河北雄安新区公租房建设PPP模式机制研究

辛洋

摘 要 在河北雄安新区公租房建设中推广PPP模式，是鼓励民营资本参与经济建设、缓解政府财政压力、提高项目建设管理技术、提高公共资源配置效率的重要举措。国务院常务会议在关于雄安新区的八项决议中明确表示，雄安没有商品房，全部都是公租房。基于公租房建设PPP模式所具有的诸多优势，本文简要梳理了公租房采用PPP模式建设的基本框架设计与运作流程，同时提出PPP模式在雄安新区公租房建设项目中的运行保障措施，以期为河北雄安新区公租房建设这一国家大计建言献策。

关键词 雄安新区 公租房建设 PPP模式

一、河北雄安新区建设对公租房的需求现状

2017年4月1日，中共中央、国务院明确提出设立河北雄安新区，涉及河北省雄县、容城、安新三县及周边部分区域，其主要目的是疏解北京非首都功能集中承载地。根据统计数据，雄县、安新、容城三县总人口规模为93万余人，与专家推测的新区未来疏解容纳的500万人口规模尚存在巨大的差距。由此可见，雄安新区目前的住房存量显然无法满足未来的百万级人口容量，雄安新区还需要建设大量的新住房。根据国务院常务会议关于雄安新区的八项决议明确的指导思想，雄安将建设公租房，严禁炒房现象的发生。从政府高层的规划角度看，公租房建设在雄安新区工作人员的住房方面将发挥重要的基础保障性作用，因此雄安新区对公租房的需求量非常大。

二、雄安新区公租房建设引入PPP模式的必要性与可行性

（一）拓宽资金来源渠道，减轻政府财政负担

仅依靠政府的财政支持难以满足雄安新区的建设发展规划，将会给政府带来巨大的资金压力，PPP公私合作建设模式则为公租房的建设提供了新的思路，能够有效弥补政府建设资金的短缺，缓解政府的财政压力。根据规划要求，雄安新区以特定区域为先行区，先期开发面积约为100平方公里，中期开发面积约200平方公里，后期发展面积约为2000平方公里。如此广阔的开发区域无疑需要政府巨额的资金投入与支持，如果全部由政府出资建设，将占用政府大量的资金，从而影响到政府在其他基础设施方面的投资，而PPP融资模式可以有效减少政府在公租房方面的财政投入，减轻巨额财政压力。

（二）提高项目建设管理技术，降低项目总成本

资本都是逐利的，運用PPP模式，政府与私人部门合作，正好能够有效弥补政府在资金、技术、管理等方面的不足，充分发挥私人部门在PPP项目建设、运营等方面的独特优势，有效提高公租房建设的技术质量、缩短公租房建设的施工周期，提高公租房建设的效率与质量。政府的责任主要在于监督与管理，参与到其不擅长的建设施工领域则很可能产生一些负面影响。采用PPP公私合营的方式建设雄安新区公租房，有利于发挥参与建设各主体的独特优势，在各种资源消耗最少的情况下为社会公众提供最优质的服务，有效降低项目的总成本。

（三）充足的民间资本为PPP项目的实施提供了有利条件

根据2016年国民经济和社会发展统计公告的资料数据，我国城乡居民的人民币储蓄存款余额呈现出持续稳步增长的趋势，2016年年末全部金融机构本外币各项存款余额为1555247亿元，其中企业存款余额达530895亿元，同比上年增长了16.6%；人民币储蓄存款余额达597751亿元，比上年增长了9.5%（见图1）。随着经济的稳步发展，居民存款余额的增长态势揭示了我国民间资本潜藏着巨大的投资潜力，已经积聚了足够的实力用于发展建设，若政府能引导该部分资金参与到我国雄安新区公租房的PPP模式建设中来，可有效助力雄安新区的公租房建设。

三、PPP模式在雄安新区公租房建设中的运作模式

（一）合作框架设计

PPP模式的实质是一种公私合营关系，其运作原理为：首先设立雄安新区公租房PPP统筹机构，对该项目的重要事项进行总体规划，其中包括为公租房建设划拨专用土地、补贴一部分政策资金、提供一些基础性的辅助资源等，并派出专门的政府部门组织PPP项目招投标活动，与中标的私人部门签订公租房PPP协议。公私双方聘请会计师事务所、律师事务所等专业咨询中介机构对相关法律法规、政策等问题进行明确，并组建雄安新区公租房PPP项目公司。该公司负责PPP项目的融资、建设与运营，并与金融机构、保险公司、建筑公司、监管公司、运营公司、物管公司等不同的合作单位签订合同等文件，待运营期满后将项目的产权与经营权移交给政府。

（二）基本运作流程

1.项目决策阶段。首先成立雄安新区建设国家层面PPP统筹机构，结合国家对雄安新区的发展定位与整体规划以及新区目前对房屋的实际需求状况，调研有关雄安新区居民住房建设的重要事项。若调研实际结果符合PPP模式建设方式，则需进行公租房建设PPP项目立项。由政府划拨适宜施工建设的土地，提供部分政策资金与相关基础性服务，并授权政府相关部门根据国家法律法规、雄安新区公租房建设的实际问题拟定公租房建设PPP模式招投标文件。政府通过公开招标的方式，选择信誉良好的私人部门作为合作伙伴，就公私双方的权利、义务、风险的合理分担与分配等重要事项进行谈判。在会计师事务所、律师事务所等中介机构的参与下明确双方的法律责任，正式确定公私合作关系。

2.项目实施阶段。政府部门与私人机构共同发起设立雄安新区公租房建设PPP项目公司，该公司作为特许权人，负责落实PPP项目实施过程的融资、建设、运营、移交等每一个环节，并承担公私双方签订合同所规定的所有权利与义务，确保项目按时、保质保量竣工。在融资阶段，私人部门需向银行提供拥有强大的资金实力的证明文件，政府提供相应的利好性政策予以扶持，为PPP项目公司从银行取得稳定的长期低息优惠贷款起到保障性作用。在项目建设阶段，PPP项目公司公开组织招投标活动，根据新区公租房建设的实际需求标准选择最合适的建筑公司、运营公司与监管公司等，并分别与之签订合同文件，明确合作双方的权利与义务。在项目实施的整个过程中都有保险公司对不同阶段的风险进行承保。endprint

3.项目运营阶段。待公租房建设项目完工，符合合同预定标准后，进入运营阶段。政府根据公租房的管理规定将其租给符合条件的租户，并按照公平、公正、公开的原则，保障公租房切实分配给符合条件的需求者，并按照规定为其办理相关的租住手续，提供相应的服务。项目公司与中标的物业管理公司合作，物管公司负责公租房运营阶段的住房配套管理服务，并向租户收取一定的物业管理费。租户按照合同规定按期将租金与物业管理费交给PPP项目公司，项目公司首先将回笼的部分资金交付金融机构，用于分期偿还长期贷款，剩下的部分资金按照合同规定的条款作为私人投资者的收益。在合同规定的特许经营期限内，一切运营工作都由PPP项目公司负责管理，履行相应的义务。

4.项目移交阶段。租房PPP项目特许经营期限届满后，按照合同约定，若租户对相关物业服务等配套措施都很满意，且私人部门也回笼了投资的建设资金，按时向金融机构偿还了所欠贷款，私人部门便可依照公私双方的约定，将公租房的所有权、物业管理服务的管理权等移交给政府。待实现项目移交后，PPP项目公司完成历史使命随之解散，政府接手公租房，继续行使其服务的职能，为租户提供配套的物业管理服务，并收取相应的租金、物业费等，全权负责公租房的后续管理。

四、PPP模式在雄安新區公租房项目中的运行保障

（一）推进公租房建设PPP项目政策制度建设，完善相关法律法规

完善法律法规是公租房PPP项目得以规范化、常态化运作的基础保障，目前我国在公租房PPP项目建设领域尚未进行专门的立法，仅有国务院、财政部、中国人民银行、国家税务总局等部门颁布的《通知》等政策性指导文件，在一定程度上对我国公租房PPP项目建设的发展起到了鼓励与指导作用，但缺乏具体的规范性法律条文。因此，国家机关有必要在法律层面出台专门针对公租房PPP项目建设的具体法律，规范公私双方的权利与义务，明确具体问题的责任归属，为私人投资者树立制度自信，保护其与公共部门在项目合作上的地位平等，促进公租房建设PPP项目的持续、稳定、健康发展。

（二）深化金融体系改革，进一步完善我国资本市场

完善的资本市场有利于吸引私人资本参与到公租房的建设中，有利于为资本市场参与者创造低风险、稳收益的投资模式。由于我国金融体系不够健全，金融机构的收益主要来自向企业发放贷款取得的利息收益以及中间业务的收入，从证券市场取得的收益占比较少，且我国金融机构缺乏金融创新，与国外银行相比存在着巨大的差距。因此，银行等金融机构的综合资金成本很高。而公租房PPP建设项目具有参与主体多、时间跨度长、项目复杂等特点，这对我国目前尚待健全的金融环境提出了不小的挑战，亟须建立完善、有效的金融支持系统。

（三）建立多层次、立体完善的监督机制

监督机制有利于公私双方按照合同规定的标准履行各自的权利与义务。雄安新区公租房建设过程中，可以采用多层次的立体监督机制，首先私人部门可以设立内部监督机构，对工程项目的实施情况首先进行自评，对建设过程中发现的问题及时改正。其次，政府部门应成立公租房建设监督小组，采用分阶段、定期与不定期检查等方式对工程建设进行监督。再次，由公私合作成立的公租房PPP项目公司通过招投标方式确定的监管公司进行监督。这种三层立体监督机制从不同侧面对公租房PPP项目进行监督，更加全面、客观，有利于及时发现项目实施过程中存在的漏洞，有效降低项目的风险。

（作者单位为河北师范大学商学院）

参考文献

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