县域义务教育均衡发展的督导新路

陈健

4月5日，教育部发布《2016年国家教育督导工作报告》。报告指出：在义务教育方面，去年有522个县（市、区）通过国家督导评估认定。目前，全国已有1824个县（市、区）通过国家督导评估认定，通过县区总数达到全国总数的64%，上海、北京、天津、江苏、浙江、广东、福建7省市已整体通过验收。2017年，是县域义务教育均衡发展督导评估的第5年。这一举措的实施，促使我国义务教育发展迎来了变化，县域内的义务教育资源开始趋向均衡，从而为进一步发展更优质的教育公平奠定了基石。

一道门槛、两项评估、一个参考

进入21世纪以来，随着我国九年义务教育的基本普及，下一步如何使各地义务教育均衡发展，缩小校际差距、城乡差距、地域差距，逐渐成为人们关注的焦点话题，社会上关于教育公平的呼声也越来越高。国家督学、教育部基础教育监测中心副主任胡平平表示：“教育公平体现为三个方面——入学机会的公平、受教育过程的公平、受教育结果的公平。从宏观政策上看，我们在全国范围内完成了普及九年义务教育的任务，实现了入学机会的公平，但是学生受教育过程目前还是不公平的，而过程不公平会导致结果的不公平。”

对此，中共中央、国务院在2010年7月8日印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，把促进公平作为国家基本教育政策，并首次明确提出“均衡发展是义务教育的战略性任务”，提出到2020年实现区域内义务教育基本均衡的发展目标。随后，教育部和27个省份及新疆生产建设兵团签署了“义务教育均衡发展备忘录”，明确了分地区推进义务教育均衡发展的目标和任务。为保障这一目标的顺利实现，2012年1月，教育部出台了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，建立了县域义务教育均衡发展督导评估制度，确定了县域内义务教育均衡发展督导评估内容和评估标准。

“我有幸参与其中部分省的督导评估工作。”中國教育科学研究院教育督导评估研究所助理研究员燕新表示：总体来说，《办法》规定的义务教育均衡发展督导评估标准是“一道门槛”“两项评估内容”和“一个重要参考”。其中，“一道门槛”是指所有申报义务教育基本均衡县必须通过省级办学基本标准；“两项评估内容”包括县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估和县域内义务教育学校校际间均衡评估；“一个重要参考”是参考公众对本县义务教育均衡发展满意度的评价。而校际间均衡水平的评估是本次督导评估认定的核心。

燕新介绍说：《办法》对义务教育校际间均衡状况的评估，重在评估县域义务教育资源配置状况，反映县域内义务教育均衡发展水平，是以生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数8项指标，分别计算小学、初中综合差异系数。评估标准为小学、初中综合差异系数分别小于或等于0.65、0.55。

河南经验：自下而上复核评估

《教育》记者了解到：义务教育均衡发展督导评估的程序，主要采取自下而上的方式进行，即县级自评、地市复核、省级评估、国家认定。这充分体现了督促各级地方政府在推进县域义务教育均衡发展工作中履行职责，特别是在县级自评环节中，可以更好地实现“以评促建”的原则。

2017年2月21日，国务院教育督导委员会办公室发布公告，河南省孟津县等522个县（市、区）被认定为全国义务教育发展基本均衡县。孟津县教育局有关人士介绍说：该县自2013年启动了义务教育发展基本均衡县创建工作，成立了以县长为组长、政府相关委局负责人为成员的孟津县创建国家义务教育发展基本均衡县领导小组，与政府相关委局和镇级政府层层签订了责任目标，倾全县之力，全面提升和改善办学条件。近4年来，全县累计投入资金达4亿多元。新建学校4所，改扩建学校38所，建设或改造项目达84个，新增校舍面积9.1万平方米，新增体育活动场面积10.8万平方米，新增各类实验室、功能室520间；新增教学仪器设备值2.02亿元，新增计算机5600台，全县中小学校全部实现“班班通”，135个教学点全部安装了平板触摸一体机，教师办公用计算机达到人手1台，新增图书达到37万余册。

验收认定工作中，督导组专家对孟津县在学校布局合理化、办学条件标准化、教育管理科学化等方面所做出的成绩，给予肯定。比如：孟津县教育局和县电视台联合制作了“孟津家庭教育大讲堂”，构建了学校、家庭、社会三位一体教育网络。孟津县开展了教师与留守儿童“手拉手”活动，成立了3000余名“爱心妈妈”志愿者队伍，关心帮助留守儿童。

不过，经验要总结好，问题更要重视。

国家教育督导检查组在反馈意见中明确指出：孟津县大班额问题比较严重；有多所学校缺少音、体、美、外语、信息技术等学科专业教师；教师交流比例偏低；部分学校教师培训经费落实不到位。其实，与孟津县相似，本次受检的河南省其他各县中也有部分学校不同程度地存在大班额问题，特别是一些城区学校大班额比例偏高。譬如，开封市顺河区、平顶山市新华区、洛阳市洛龙区大班额问题比较严重；洛阳市瀍河区、漯河市召陵区、光山县等也不同程度地存在大班额问题。

为解决大班额的问题，2017年5月24日，河南省政府向省人大常委会报告了关于义务教育执法检查整改落实的情况。报告说：省政府每年安排5000万元奖励资金，组织实施扩充城市义务教育资源五年计划和消除大班额专项规划。截至今年4月底，全省扩充城镇义务教育资源项目完工或交付使用2245个，在建707个，将开工666个，新增学位129.44万个。城镇小学大班额、超大班额较2015年分别下降1.87%和1.35%，初中大班额、超大班额分别下降5.75%和2.45%，大班额问题得到一定程度缓解。与此同时，河南省已根据国务院要求编制了分县（市、区）、分年度消除大班额专项规划，要求2018年年底前，全省66人以上的超大班额比例控制在5%以内，之后不得新增，到2020年全部消除超大班额；2020年年底前，全省56人以上的大班额比例控制在10%以内，之后大班额比例要逐年降低。endprint

检查评估列入政府绩效考核

山东省将义务教育均衡发展目标完成率列为对市级综合考核的重要指标，把县域义务教育均衡发展，作为考核地方各级政府及其主要负责人的重要内容并纳入政府督查工作重点，加强考核问责。目前，山东已有114个县通过了国家教育督导检查组的评估认定。为全面改善学校办学条件，山东省2016年接受检查评估的21个县，共计投入资金140多亿元。在加强校舍和功能室建设上，平邑县新增校舍面积63万平方米；兰陵县改扩建学校218所；单县新增学位4.2万个，新增体育运动场馆面积75万平方米；枣庄市台儿庄区办学条件实现了“十个全覆盖”；淄博市博山区、沂源县、利津县、禹城市、巨野县、阳信县、汶上县、鱼台县、微山县、东阿县、高唐县等拓展综合实践室等学科专用教室种类，全面提高功能室设施设备的档次和水平。

在湖南，2016年有18个县接受了检查评估。截止2016年10月，湖南省“全面改薄”累计支出140.3亿元，占5年总规划的67.1%。在建设标准化学校方面，湖南将标准化教学点建设列入省政府重点民生实事项目，作为各级政府绩效考核的重要内容，全省已完成2400余个标准化教学点建设，完成1.2万余所合格学校建设。其中，娄底市娄星区以化解中心城区义务教育学校大班额四年行动计划为契机，在全市率先完成合格学校建设任务；临湘市通过新建、扩容升级、布局调整等方式，盘活现有教育资源，打造标准化学校。

在云南，2016年申报的49个义务教育发展基本均衡县中，有43个县达到国家规定的评估认定标准。其中，各学校结合县情校情，按照“一校一品一特”打造校园文化，受到了督导检查组的认可和赞许。比如，石林县开办彝文特色班，命名一批彝族文化传承学校，深入挖掘彝族撒尼音乐、舞蹈资源，创编课间集体舞；玉龙县着力打造白沙细乐、黎明锅庄舞等6个基地，开发17本民族文化教材；易门县着力构建“泉源”“红色”“陶瓷”等校园文化，打造一批特色学校；华坪县通过勤工俭学基地建设，70%的寄宿制学校达到肉菜自给；沾益区建有中小学勤工俭学基地80个，覆盖面达80%；永仁县建设乡村少年宫7所，实现乡村学校少年宫全覆盖；昌宁县实施茶文化进校园工程，38个中小学校建有专设茶文化教室，开课班级覆盖125个村完小。

“三心一重”新特点

贵州师范大学教育科学学院周新华表示：在我国当前社会转型的关键时期，教育面临的机遇与挑战并存。重新审视区域教育督导体系内涵，矫正其偏差，明确教育督导的职能和任务，“督政”和“督学”并重，评价与反馈相结合，完善督导制度，树立以人为本的理念是构建现代化的督导体系，推进教育均衡发展的必然诉求。

自2012年10月1日《教育督导条例》实施以来，国务院教育督导委员会办公室在近5年陆续出台了一系列深化教育督导、促进义务教育均衡发展的政策措施和办法规程，不断发展和完善义务教育均衡发展的督导评估体系。包括《中小学校责任督学挂牌督导办法》《中小学校责任督学挂牌督导规程》《中小学校责任督学工作守则》《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》《农村义务教育学校基本办学条件专项督导方案》《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》《中小学校体育工作督导评估办法》《关于加强中小学（幼儿园）安全工作的紧急通知》。

然而，“基本均衡”毕竟只是县级区域内的均衡，而省域内的差距确实还比较明显，比如北京的郊区与海淀、西城等水平不一，江苏的苏南与苏北也有差距。因此，进一步推进标准化学校建设，促进各地义务教育向优质均衡迈进，逐渐缩小不同区域间教育水平的差距成为必然趋势。

2017年5月23日，教育部召开新闻发布会，介绍新近颁布的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》。教育部教育督导局局长、国务院教育督导委员会办公室主任何秀超表示：此次印发《办法》目的在于——在基本均衡发展的基础上，进一步巩固成果，提高质量。

对比2012年《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》所强调的“基本均衡”，此次《办法》虽然只多了“优质”两个字，但却体现了“三新一重”的新特点。一是“新指标”：在基本均衡发展评估指标基础上，增加了一些新的指标，如骨干教师配备、体音美专任教师配备、网络多媒体教室配备、校园文化建设水平、课程开齐开足率、国家义务教育质量监测相关科目学生学业水平等。二是“新标准”：小学、初中综合差异系数，分别由原来的0.65、0.55，提高到0.50、0.45。其他各项指标的标准要求，也从原有基础上有所提高。三是“新方法”：在学校资源配置的指标与标准部分，对设定的7项指标作了“两维评估”，既要求各项指标的校际差异系数都要达标，也要求各项指标的水平值也要达标。四是“重质量”：在新办法中，将教育质量作为一个独立的部分，设计了9项指标，加重了对质量评估的权重。

何秀超介绍说：对比原来的基本均衡发展中在资源配置方面由省級制定“门槛”要求，此次的新办法提出了国家统一要求。在优质均衡发展中，不允许再有少数学校、部分条件上依然存在缺口，要在之前工作的基础上，真正实现义务教育在资源配置上的高标准，无差别。endprint