长成长服务的新特长生培养供给模式。当前，东城区、海淀区已经开始探索特长生的培养新模式，即如何为特长生发展提供更好的发展空间。实际上，他们在用集团的方式、学区的方式，为特长生的培养形成一个上不封顶的发展空间。我们不能把特长生限制在提高升学率或者为学校争荣誉这样功利性的指标圈子里。

四是在深入推进干部教师的交流轮岗上，逐步形成良性的流动机制。北京市一直在积极推动干部教师的交流轮岗，下发了《关于进一步推进义务教育学校校长教师交流轮岗的指导意见》。由于当前受以事业编制为基础的人事管理体制的制约，行政推动的干部教师交流轮岗往往存在干部教师交流的目的性不强、积极性不高、实效性不够等情况。近年来大规模兴起的多种形态的集团化办学，为干部教师的交流轮岗提供了一个中等尺度的发展交流平台。干部教师在集团内部交流轮岗，由原来的“学校人”转变为“集团人”，为推进教师队伍“区管校聘”管理改革、使教师由“学校人”变为“系统人”，提供了一个重要的中间过渡平台。在交流轮岗过程中，教师的归属感由学校走向集团，更大的归属感和获得感逐步建立起来，这对于教师队伍的稳定和可持续发展具有更加重要的意义。房山区、门头沟区、东城区作为教育部试点区，均有很好的探索，如房山区的南沟、北沟两个教育集团，整合中小幼资源，引进教育学院、教科院专家引领，统筹干部教师使用，干部教师队伍的水平有了明显提升。

随着近年来集团化办学的不断深人，各项改革措施的落地，我们看到了教育综合改革的初步成效。2015年，北京市16个区一次性通过国家义务教育发展基本均衡督导评估，标志着义务教育均衡发展迈上了新台阶。21世纪教育研究院发布2015年全国19个重点大城市义务教育均衡发展满意度调查报告，北京的满意度与5年前相比增幅达24.18%，排名第一。从近年人学结果统计数据看，义务教育阶段就近人学率逐年提高。2016年小学、初中就近人学比例分别达到94.50%、90.68%，创历史新高。

二、集团化办学要协调好的几个关系

目前，集团化办学还处于一个探索中实践的阶段，还没有形成运作成熟的办学模式和治理体系，在探索实践过程中，切忌“一刀切”“大拨轰”，一拥而上，急功近利。集团化办学一定要坚持稳中求进，协调发展。在集团化办学过程中出现的一些问题，不是集团化这个办学手段出了问题，而是在办学过程中，地方政府和学校没有从本地区的经济社会发展实际出发，因地制宜协调好以下几个重要的关系。

一是协调好公平和质量的关系。公平和质量是当前我国基础教育发展的主题和目标，如果没有实现整体的提升，那么质量就无从谈起。北京的教育并非是几所学校、几个区所能代表的。基础教育的第一质量就是要关注全体水平的提升，关注孩子的核心素养形成，而不是关注某一个点上的高位突起，或者某一个学科成绩、技能的迅速提升。我们要关注整体发展，关注“雪中送炭”。以往由于发展历史不同，单一的教育均衡是力不从心的，很难形成公平的教育供给。所以，教育供给侧的结构要转化成体系调整，校长办学和教师教学的资源观、环境观要发生深刻变革，才有可能给每个孩子更丰富的教育供给，从而不会让学生在不同学校所获得的教育供给有巨大差别。

二是协调好政府统筹权和集团办学自主权的关系。在推进集团化办学过程中，地方政府要做好统筹工作，在政策、资金、土地等方面为集团发展提供必要的支持和服务，通过合理的考核评价进行必要的监督管理。同时，政府在办学上不能管得太多、太死，要给予集团充分的办学自主权，让集团拥有足够的发展空间，逐步完善集团内部治理结构，逐步形成适应集团发展的多元参与、共建共享的协同治理机制，实现集团治理的规范化、法制化、制度化。

三是协调好集团内部不同类型、不同特点、不同发展阶段学校之间的共生关系。扩大优质教育资源的覆盖面、全面提高教育质量是集团化办学的首要目标。但集团化不是将集团内的优质教育资源稀释，也并非所谓优质资源的单向输出与辐射，而是通过多种形式的合作、优质资源的共享、治理结构的升级，使集团内的优质校在充分发挥辐射带动作用的同时，继续向新的高度攀升，使集团的整体教育水平能达到甚至超过原有优质校的水平。因此，早期的“捆绑”最终要“松绑”，初期的名校办分校的“好”关系必须转变。

四是协调好政府和市场的关系。使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府引导作用，是推进供给侧结构性改革的重大原则。我们既要让政府勇担责任、干好自己该干的事，又要遵循市场规律、善用市场机制解决问题。在

满足老百姓多样化的教育需求上，在增加老百姓对优质教育的选择上，要进一步发挥民办教育的作用，利用好新修订的《民办教育促进法》为我们提供的政策空间。政府在通过集团化办学扩大公办优质教育资源的同时，也要通过市场化机制引导民办优质教育集团的發展，以满足人民群众多样化、高端化的教育需求。

三、未来集团化办学的发展方向

今后，集团化办学仍是我们要重点支持和倡导的方向。未来在集团组合、考试改革、招生改革、教师管理、集团均衡等方面，要进一步加强政策引导和支持的力度。

一是在集团组合方式上，要形成更多适应未来教肓需求的发展模式。在现有的强弱联手发展模式基础上，进一步实现强强联手、特色联手、主题联手、学科联手、中外联手等更多发展模式，为每一所学校提供最优的发展路径，在集团内实现每一所学校的最大化发展。比如，在教育综合改革过程中，优质校同样需要转型升级。在划片就近人学、实行校额到校的招生背景下，优质校的生源结构变复杂了，原有的单一层次教育教学模式已不能适应多层次的学生学习需求了。通过集团化办学，优质校可以在集团内补齐自己的短板，丰富自己的供给结构，实现多元化发展。

二是在考试改革方面，将更加体现集团化的教肓资源供给思路。在考试科目上，考生自主选择代替了过去的文理统一科目要求，包括试卷的题目可选择性和答案开放性。这种考试改革的背后，也有集团化办学、教育区域供给和一贯制供给的重要背景。在实际的教育教学中，教育供给体现为一个集群的概念，而不再是分散在某一所学校。同时，面向学生的课程设置、资源拓展以及个性化社会实

践，代替和优化了过去统一的课程设置与程式化的社会实践。

三是在招生改革方面，将逐步形成以集团为单元的招考体系。从义务教育阶段的就近人学、中考的校额到校指标分配，到高等教育的联合培养，包括北京最近两年推出的高招双培、外培计划，都要进行综合考虑和部署，逐步形成以教育集团为基本单元的招考体系。以集团为单元的招考体系的建立，将进一步促进集团化办学的有效开展。这也是一直以来难以实现的考试社会化报名的一种可行性探索。

四是在教师管理方面，今后逐步在集团内部形成一套完整的教肓人力资源管理体系。在集团内部，可以统筹使用教师编制和职称。进一步完善教师绩效工资分配体系，让绩效工资在激发教师队伍活力上发挥更大的激励作用。现在的集团已不单单是横向的集团，有的是立体化集团，这将会形成一种新的教师绩效评价体系。小学和中学教师职称的打通，正高级职称的部署，以及对教师职称评定中关键要素的评定，这些与集团化管理的推进、政策的落地都是息息相关的。

五是在区域集团发展上，区域内实现集团化办学之后，要更加关注集团与集团之间的优质均衡发展。要通过各个集团的优质均衡发展，进一步缩小区域间、城乡间的教育发展差距。在集团内部学校发展成熟以后，进一步实现由集团向集群的迈进，在更大范围实现资源的融通和集约化利用，满足青少年全面发展和个性化发展的教育需求，推动区域教育、城乡教育优质均衡发展，构建布局合理、优质均衡、开放融通的和谐教育生态。

在“十三五”时期，要加大集团化办学的推进力度，其根本目的是丰富和扩大对学生的教育供给优化教育服务属性，努力增加人民群众“上好学”的获得感，提高人民群众对教育的满意度。人民对更好教育的期盼，就是我们的奋斗目标。