中国加入国际移民组织：选择、机遇与挑战

翁 里，李 璇

（1.浙江大学宁波理工学院，浙江 宁波 315100；2.浙江大学光华法学院，浙江 杭州 310008）

2016年6月30日，总部设在日内瓦的国际移民组织举行了特别理事会，通过决议批准中国、所罗门群岛和图瓦卢的加入申请，自此国际移民组织成员国的总数增加到165个。在国际移民组织观察员国的位置徘徊近15年后，中国终于以正式成员的身份开启了与国际移民组织新的合作。

一、国际移民组织（IOM）的沿革

国际移民组织（International Organization for Migration，简称 IOM），是成立于 1951年的政府间组织，其目的是引导政府、政府间组织与非政府间组织在移民领域进行移民的有序流动和移民管理，提升国际社会在移民领域的合作程度，为移民提供人道主义援助，以及协助国际社会解决移民中的各类问题，包括难民和流离失所之人的归属问题。

IOM的发展经过了漫长的过程。1951年，比利时政府和美国政府在布鲁塞尔成立了欧洲政府间移民流动临时委员会（PICMME），不久转变成常设性机构欧洲政府间移民委员会（ICEM）。ICEM在20世纪50年代安排了超过40.6万名难民、无家可归之人以及经济移民从欧洲迁移至其他海外国家，尤其是在1956年的匈牙利危机中，ICEM帮助约18万名匈牙利难民逃往奥地利和南斯拉夫。这一时期的ICEM以二战后欧洲国家难民和“过剩人口”（surplus population）的迁移和安置为主。[1]

上个世纪60-70年代，ICEM开始了移民发展计划，客观上为拉美地区国家的发展注入了多元化的因素，带来许多人才与资源。随后，ICEM开展了印巴难民的安置工作。此外，ICEM还启动了高端人才从拉丁美洲回国定居的项目，亦即60年代移民发展计划的收尾工作。1980年，ICEM更名为政府间移民委员会（Intergovernmental Committee for Migration，简称ICM），至 1989年 ICM正式更名为国际移民组织（International Organizationfor Migration，简称IOM）。这一时期，受到该组织直接帮助的移民数以百万计：在西亚和中亚为伊拉克、科威特、科索沃地区、车臣地区因战争而流离失所的人们提供安置，在非洲协助埃及、莫桑比克、卢旺达等国家的难民前往他国，在拉美为因飓风而丧失家园的洪都拉斯人提供庇护，IOM还为大量的移民国家提供技术性支持措施。

进入21世纪，IOM积极参与到全球各个地方的移民遣送和安置，为国家制定移民政策提供建议和经验，加强与联合国难民署和联合国经社理事会下其他国际机构的合作，甚至作为咨询机构和调停者参与地区冲突局势的解决，同时，IOM在移民安置上更加深化，在安置好移民后还推动移民政治权利的行使，指导就业问题，促进移民与接收移民国的文化交流，这些方面的实践证明了IOM存在的必要性，也证明了IOM在处理移民问题上的日臻成熟。

IOM60余年的发展是全球化渗透到国际社会各个领域的结果，从中可以看出国际社会在实现国家平等与振兴人权事业上的努力。人类共同体的纽带关系不会因为某一个民族的暂时脱离而终止，全球化的趋势也不可逆转。正因如此，中国谋求IOM成员国的地位，参与全球范围内的移民事务，这一时代选择是正确而充满前途的。

二、中国加入国际移民组织的背景

（一）中国参与IOM的历程

在IOM成立的早期，由于中国社会主义国家的性质与IOM当时的政治背景存在冲突，IOM与中国的联系和交往不多。1952年3月，IOM在香港成立了办事处。20世纪70年代后，IOM在“去意识形态化”的过程中开始致力于解决全球性的移民问题。与此同时，中国开始对外开放；随着中国的国门逐渐打开，中国也加强了与IOM的合作。1996年，中国参与了由IOM发起的打击和减少东亚和东南亚人口贩卖和偷渡的“马尼拉机制”（Manila Process）。之后每年中国均参加该机制的移民问题会议。同年，由联合国难民署和澳大利亚发起的“亚太难民、流离失所者与移民问题政府间磋商机制”（The Intergovernmental Asia-Pacific Consultations on Refugees，Displaced Persons and Migrants，简称APC）成立，中国是该机制的参与国，IOM是观察员组织，此时双方的沟通与交流以多边框架为基础。2001年中国成为IOM的观察员国，而后出席IOM理事会的历届会议。随后，中国与IOM继续在2002年成立的亚太关于偷渡人口、贩卖人口和相关跨国犯罪问题的“巴厘岛机制”（Bali Process）和2003年成立的有关亚洲劳工移民问题的“科伦坡机制”（Colombo Process）等多边机制中进行交流。2004-2006年，中国接连参加了IOM主办的国际移民论坛（InternationalDialogue on Migration）、伯尔尼倡议（Berne Initiative）亚洲区域磋商会议。随后APC机制会议在中国举行，IOM两度与会。[2]

进入21世纪，中国的国际地位显著提高，尤其是在加入世贸组织和申奥成功之后，这一时期中国与IOM仍然借助多边合作平台与框架进行联系与交流，中国与东亚、南亚各国以及国际难民署也通过这一契机进行了较为深入的合作。从“马尼拉机制”到“巴厘岛机制”再到“科伦坡机制”，从最初的防控偷渡与贩卖人口到联合打击跨国犯罪，再到关注劳工移民的就业问题，国际社会也意识到移民问题不再仅仅是“关于国境的问题”，无论是合法移民还是非法移民，都需要考虑其带来的社会成本和社会阶层的变化。

2007年12月至2010年6月，中国与IOM开展了中国移民管理能力建设项目（CapacityBuilding for Migration Management in China project，简称CBMM），该项目由欧盟出资，IOM、国际劳工组织以及中国外交部、公安部等共同参与执行。该项目通过技术、信息和人员的交流，增进中国和欧盟成员国对彼此移民管理体系的了解和交流，促进双方的合作。在2011年4月，IOM与中国又启动了CBMM二期项目，为期3年。2015年，CBMM进入第三期项目，主题为“支持中欧人员往来和移民领域对话项目”。这一时期，中国不仅继续与东南亚国家在移民事务上的合作，也开始打开欧洲市场。2008年金融危机后世界经济遭受重创，大量的劳动者失业，为了缓解这样的压力，各国政府选择利用别国更为廉价的劳动力来维持国内的生产，实施这样的项目必须有国家间与国际间的配合，IOM在其中所起的作用不容忽视。

长达20年的沟通与合作，中国与IOM所取得的进展有目共睹。中国作为世界人口的第一大国和国土面积的第三大国，成为移民大国无可厚非。2016年6月13日，中国正式提交申请加入IOM，意图成为IOM的成员。2016年6月30日，中国正式成为IOM的成员国，标志着中国与IOM的合作取得了历史性进步。

（二）中国的移民现状

中国移民现状主要表现为内陆地区居民逐步向沿海地区移民，沿海地区居民大量向海外移民，这是国家移民进程中的早期阶段。一个国家的人口有能力向外迁移，并前往世界上大多数国家，这标志着我国国门开放取得了良好的成效。通过IOM提供的中国的移民状况（见表1），我们可以发现：迁入中国内地的人员数量与迁出的人员数量相比，前者约为后者的1/10，这反映出我国目前的经济社会环境在人才的留置和利用方面仍然存在一些问题。目前，迁出中国内地的人员绝大部分都是拥有良好教育背景和雄厚资金实力的高素质人才，这些人因为国内的工作环境、生活环境以及自然环境不甚理想而选择到其他国家定居，由此我们不得不面对的一个现实就是人才流失现象愈演愈烈。

表1 截止2016年中国的移民状况

通过整理中国内地迁出人口的去向地以及境外人员迁入中国内地的来源地（见表2），不难发现，中国内地人口选择的地域皆为社会福利好、环境优越的发达国家和地区，而选择进入中国内地的人口则基本上是东南亚发展中国家和地区。因此发展中国家和地区向更加发达的其他地区逐步递进的社会属性也得到了充分的体现。这里尤其需要注意的是我国的香港地区。众所周知，香港地区的人口密度是世界上最高的地区之一，但是每年仍然有大量的内地居民前往香港定居、出游，究其原因，无非是受香港极为优渥的经贸环境所吸引。然而，反观境外进入中国内地的人口来源，排在首位的依然是香港，这就暗示香港作为国际化的大都市已经开始呈现后劲不足的态势，现阶段除了保持香港长久以来形成的国际地位和经济环境，还需要考虑如何在香港之后再行打造出一个东亚乃至亚洲最大的金融中心。可以肯定的是，接替香港的必然是中国内地的城市，面对我国高端精英人才持续外流的现实，怎样勒住这种趋势并且反过来吸引发达地区的人才为中国所用就成了当务之急。

表2 截止2016年迁入迁出人数对比

（三）中国与IOM的协商和分歧

中国早在2001年就成为了IOM的观察员国，但成为正式的成员国却用了近15年的时间。

一是因为中国政府对加入IOM的态度十分谨慎。IOM用了近半个世纪来淡化因冷战时期加诸身上的政治色彩，时至今日，我们也不能完全认为IOM做到了完美的中立，IOM的议事规则多由欧美国家主导，机构人员组成也多为欧美国家的官员，例如，IOM的总干事几乎一直由美国人担任，这条不成文的规定得以延续是因为美国作为创始成员国之一，每年缴纳的会费一直高居榜首，因此，虽然加入IOM是必需的，但是中国依然需要在深思熟虑后找准时机。

二是中国自身的发展需要达到加入IOM的标准。在IOM的宪章中第2条第2款对成员国的资格有明文规定：一国明确表示支持人口自由流动原则并且自愿承担至少用于本组织管理所需的会费及其他必要的财政贡献，这种贡献的比例由理事会决定。除此之外，对该国而言，加入本组织需要理事会成员2/3多数票通过以及符合该国宪法所规定的相应程序。[3]要满足IOM对于成员国的要求，中国不仅需要改革国内关于人口流动的制度，还要积极参与国际移民事务，对IOM的发展作出贡献，这也是中国近年来多次参与IOM主导的各项机制和各类论坛的重要原因。

三是IOM的成员国对中国的资格审查一直相当严格。国际移民法一项基本原则就是迁徙自由，由于我国长期以来实行严格的户籍管理制度和出入境审批制度，我国的移民实践尚未完全践行迁徙自由的基本原则，中国在与IOM进行协商时，关于中国是否实行了自由迁徙政策均有比较大的争议，所以中国与IOM各成员在这一点上产生了很大分歧。这一状况直到近几年我国实行全面深化改革后才有了大的起色：国内方面，调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度；出入境方面，简化我国国民申请出入境审批手续和外国人入出境审批手续，尤其是在护照和签证的签发程序上。另外，针对外国人入境居留，也制定了一系列政策措施。尽管IOM并没有完全肯定中国为解决人口自由迁移所作的努力，但是从IOM接纳中国的态度来说，IOM也意图参与扭转中国限制人口流动的局面。

IOM与中国的关系很难用一种模式化的标准来定义，两者在交流中各取所需。对中国而言，要在国际社会进一步提升国际地位，就必须承担更多的国际性责任，IOM在60余年的发展中对难民的接收与遣送、国际移民管理等内容有丰富的经验，这些内容都是值得学习的典范；对IOM而言，中国作为社会主义国家和发展中国家的代表，为IOM注入了新的活力，也使得IOM职能的覆盖范围更加广泛。

三、中国与国际移民组织的交互影响

（一）促进国际移民法律制度的构建

1.完善本国的移民管理法制。目前中国关于移民制度的立法建设仍侧重于出入境和国籍管理方面，而人口跨境流动仅仅是移民制度中最基础的部分，人口流动之后出现的人口结构的变化、人口与资源的分配比例、不同文化之间碰撞冲突等后续安置问题才是移民法治的核心，而现阶段我国对于这些问题的规定甚少，IOM在60余年的发展中对国际移民管理方面有较丰富的经验，中国可参照借鉴。

因为移民事务的特殊性，导致IOM在参与具体的移民实践时不可能施加强制性的命令，而主要扮演指导性和援助性的角色。国家才是移民的接受者，IOM不可能强迫一国接受或者遣出移民，IOM为了弥补自身强制力的薄弱，积极开展与联合国的合作，IOM所依据的法律文件绝大多数来源于联合国大会和安理会通过的决议，这些决议涉及移民的保护、移民的遣返、劳工移民的就业、移民与当地文化的交流等方面，一般认为，这些决议都是具有国际法效力的文件，也即国家必须履行在这些文件中规定的义务。IOM选择与联合国进行合作，成为联合国的相关机构，对这些决议的具体执行设计制度与方案。中国作为刚刚加入IOM的新成员，在移民法制上寻求IOM的指导和帮助，结合国际条约和联合国的相关决议，完善中国移民法律制度。例如，移民权利保障上，外来移民在日常事务中是否享有与中国本土公民相同的权利，是否允许外来移民担任国家公职或者参军，外来移民在城镇中能否购置多套房屋等。在这些基础性权利上对移民的开放程度需要进行充分的调研以及评估，才能保证中国既履行作为IOM会员国的义务，又适应国情发展需要；国内移民中，目前的户籍制度已经有所松动，但是改革的效果不大，国内移民人口的流动规范的限制仍然过多，将户籍制度与自由迁徙的原则相结合，使配套制度更适合中国还需要参考IOM在流动人口管理上的经验，做好人口的登记造册、移民安置、指导性迁移，方能兼顾户籍制度与自由迁徙的原则。

2.构建保护移民合法权益的协作机制。完善国际移民法律制度，各国都需关注移民的权利与需求。对移民来说，迁移至他国后能否在该国行使一定的政治权利，能否在该国从事经济活动，能否在该国宣扬母国的文化，这些权利诉求都是需要移民接收国进行规范的。我国目前的移民制度对于移民来华从事经济活动和文化交流较为鼓励，但是在移民的就业、社会保障、住房等方面还有待改善；另一方面，目前绝大部分移民来华都会选择北京、上海、广州等一线城市居留，这些一线城市在人口压力上不堪重负，一些高素质移民人才就是因为一线城市的环境污染和交通压力而不得不离开我国，这样的人才流失实属可惜。因此，如何调节这些移民在我国国内的流动，使得移民的人口压力转变为“移民红利”，是现阶段中国需要考虑的重点。

IOM的工作任务是协助处理日益增长的移民管理业务的挑战，加强对移民事务的理解，鼓励移民进程中的社会和经济发展，维护移民的尊严和幸福，其管理领域涉及移民与发展、促进移民流动、调节移民流动和帮助被迫的移民。对于中国来说，保护移民的权利和健康以及平衡移民的性别比例，鼓励移民进程中的社会和经济发展，调节移民在我国地域范围内有序流动是十分必要的。笔者以为，IOM可向中国提供国内外移民管理的技术支持：譬如安居房屋的选址、基础设施的覆盖范围、教育与医疗的平衡布局等。中国可以出台相关的就业指导手册，引导来华的外国人向劳动力缺口大、工作环境较好的地方流动。通过举办各类论坛，促进中国与外国之间的文化交流，保障外国人在中国能够享受文化开放所带来的交融，使外国人更好地了解中国的政治环境与社会环境。

除了接受外来移民，中国公民在移居他国时其合法权益也需要居留国政府的保护。目前，有1.6万多家中国企业在海外发展。据商务部统计，2016年度我国对外劳务合作派出各类劳务人员49.4万人[4]；据教育部统计，2016年度我国出国留学人员总数为54.45万人，各类留学回国人员总数为43.25万人，从1978-2016年底，各类出国留学人员累计达458.66万人。[5]2014年上半年，我国商务部通过国际劳工合作项目派遣了56.2万名劳工出国就业，同比增长了6%。世界银行评估中国已经成为世界第二大移民汇款的接受者。我国移民外国的人数越来越多，我国公民在海外的生命财产安全却频频受到伤害，武装冲突、局部战争、恐怖主义、自然灾害、针对中国人的刑事案件、反华排华事件等等无一不对我国海外移民造成威胁，而保护海外华侨是我国固有的义务，但在真正发生侵害华侨的事件时，仅依靠大使馆和领事馆是远远不够的，IOM在全球的绝大部分地区都拥有驻地机构和工作人员，在IOM的帮助下进行领事保护和海外撤侨会及时有效得多。其实，早在2006年所罗门群岛的骚乱事件以及近几年叙利亚内战中IOM就曾向受困的中国公民提供帮助，协助中国方面进行了撤侨等工作。除了领事保护和撤侨，如何帮助海外华侨尽快融入当地社会，帮助华侨解决就业、社会保障、教育、住房等问题，实现中华文化与外国文化的交融而非对抗也是中国现阶段需要IOM进行协调的部分。

3.改革出入境管理制度。根据《中国国际移民报告（2016）》，中国的海外华侨人数已经达到了6 000万，[6]来华旅游的外国人数量非常庞大，仅2014年一年就有近5 300万外国人过境中国；取得6个月以上居留期的外国人人数达到663 556人。①数据来源：IOM中国地区数据http://www.iom.int/countries/china#_ftn1。

如此庞大的人口流动，使得中国在管理移民时需要大量的人力和物力，尤其是在人口的登记造册和出入境查验环节。例如，非洲若干国家因生态环境恶化、自然灾害导致大量非法移民向撒哈拉以南各国以及欧洲、中亚等地区流动；甚至有些非洲和中东国家的入境者来到广州等地长期滞留，成为“非法入境、非法居留、非法就业”的“三非”人员，给我国的出入境管理和民政工作带来较大的困扰。在移民证件的发放、出入境管理上，移民证件的种类和数量问题历来争议较大。近年来，中国的签证种类有很大改善，现存的普通签证就有16种，方便来华外国人的管理。目前外国人永久居留身份证制度已经开始实行，外国人在办理金融、教育、医疗、交通、住宿、通信、工作、税收和社会保险、财产登记、诉讼等事务时可以将永久居留身份证作为身份证件单独使用。但是在港澳同胞来往内地的签证以及内地居民往来港澳台的护照发放上却十分繁琐。因此，应当调整现有的护照种类，明确规定为三类：因公护照、因私护照和外交护照，港澳地区可以注明来源地为香港澳门，但所享有权利应当同前三类护照相同。另外，给予往来港澳的中国内地居民在入出境和居留上与外国人享受同等待遇。科学制定签证与护照的种类是进行开放的基础，加入IOM与国际移民实践接轨，可以更好地扩大对外开放。

（二）加强中国与国际社会在移民管理方面的沟通与合作

当前的国际社会，最紧要的全球性难题当属难民、恐怖主义和环境问题，无论这些问题是否缘起于中国，中国都无法置身事外，而这些问题的解决都无一例外的需要国际合作——不仅包括国家之间的合作，也包括国家与国际组织、国际组织与国际组织之间的合作。

1.合作解决难民问题。IOM成立的初衷就是为了解决战后的难民问题，难民的转移和安置也一直是IOM的核心议题之一。IOM作为最具移民经验的成熟国际组织，在难民问题上所起的作用是无可替代的，难民如何被迁移、由谁来接收、安置后如何定居生活、何时可以被遣返等工作更多的由IOM来完成。

中国虽然已经在民政部设立了难民处，但有关“国际难民安置和保护”方面的立法仍在进行过程中，针对国际难民的安置与遣返经验尚存不足。近期，因缅甸政府军与反政府武装冲突导致的数千边民涌入我国的难民潮就亟待处理。我国目前为这些难民提供帐篷和生活用品，待战事缓和便遣送其回国，战事激烈这些难民便又涌入我国边境。虽然难民问题的根源在于国内矛盾，但是中国可以通过外交手段以及IOM的渠道同缅甸方面展开对话，促成缅甸难民回国定居，使“难民”脱“难”。

当前，中东地区的局势激烈动荡，难民问题已然成为撕裂欧洲大陆的一道触目惊心的伤口。中国在难民问题上加强与IOM的合作不仅大势所趋，而且势在必行，这也是提升中国国际影响力的必然要求。鉴于中国人口已经接近饱和，接受大量难民的要求是不现实的，但我国政府出于人道主义，可以提供一定的资金、物资、志愿人员参与难民的救助。中国政府可以同IOM订立人才培养计划，每年输送一定的人才进入IOM进行学习和服务，待服务年限完成时便回国参与国内移民事务建设。

2.共同维护国家安全。在国际社会安全方面，恐怖主义与难民问题的成因有所交叉，恐怖主义分子盘踞的地区往往是几国交界的边境，这样的地区人口混杂、政府难以管理。例如频繁在我国境内制造恐怖主义事件的“东突组织”所在地区就涉及中国、塔吉克斯坦、阿富汗和吉尔吉斯斯坦等国家；再如“ISIS伊斯兰国”恐怖组织则占据叙利亚、伊拉克、土耳其等多国交界的地区，并不断扩充其军事力量。这些恐怖组织在地区上涉及多国，在人员上利用各国拥有极端思想的激进分子前往他国进行恐怖袭击，复杂的人员组成和人口流动使得打击恐怖主义需要各国深化合作，而IOM的职能可以发挥其作为桥梁和纽带的作用。我国加入IOM后，可以借助IOM遍布全球的信息网和丰富的人力资源，配合现行的反恐机制，加强中国与国际社会在打击恐怖主义、维护国家安全等方面的合作。

3.携手维护生态环境。环境问题囊括了众多类别，全球气候变暖、大气污染、水污染、动植物资源灭绝等等，其中全球气候变暖是当前各国关注的重中之重，因为全球气候变暖带来的影响是持续性、关联性的。以气候变暖导致的海平面上升为例，太平洋中许多岛国会因为海平面上升淹没岛礁而不得不放弃赖以生存的家园，转而向其他国家移民，对图瓦卢这样国土面积狭小的国家来说，海平面上升导致的移民就是“举国搬迁”至新西兰。在中国，环境移民的压力同样存在，我国拥有漫长的海岸线，毗邻15个国家，生态环境多样，任何一个生态圈中出现异常，对东亚各国来说都是连带性的影响。有预测表明，到21世纪中期，孟加拉和埃及两条河流的下游附近15-16%的土地将遭海水淹没，可能造成4 000万环境难民。对于因为自然灾害而背井离乡的移民，IOM成员有必要互相协作来帮助环境难民重新寻找家园，科学合理安置人口，注重人口与环境承载容量相协调，共渡环境难关。

（三）防控偷渡犯罪和协助追逃追赃

在移民管理领域，国际性犯罪多发，主要表现为偷渡、贩卖人口、贩卖妇女和儿童、非法使用童工、非法入境等等，这些国际性犯罪往往由一个或者几个国际犯罪集团操纵，从事非法运输人口的犯罪活动，在运输过程中经常出现惨重的人员伤亡，但由于伴随着暴利，类似活动屡禁不止，我国在打击类似活动时经常有心无力。除了移民犯罪，因贪腐问题潜逃出境、走私、跨国贩毒、跨国电信诈骗等犯罪近年来也成为我国重点打击的对象。IOM曾协助我国遣返一些受国际诈骗集团诈骗而非法出境的中国公民，为合作打击国际犯罪奠定了良好的基础，针对这些国际性犯罪，尝试与IOM、国际刑警组织等进行合作，对打击国际犯罪可起到双管齐下的效果。

IOM虽然是一个移民组织，但其职能的延伸已经远远超出了移民的范围。在公共卫生领域IOM致力于移民的医疗条件改善和健康，在防灾抗灾领域IOM致力于灾后重建……从某种意义来说，IOM同大部分国际组织一样，一直在参与着全球各种问题的治理，中国也在努力扮演着这种角色，中国加入IOM会提升中国的国力，从而在国际舞台上演绎更加精彩的大国艺术。同时，中国一直倡导和平崛起，借助IOM的平台，中国将“爱好和平”的价值观念传递出去，扭转“中国威胁论”的不良影响，呼吁国际社会坚持和平与发展的时代潮流，回归至人类最基本的需求上来。

（四）加快IOM改革进程

1.改革IOM的设想。IOM虽然职能甚广，但并非“神通广大”。首先，IOM是一个临时组织转型而成的国际组织，其组织机构设置不够规范，组织中存在总干事和副总干事，也存在轮值主席，既有总部部门，又有行政中心和总干事办公室，宪章也一再修订，这些因素导致IOM的稳定性有所欠缺；其次，IOM过于依赖联合国在移民领域的相关文件，缺乏独立的立法部门和法律文件来规范成员国的移民行为，对于非成员国就更无管理的权利，因此时常出现“鞭长莫及”的情况；第三，关于难民问题目前有许多国际组织参与援助，IOM难免和其他国际组织尤其是UNHCR产生争抢人员和资源的情形，导致难民转移上的混乱；第四，IOM的“去国家化”过程不够彻底，目前依然由美国来主导其运作走向。

针对这些问题，IOM首先应当进行自身的改革：

（1）精简组织，明确任务。简化机构设置，将行政机构归于一类，确立核心领导，明确各部门的事务，平衡IOM内部组织的人员国籍和性别比例。（2）设立相关立法机关，从事移民法律的编纂与整理工作。逐步建立规范的法律体系，整合现有国际移民法律规范，并在尊重成员国意愿的情况下，为成员国设定一定的义务；整理相应的国际惯例，形成国际移民法领域的国际习惯，以此来约束非成员国，维护国际移民的良性秩序。（3）加强与UNHCR等其他国际组织在难民事务上的沟通与合作，确定IOM的工作定位和任务，避免难民转移上的混乱以及与其他组织争抢资源的状况。在将来，可以考虑与UNHCR进行合并，并专门设立一个难民事务部，整合两家组织的资源，提高难民救助的效率。

2.改革IOM的举措。中国加入IOM，为IOM注入了新鲜的血液，尤其是中国作为一个拥有近14亿人口的大国，在移民事务上与IOM的互动是共赢的体现。

（1）中国可以为IOM的资金、人员、设备提供支持，尤其是在难民问题上。中国已经向中东地区国家提供了6.8亿元人民币的人道主义援助。2015年，中国国家主席习近平在二十国集团峰会期间宣布中国将再向有关国家和国际组织提供1亿美元的人道主义援助。[7]（2）中国在一定程度上代表着亚太国家的声音，通过进驻IOM，改变IOM中美国一家独大的局面，利用中国力量帮助国际社会建立起更加公平、透明的国际移民体系。中国在迁入人口和迁出人口上都有极大的发展空间，IOM可以利用中国来拓展其在亚太地区的业务能力。（3）中国倡导“一带一路”建设，“一带一路”强化多边合作机制，整合上海合作组织（SCO）、中国 -东盟“10+1”、亚太经合组织（APEC）、金砖国家组织（BRICS）、亚欧会议（ASEM）等现有多边合作机制的资源，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。尤其是“一带一路”建设，强调民心互通的合作，包括扩大相互间留学生规模，深化沿线国家间人才交流合作，加强旅游合作，提高沿线各国游客签证便利化水平等。这些合作机制带动人口的跨境流动，可以借助IOM来规范跨国活动的秩序，IOM也可以以此作为平台，制定科学的人口迁移指南，参与东亚、中亚和西亚地区的人口迁移调节。移民问题在发展中国家的表现与在发达国家的表现不尽相同，中国是发展中大国，其移民问题富有代表性，IOM的指导和协助可以推广至其他发展中国家。

五、中国加入国际移民组织所面临的新挑战

中国已经成为IOM的成员国，在IOM的宪章下，除了享受IOM的协助与指导等权利，承担宪章规定的义务，由于中国的特殊国情，中国还面临着一些挑战。

（一）户籍管理制度与自由迁徙的冲突

中国现行的户籍制度仍然是饱受国际诟病的一项政策措施。尽管中国出于自身国情的考虑，认为一旦放开限制进行的太快太急，就会出现一线特大城市的人口急剧增加，超过原有的人口承载量，导致交通拥挤、环境污染、治安恶化等一系列社会问题。但是必须承认的是，由于人口限制实行的时间过长，其带来的负面效应已经远大于积极效应。主要表现为，即使有户籍管理，北上广深等特大城市的人员依然呈正增长，与户籍相挂钩的社会保障和教育制度长期处于不公平的脱节状态，例如，非北京市户口人员不得运营共享机动车，非北京市户口律师不得在北京律师事务所挂名等等。一方面大城市的福利设施继续在优化，但另一方面外来人员却无法直接享受。据国家统计局的统计，2013年就有大约2.69亿农民工从农村迁移到正在发展的城市中，但是在这些农民工尝试融入进城市时却往往陷入被隔绝的处境，形成大量的“城中村”“城乡结合部”。原本的城乡差距进一步拉大，国家又需要向中小城市和农村补贴更多的资金以留住人才。在这样矛盾的情况下，如何满足IOM奉行的原则，同时又兼顾我国国情就成为了现阶段所面临的一大难题。

笔者认为，户籍管理制度是我国划分社会区域的最重要的基础。长期以来，户籍制度已经固定下了人口管理的基本模式，轻易无法更改，但却可以进行一定的变通。上个世纪中叶的英国伦敦曾经是人口拥挤的城市，但是到了八九十年代，英国的城市化已经基本完成，伦敦的人口自动向外进行迁移，以逃离日益恶化的城市环境，所以应当看到，城市所拥有的自我调节能力能够平衡人口压力，前提是人口的流动必须自由。

当前应该放松户籍管理对人们社会生活的管控。在享受社会保障上，进一步将社会保障与户籍相分开，形成全国联网，至少在省一级维持本省城乡社会保障的水平相差无几，逐步实行城乡统一。当二三线城市的配套设施也能满足人们的生活需要，一线城市的吸引力就会下降，所以现阶段可以将基础设施建设的重点逐步转移到二三线城市，吸引人才流向这些区域，缓解一线城市的人口压力，在这一过程中放开对人口流动的管理和限制方能保证自由迁徙的平稳过渡。

（二）难民潮的潜在威胁

中国的国土面积辽阔，与14个国家接壤，越南、缅甸、巴基斯坦、阿富汗、朝鲜等国家的政治局势长期处于不稳定的状态，这些国家的许多难民都选择前往中国避难，最典型的就是不久前缅甸北部果敢地区的难民涌入中国的云南。缅北局势自2015年开始就处于动荡时期，难民潮高峰时达到了7 000余人，中国政府出于人道主义精神对这些难民进行了安置和救助。与此类似，朝鲜半岛的局势近来已经到了剑拔弩张的地步，如何应对可能发生的难民潮涌入中国是边境地区省份需要尤为重视的问题。另外，需要应对难民在多个边境入口同时入境的“扩散”现象出现，一方面这种现象容易造成动乱，另一方面我国也不可能在边境的每一个口岸都设立难民安置点。

笔者认为，作为IOM的成员国，应积极履行义务，可以在边境的某些固定地区建立难民安置点和中转点，引导难民从这些地点入境，划定难民可以自由活动的区域，以应对可能出现的难民扩散的局面。应当限制难民进入内地，以免造成内地管理的困难以及居民的恐慌，更要对难民身份进行严格检查，防止恐怖主义分子借机入境；待难民本国局势有所好转时，可以将难民们遣送回国，如有拒绝回国者，应当作好登记造册工作，并联系本国的外交部门进行谈判协商。除了这些治标的措施，中国应当会同IOM积极地与这些国家当局就难民问题进行对话和磋商，敦促这些国家做好难民的回国定居。

（三）高端技术人才流失

前文已经提到，国内高端技术人才大量前往欧美等发达国家，追求更好的薪资报酬和工作环境，外国技术人才来华虽然呈现增长但是愿意留在中国的却并不多。随着中国同外国的交流越来越多，许多人选择到海外留学，相当一部分留学生选择留在国外而不回国。当前，“一带一路”战略正在稳步实施，可以想见，今后我国国民出入境和外国人入出境的频次会越来越高，构建良好的工作环境是留住高端技术人才的必要基础，给予劳动者自由创造的尊重是留住高端技术人才的制度保障，因此应该进一步完善基础设施建设、治理环境污染，重视劳动者权利保障，尊重并保护知识产权，为高端技术人才在中国的孵化提供温床。

综上所述，笔者认为IOM作为在移民事务上最富经验的国际组织，其发展有目共睹。中国作为国际移民组织的正式成员国，理应为完善国际移民管理法律制度做出应有的贡献。对IOM来说，中国的加入也会为国际移民组织带来更多的改革机遇，两者形成良性的互动，互助共赢，坚持国际移民的迁徙自由原则，不断为人类追求友好往来的福祉而共同努力。

［1］郭秋梅.中国与国际移民组织：融入与发展[J].华侨华人历史研究，2013（4）：23-33.

［2］郭秋梅.国际移民组织与联合国难民署之比较：关系、议程和影响力[J].国际论坛，2012（4）：19-24，79-80.

［3］国际移民组织宪章[EB/OL].[2016-11-29].http://www.iom.int/constitution.

［4］商务部2016年我国对外劳务合作业务简明统计[EB/OL].[2017-07-08].http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/dgzz/201701/20170102504425.shtml.

［5］教育部2016年度我国出国留学人员情况统计[EB/OL].[2017-07-08].http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_170301/170301_sjtj/201703/t2017 0301_297676.html.

［6］王耀辉.中国国际移民报告（2015）——国际人才蓝皮书[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

［7］中国代表团团长吴海龙大使在国际移民组织第106届理事会会议上的发言[EB/OL].（2015-11-27）[2016-12-05].http://www.fmprc.gov.cn/web/dszlsjt_673036/ds_673038/t 1319872.shtml.