国土资源档案数字化及服务利用研究

文/王晓婧

国土资源档案数字化及服务利用研究

文/王晓婧

国土资源档案是国家档案的重要组成部分，其核心工作是保管和利用，保管是利用的前提，利用是保管的目的，也是实现档案价值的体现。2015年11月，国土部发布了《关于进一步加强和做好国土资源档案工作的通知》，明确要求“各级国土资源部门要按照《数字档案室建设指南》要求，加快推进存量档案数字化和增量档案电子化工作，推进档案存储数字化和利用网络化”。随着经济建设和社会发展，国土资源档案的数量、信息量都呈现出快速增加的发展态势：如何进行数字化管理？如何加强档案数字化安全？如何利用数字信息技术促进国土资源档案更好地服务于经济发展和社会大众……这些都是亟待解决的问题。

一、国土资源档案数字化及服务利用的现实意义

（一）有效保管、保护档案原件

目前，国土资源档案既有土地开发整理、建设用地征转用、土地利用总体规划等业务档案，也有机构设立、变更、合并资料等部门档案，这些资料的保存主要方式仍然是以纸质文件为主要载体，在后期的保管和利用过程中逐渐显示其弊端和缺陷：提档、归档工作量大，次数频繁，无论是提档还是归档，耗时耗力，检索查档利用效率低。频繁的调阅、复印原始卷宗资料，湿度、汗渍以及人为因素等都会增加档案受损的风险。国土资源档案中一些图纸多采用手风琴式折叠保管，反复拆分、使用极易导致折叠部分信息受损模糊，影响图纸资料的重要信息的准确性和分辨率，甚至断裂丢失，造成难以挽回的损失。进行数字化档案管理，将原始纸质档案电子化后，即便是频繁查阅资料也不需要查阅使用原件，更好地起到了保护档案原件的效果。档案数字化管理后能够将大量的纸质档案信息录入到计算机软件中，查阅、利用时输出微缩胶片等载体，极大地缩小档案后期的存储空间，也能够有效防止因纸质档案灭失或损毁时无法查阅到需要的信息资料，保障档案利用预期目标的实现。

（二）有效整合档案资源、信息

国土资源档案具有形成周期长，内容丰富等特点，与其他文书档案不同的是，其从土地项目的选址、立项到后期的上报审批，直至招拍挂的出让、转让，以及最终取得土地使用权证需要的时间长，期间涉及的需要归档的资料按照类别，主要有土地管理类、地质矿山类、地质环境类、不动产登记类，以及国土资源执法监察与行政复议、诉讼类。以国土资源执法监察与行政复议、诉讼类为例，土地、矿产卫片检查、违法案件，以及行政复议、诉讼案件的告知、不予受理决定、行政复议决定，行政应诉案件等都属于永久性保存。将这些形成于不同业务部门、不同阶段又相互关联的档案信息资料关联起来、综合起来是保证后期服务利用的前提和基础。国土资源档案数字化，通过计算机信息技术，数码技术、多媒体以及数据库技术，将各种载体的档案资料转化为相互关联的信息源，通过专门的档案管理软件，实现信息资源的整合，提升后期的服务利用效率。

（三）有效提升利用、服务效率

传统的国土资源档案由于没有实现互联互通，查阅、调阅档案会受到时间、地点以及相应的技术条件制约，利用服务水平低、效率慢，需要利用主体到相关部门复印、调阅等，费时费力不说，有时还难以查阅到需要的档案资料。国土资源档案数字化后，能够将原始档案相关信息资料进行整合，通过信息软件保存后，查阅人只要通过登陆利用平台，通过身份验证即可随时随地调阅档案信息资料，打破了传统档案不能同时共享的弊端，使国土资源档案真正从封闭走向开放，从单纯的档案保管向提供优质服务转变。例如，同样一份档案，公检法在查办案件需要调阅资料时可以下载相应的数字化档案资料，审计、纪检等部门同样可以在同一时间里应工作需要复制、下载，不受其他部门已经“借阅”的限制，满足多头主体的适用需要。

二、国土资源档案数字化及服务利用的对策

（一）做好档案数字化范围界定

国土资源档案数字化的范围和内容的界定是关乎国土资源档案数字化的工作量的大小。众所周知，国土资源档案数量庞大、种类繁多，尤其是涉密档案信息和图纸资料多，不同类型的档案在查询和利用时的要求差异性较大。根据“实用性”和“轻重缓急”的原则，科学界定当前国土资源档案的数字化范围和内容：首先是选择频率使用较高以及社会公众普遍关注的档案率先进行数字化，例如地籍档案、矿业权审批档案，以及不动产权籍调查和不动产单元登记类档案。其次是涉及国土资源事业自身发展的重要档案资料，及时对该类档案进行数字化能够有效满足国土资源事业发展的现实需要，为国土资源部门作出相关决策提供智力支撑，为开展宣传教育提供第一手鲜活资料等。例如，机构设立、变更、合并，以及修史编志资料。最后，立足国土职能，确定具有重要查考价值的档案进行数字化，例如建设用地征转用档案，土地开发整理类档案。

（二）做好档案数字化加工处理

国土资源档案数字化要确保纸质档案和电子档案的一一对应关系，便于后期能及时查询到所需的档案。这就要做好国土资源档案的数字化加工处理，当纸质档案立卷归档结束后，要在档案管理软件中录入国土资源的档案类别（正常是四级，见下表）、件号、题名、成文时间、页码范围以及归档时间等等，并将相应的归档入库的纸质档案进行扫面，做好数据链接。

一级二级不动产权籍调查不动产登记类不动产单元登记三级不动产权属调查不动产权籍测量集体土地所有权登记土地以及房屋、林木等定着物登记海域以及房屋、林木等定着物登记四级相关文件、材料相关文件、材料相关文件、材料相关文件、材料相关文件、材料保管期限永久永久永久永久永久

做好国土资源档案的数据化加工的前提是要建立一套完善且严密的数据处理制度，根据这一制度实现档案数据的准确、高效处理。首先，建立完善的国土资源档案数字化处理流程和标准。明确不同业务部门、不同环节的工作职责，实现“人人负责、层层把关”。具体来说就要坚持著录项目、著录格式、检索语言、扫描格式以及链接口径的统一，避免数据处理和链接重复、疏漏，实现数据的录入与原文扫描、图文编辑的一一对应。其次，建立完善的国土资源档案数字化加工处理制度。例如，根据《档案法》《土地管理法》《矿产资源法》《国土资源业务档案管理办法》《电子文件归档和管理规范》等规定，结合工作实际，详细制定了《土地利用规划数据库标准》《城镇地籍数据库标准》等，并要求档案管理人员严格遵守和执行标准要求，防止出现文件电子扫描时不清晰、不统一，甚至关键信息丢失等问题。最后，建立相应的档案数字化审核制度，实时反馈、验收。

（三）切实保障档案数字化安全

国土资源档案数字化管理为查询、管理提供了传统档案无法比拟的优势，但也面临着更大的安全风险，面对的使用对象不确定、数字化管理过程不确定等因素，为此，做好档案数字化的安全保障工作至关重要。首先，要从源头堵塞漏洞，严格执行档案保密有关规定，严禁私自备份档案信息、私自留存涉密图纸信息等。其次，从纸质档案到数字化档案的过程中严格把关，履行交接手续，确保档案原件及档案信息的安全。再次，建立专门的数字化档案加工、管理场所，对数字化处理实行全程监控，严禁无关人员擅自进入工作场所，严禁随意连接互联网等。在数字化处理结束后第一时间做好档案数字信息的“双备份”：档案专用计算机信息备份和涉密硬盘二次备份，防止数据丢失。最后，还要建立相应的档案数字化应急管理机制，制定应急预案，当档案出现安全问题时优先得到抢救和处置，改善档案保管安全软硬件条件，所有档案场所达到安全防灾标准，采购先进的保密技术、设备等。严格按照信息系统安全等级保护和分级保护要求，建立国土资源档案数字化安全保密防护体系和档案灾难恢复机制，确保国土资源电子档案长期保存和利用。建立“人防、物防、技防”三位一体的安全防范体系，为国土资源档案构筑一道牢不可破的“安全防火墙”。

（四）提升档案数字化服务水平

“数字国土”对国土资源档案管理工作提出了新的更高要求，尤其是在全国第三次土地调查、土地利用总体规划修编等工作即将开展之际，正在开展的不动产统一登记工作，以及运用卫星遥感、档案信息数据平台共享等手段都将为全国土地调查提供重要的数据支持和服务保障工作。首先，要牢固树立服务理念和意识，依法依规提供国土资源档案利用服务工作，结合数字化信息技术，改进档案查阅方式，简化查阅流程，最大限度地为档案需求者提供周到、快捷的档案查询、利用服务。其次，加大国土资源档案数字化信息的开发力度，认真做好国土资源档案编研工作，加强对现有档案资源的开发利用，挖掘档案资源潜力，把“死档案”变为“活信息”，形成高质量的国土资源档案编研成果，为经济建设和社会发展决策、政策研究提供参考。再次，统筹做好国土资源档案的数字档案室建设，严格做好档案存储数字化和网络化利用，加快推进存量国土资源档案的数字化和增量档案的电子化工作，高起点、高标准地稳步推进省、市、县三级国土资源数字档案室建设，为档案服务利用提供专门场所。最后，结合云计算、大数据等新技术的应用，与电子政务网、国土资源门户网站链接，实现档案资源整合和共享。

（作者单位：河北省国资委培训中心）