创新农村经济运行机制用好支农惠农政策

何利良

支农惠农政策,是指政府为了保障农业发展、增加农民经济收入和生活水平、推进农村可持续发展而对农业、农民和农村给予的政策倾斜和优惠。改革开放以来,党中央、国务院制定了一系列的支农惠农政策,极大地推动了全国农业生产的迅速发展,促进了我国农村居民的收入水平普遍提高。但从全国范围整体分析,长期积累和形成的城乡巨大差距很难短时间消除,城乡差距依然巨大,农村居民的收入仍然相对很低,农村在基础设施建设、公共服务、社会保障等各方面还远远落后于城市。因此,一方面政府需要制定实施更全面的支农惠农政策,另一方面如何创新农村经济运行机制,把党和国家的支农惠农政策不折不扣地贯彻落实并充分利用到位应成为各级涉农部门当前和今后较长时间内的研究解决的重要课题。

一、支农惠农政策的必要性

（一）农业的基础性

农业是国民经济的重要基础产业,直接影响国计民生,经济社会的健康平稳有序发展离不农业的稳定；农业是生存之本、衣食之源,为人类的生存提供了最基本的物质保证。农产品,尤其是日常生活必需的大宗农产品的生产供应会给国家政治、社会、经济的稳定和发展带来巨大影响。对于这样一个对一国社会经济发展起决定作用又非常依赖自然的基础产业,更需要政府部门为其提供支持政策以抵御种种风险促进其稳定发展,这对保障国家粮食安全、维护社会繁荣稳定以及促进经发展都有重大意义。

（二）农业的弱质性

农业是我国经济社会中的薄弱产业部门,它的薄弱性体现在：第一,作为基础产业的农业,是唯一集自然生产与经济生产于一身的产业部门,生产经营的周期也比较长,导致农业的生产经营过程面临市场风险和自然风险的双重影响。第二,由于农业技术进步相对缓慢,同时要求土地、劳动力等要素投入较大,导致农业的比较效益相对低下,形成了农业“高风险,低收益”的局面。第三,我国的农业生产仍以传统、分散的小农经营为主,生产规模狭小、生产率低下、抗风险能力差以及吸收社会资本能力不足等特征也使农业薄弱性更加突出。对于这些薄弱性,农业产业很难依靠自身部门的力量解决,也无法依靠市场而生存和发展,政府的干预和支持也就变得非常的必要。其实政府对农业的薄弱性的干预和支持政策在发达国家也比较普遍,而对于发展中的国家,政府出台相关政策对农业进行支持和保护也就显得更加重要。

（三）社会的公平性与效率性

根据福利经济学的理论,政府可以通过改变资源的配置方式来影响不同群体的福利水平。公平和效率是配置资源过程中的两大重要考量。新中国刚成立,我国就通过掠夺农业的方式实现工业化道路的起步,进一步扩大了城乡收入的差距。由于城乡收入差距的加剧扩大,农民无法增收,再加上农民无法享受到一个公民有权利享受的医疗、教育等方面的政府公共产品和公共服务,直接导致了社会矛盾和公共风险的积聚,对社会稳定和改革的深入产生了不良的影响。在这种情况下,我们应该放弃一味追求社会总福利最大化的目标,转而寻求城乡居民收入的均等化目标,为经济增长增加新的动力和活力。根据我国的现实状况,只有通过支农惠农政策缩小贫富差距,消解社会矛盾,才能有助于逐步形成国内城乡统一的消费市场,实现城乡的良性互动。

（四）农业的多功能性

根据农业多功能性的理论,农业生产经营具有提供劳动就业和社会保障、确保粮食安全、保护生态环境、促进文化多样性、发展休闲农业等功能,可以说在社会、政治、生态、文化等方面都发挥了重要作用,这表明农业生产经营活动具有正外部性效应。但是大量的国外实践和研究表明,如果没有政府支持,农业生产经营活动将很难发挥出其多功能的外部性效应,高成本的国家农业公共品,如粮食安全生产、农业人文景观、自然生态效应等的供给将会出现日益短缺和稀少。同时,在公共经济学的视角下,农村大量存在着的农业公共品无法通过市场机制实现合理交易和资源配置,必须通过政府的有效干预和政策支持,才能改善农业生产中的投入不足和管理不善的问题,充分发挥农业的多功能效应。

二、当前支农惠农政策体系

支农惠农政策是促进农村进步、农业发展、农民小康、城乡统筹发展的需要。改革开放以来,政府制定了一系列的支农惠农政策,构建了新时期政府支持农业政策的基本框架：一是解决民生问题的利民政策；二是拉动内需增长的经济政策；三是促进农业发展的产业政策；四是解决农村问题的社会政策。具体地说包括以下几个方面内容。

（一）不断加大“三农”投入，加强农业农村基础设施建设

加强农村农业基础设施建设,既是当前乡村振兴、改善农村民生的重大举措,也是促进农业农村可持续发展、推进城乡一体化进程的战略要求。近几年,国家持续加大对诸如大型商品粮基地和优质粮食产业工程、大型灌区基建配套与节水排涝泵站改造、种养业良种、“水、气、路、电”等多项农业农村基础设施建设的资金投入,但是由于历史欠账过多,农业基础脆弱、后劲不足的问题依然十分突出。

（二）不断完善对“三农”的强惠政策，实施更加精准化补贴

2017年中央一号文件中重点提出了要加大农业发展,完善农业补贴制度,提高农业补贴的精准性,同时还大力推进农业“三项补贴”制度改革,未来农业补贴将会重点向主要产区、绿色生态、规模化经营等方面。随着农业补贴政策的不断完善,未来的农业补贴将会更加精准,农业补贴也将会向促进农民增产增收等方向发生转变,同时在农村土地地力保护等方面也将会着重加强。

（三)实施粮食最低收购价保护政策，兼顾粮食安全与农民利益

2004年,国务院就制订并实施粮食最低收购价的保护政策。一般情况下,粮食收购价格由市场供求状况决定,政府则在充分发挥市场机制的导向作用基础上实行宏观调控。实施这一护农政策后,极大地调动了广大农民的种粮积极性、保护了粮农的根本利益,促进了粮食生产稳产高产,保障了我国粮食安全。随着国内外经济环境和市场形势的变化,这一护农政策也在不断的调整和完善。2017年中央一号文件明确指出,深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革,进一步完善粮食最低收购价保护政策,坚持完善财政支持政策和综合配套施策,不断提高政策的灵活性和弹性,更有效地发挥粮食市场机制的自发调节作用和保障种粮农民的合理收益。

（四）深化农村税费改革，切实减轻农民负担

农村税费改革是我国政府为深化农村改革,进一步巩固农业基础地位、保护和调动农民的生产积极性、切实解决“三农”问题、从根本上减轻农民负担而作出的一项重大决策,是得民心、顺民意的德政之举。农村税费改革的主要内容包括“取消乡统筹、农村教育集资、屠宰税、劳动义务工、农业税和农业特产税政策、村提留征收”等。随着我国综合国力的不断提升和国民经济结构的不断优化,农业税在税收总额中所占比例不断下降,为进一步减轻农民负担,2006年中央就决定全面取消农业税,并安排780亿元转移支付资金支持农村税费改革。

（五）大力发展农村教育、医疗等社会事业

党的十八大报告中指出要坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,促进城乡公共资源均衡配置,建立健全农村基础设施投入长效机制,把农村和接纳农业转移人口较多的城镇作为发展社会事业的重点,推动城镇公共服务向农村延伸。近年来,国家着眼于农村民生的改善,大幅度地增加对“三农”的投入,农村实行了免费义务教育,建立了新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度,启动了新型农村社会养老保险试点,大规模开展农村饮水安全、农村电网、公路、沼气、危房改造建设,农村基础设施和社会事业建设取得显著的成效。

三、落实支农惠农政策，创新农村经济运行机制

（一）强化支农惠农政策执行的领导监管机制，确保各项支农惠农政策的落实

首先,要强化支农惠农工作部署,各级政府部门要实行党委统一领导,党政一把手齐抓共管并负总责,纪检监察部门组织协调,相关部门各司其责的领导机制,形成分工明确,责任到人,协作共管,层层落实的工作机制,从机制运行、组织领导上保障支农惠农政策的执行。其次,加强检查督促,及时发现支农惠农政策执行和专项资金使用管理中的实际问题,及时制定切实可行的对策措施,限时整改纠正。再次,要对业务人员开展不定期的专项业务培训,不断提高各级组织和部门人员贯彻执行政策的坚定性、专业性和思想素质。

（二）建立激励与补贴相结合的政策机制，加快推进农村脱贫扶贫攻坚战略

农民是弱势群体,农业是薄弱产业,需要城市帮扶,需要工业反哺,但最需要的是健全的政府支农惠农政策机制,探索建立激励与补贴相结合的政策机制。首先,为最大程度地发挥支农惠农政策效应,实现补贴资金效益最大化。一是逐步提高对农民的补贴水平,防范和消除因涉农物资涨价所带来的政策补贴效应的递减；二是稳步提高粮食等主要农产品收购价格,推动完善主要农产品价格形成机制,总体稳定粮食价格；三是聚力加大投入力度,强化农业基础设施的建设,围绕“田、路、水”三个中心环节,切实扭转农业基础设施建设严重滞后的局面；四是增加投入,合力建设农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管、农业气象服务等四项农业公益性科技服务体系,增强农业社会化服务能力。五是增加投入,着力加大农村公共福利体系的建设力度。其次,以政府投入为主,积极鼓励和引导多形式、多渠道、多方位的资金投入,制定政策激励社会力量和工商企业对“三农”的捐资赞助,努力促进多元投入建设村级公益事业,逐步建立完善支农惠农资金的稳定增长机制。财政部和农业农村部已公布的2018年共同实施的包含八大类37项财政重点强农惠农政策措施,显示出中央政府强力支持乡村振兴之决心和用心。第三,创新资金安排方式。逐步加大直接扶持到户资金规模,有效扶持具体的扶贫对象。对中央投资的农业基础设施建设项目,要确保扶贫对象优先受益；对产业扶贫项目,要构建能有效推动扶贫对象脱贫增收的利益联结机制；适度加大财政奖补力度,引导农民主动出劳出资,多干多补、多筹多补、多补多办,形成财政直补、以奖代补、先建后补、贴息代补等多元投入激励格局,形成新型工农、城乡互补关系。

（三）构建更加可持续的内生增长机制，立足产业和生态激发乡村发展活力

通过建立和完善乡村振兴战略的财政投入保障制度和城乡融合发展体制,加大对农业基础设施、农民文化教育和农村生态环保等各方面的投入,逐步构成更加可持续的“三农”内生增长机制。首先,支农惠农,立足点是产业兴旺。要通过支持农业结构调整和深化农村三大产业融合发展的支农惠农政策,实施产业兴村强县行动,以镇为平台,引导带动特色优势主导产业发展,促进农产品产供销的产业链延伸,建立农产品生产经营的价值链,开拓扩展农业的休闲观光旅游、智慧科技、三农文化传承等多功能特征,培育农村新产业、农业新业态、经营新模式的产业化发展之路,提高农村产品的附加价值。其次,牢记习总书记“绿水青山就是金山银山”重要论断。良好的生态环境是农村的最大优势和宝贵财富,通过财政资金对草原生态保护补助奖励、发展南方现代草地畜牧业、耕地保护与提升质量、东北黑土地保护利用、农作物秸秆综合利用试点、渔业增殖放流和减船转产、长江流域重点水域禁捕、畜禽粪污资源化处理、果菜茶有机肥替代化肥行动、推广地膜清洁生产技术、地下水超采综合治理,以及重金属污染耕地综合治理。将支农惠农政策,脱贫攻坚、乡村振兴战略更加充分地立足于乡村的产业、生态、文化等资源,建立更加可持续的内生增长机制,更加注重发挥乡村的主动性,以此形成乡村自身“造血”功能,激发乡村内生发展活力,促进“三农”的长期稳定发展。

（四）强化农业科技创新驱动机制，引领现代农业加快发展

农业的出路归根到底在于现代化,而农业现代化关键所在则是农业科技的创新和进步。因此,“三农”发展最根本有效的途径是通过加大科技投入政策,激活农业科技创新要素,激发农业科技创新活力,引发科技创新驱动,创新农业科技公益性推广服务方式,强化农业科技推广,引入项目管理机制,推行政府购买服务,推进科技资源开放共享与服务平台基地建设。整合科技创新资源,鼓励各类社会力量参与农业科技推广,充分发挥科技创新在“三农”发展中的基础性关键性支撑作用,提升自主研发“三农”核心技术的能力,引领现代农业加快发展。

（五）健全全国农业信贷担保体系，充分运用财政贴息等政策支农惠农

长期以来农民“融资难、融资贵”问题始终得不到破解,较大地影响了“三农”发展。因此,在金融服务方面,要积极鼓励各商业银行结合农村发展情况,创新金融产品,扩大服务范围,增加服务内容,通过调整部分资金支持建立健全农业信贷担保体系,推进省级信贷担保机构向市县延伸,实现实质性运营,并强调其政策性、独立性和专注性；支持各地采取业务奖补、担保费补助等方式,扩大农业信贷担保贷款规模和范围,重点支持农业新型经营主体、农业小微企业和农业社会化服务组织,有效缓解农业农村发展资金不足问题,撬动农村金融和社会资本支持“三农”发展。

（六）创新对职业农民的长效培养机制，加快推进新型职业农民的形成

农民是“三农”发展的主体,但是想让农民职业化、建设新型职业农民队伍还面临非常大的实际困难。因此,政府在农民资源培育发展上需要创新机制,制定实施和农民职业相关的人事、培训、发展、社会保障等相关的支农（民）惠农（民）政策。一方面,既要建立健全爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民的长效培养发展机制,加大对职业农民的培养力度；也要完善、创新培训方式,如与手机APP应用平台合作,把农技服务延伸到手机上来,开展农技服务的精准投递等,加速新型职业农民的形成。另一方面,也要建立新型职业农民人事发展关怀机制,支持其享受包括产业扶持、财政补贴、金融保险、人才奖励激励以及参加城镇职工养老、医疗等社会保障政策,解决新型职业农业的后顾之忧。

总之,通过以上一系列经济运行机制创新,把党和国家的支农惠农政策不折不扣地贯彻落实并充分利用到位,从而更好地解决农民增收、农业发展、农村稳定。