新形势下基层财政不宜受托农村“三资”代理服务

胡克训

农村“三资”委托代理服务,就是在村集体资金、资产、资源所有权、收益权、审批权和监督权不变的前提下,由村集体委托乡镇“三资”代理服务机构对村级资金、资产、资源管理实行代理服务。近年来,为了加强对农村集体资金、资产、资源即“三资”的管理工作,不断创新机制,实行村集体“三资”委托乡镇代管,并依托乡镇财政所成立了农村会计代理中心和农村综合招投标服务中心。此项工作自2010年全面实施以来,取得了明显成效,农村“三资”管理工作得到了进一步规范,尤其是村级财务收支管理得到了前所未有的规范,农村干群关系明显改善。笔者拟对新形势下乡镇财政机构受托农村集体“三资”代理服务问题谈点看法。

一、不宜受托农村“三资”代理服务工作原因分析

党的十八大提出,到2020年我国要全面建成小康社会。精准扶贫是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的重要保障。随着精准扶贫、精准脱贫的实施和国家对“三农”投入的不断增大,农村集体“三资”管理成为乡镇财政工作面临的重要课题。作为乡镇政府部门的财政机构,不仅担负着本级政府的财政管理工作,同时也代表本级政府所辖区内农村“三资”的监督管理事宜。在新形势下基层财政不宜受托农村“三资”代理服务的原因,主要是基于形式上的不合规和现实中的困惑两个方面。

（一）基层财政受托农村“三资”代理服务形式上的不合规。当前,绝大多数地方的乡镇财政部门中,都受托代理了农村“三资”管理服务工作,挂靠财政成立农村“三资”代理服务中心,代理农村会计记账和农村招投标等农村“三资”管理服务事宜,其记账代理机构和招投标代理机构是不符合相关法规规定的。

1.记账代理机构不合规。财政部令[2005]27号《代理记账管理办法》第三条规定“申请设立会计师事务所以外的代理记账机构,应当经所在地的县级以上人民政府财政部门批准,并领取由财政部统一印制的代理记账许可证书”。同时第四条规定“设立代理记账机构,除国家法律、行政法规另有规定外,应当符合下列条件：（1）3名以上持有会计从业资格证书的专职从业人员；（2）主管代理记账业务的负责人具有会计师以上专业技术职务资格；（3）有固定的办公场所；（4）有健全的代理记账业务规范和财务管理制度”。如果乡镇财政所从事代理记账,那么就会自己给自己颁发执业证书。乡镇财政所作为代理记账机构是不符合规定的。

2.招标代理机构不合规。招标代理机构是专业从事招标的社会中介组织,独立开展业务,与行政机关和其他国家机关无隶属关系或者其他利益关系。《招标投标法》第十三条规定：“招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。招标代理机构应当具备下列条件：①有从事招标代理业务的营业场所和相应资金；②有能够编制招标文件和组织评标的相应专业力量；③有符合本法第三十七条第三款规定条件（专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平）可以作为评标委员会成员人选的技术、经济等方面的专家库。”《实施条例》还规定,招标代理机构应当拥有一定数量的取得招标职业资格的专业人员。招标代理机构资格认定,根据《招标投标法》第十四条规定：“从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构,其资格由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的建设行政主管部门认定。”由此可以看出,作为招标代理机构前提必须是社会中介组织,同时对代理机构资格严格,条件要求高,专业性强,乡镇财政机构很难甚至是不可能满足这些条件和要求,乡镇财政机构作为招标代理机构是十分不妥的。

（二）基层财政受托农村“三资”代理服务现实中的困惑。在现实中,基层财政在受托代理农村记账和招投标等“三资”管理服务中工作,从职责定位上存在着管理上越位和监督上缺位困惑,从财力上看存在着专业人才缺乏和人力不足的困惑。

1.在农村“三资”管理上越位和监管上缺位的困惑。《湖北省农村集体“三资”管理办法》（鄂财农村发[2014]10号）第四十四条规定：“财政、农业等部门要加强对农村集体“三资”监管代理工作的监督检查,定期或不定期开展巡查工作,发现问题要及时督促整改。”第四十五条规定“乡镇党委政府作为乡镇农村集体“三资”监管工作责任主体,每年要通过自查自找、党员群众评议、征求包村干部和村务监督委员会意见、专项核查等形式,依托乡镇纪委和乡镇“三资”管理监督委员会,组织力量开展农村集体“三资”监管代理工作督查,及时发现和解决问题,完善管理监督工作”。这充分证明乡镇政府及乡镇财政机构对农村“三资”负有监督职责,是农村“三资”管理的执法者、裁判员、单项选手。乡镇财政所作为村级组织的受托方,加挂农村会计服务中心和农村综合招投标服务中心,同时从事村集体组织的财务核算,具体操作村集体组织的工程项目建设及资产资源处置等的招投标工作,形成了乡镇财政机构既是执法者又是守法者、既是单项选手又是全能选手、既当运动员又当裁判员的局面,这种自己监督自己的局面明显不符合相关规定。

2.在农村“三资”管理上人才缺乏和人力不足的困惑。一方面表现为专业人才缺乏。代理记账和招投标工作都是一项专业性极强的工作。特别是招投标工作,要求招投标各方参与者有足够的业务技能,熟悉招投标程序,不能随意损害任何一方的利益,恪守公开、公平、公正的原则,维护健康的市场经济秩序。而目前农村基层专业人员普遍缺乏,在客观上使得基层招投标工作难以高质量运行。他们不熟悉招投标业务和程序,对《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》等法律法规的学习不够。没有专业人才来规范代理业务。另一方面又表现为人力不足。加强财政资金监管是乡镇财政工作的重要职责之一,是新形势下做好财政管理工作、确保乡镇财政资金高效运行的重要举措,也是落实“三农”政策、规避财政资金风险的必然要求和有效途径。每年的补助资金和项目资金很多,特别是耕地地力保护补贴涉及千家万户,工作量非常之大。再加之代理记账,特别是在招投标工作中要拟订招标方案,编制和出售资格预审文件、招标文件,组织审查投标人资格,编制标底、工程量清单和最高投标限价,组织投标人踏勘现场,接受投标,草拟合同,招标人委托的其他事项等工作不仅专业性强,而且需要大量的财人力来完成。人员与任务的矛盾相当突出。

二、推行农村集体“三资”监管代理制度不能动摇。

这里所述基层财政不宜受托农村“三资”代理,是指作为农村“三资”管理的监督部门不易接受农村“三资”管理的委托代理工作,农村集体“三资”监管代理制度本身对加强农村“三资”管理具有重要意义。它使村集体经济管理得到了规范,防止了权力失控、决策失误；村干部廉洁意识进一步得到提升,从源头上遏制了农村一些腐败问题,促进了廉政建设,提高了村干部依法行政、按章办事的自觉性。村级经济行为得到进一步规范,有力地促进了社会稳定和农村各项事业的全面发展。在当前新形势下,为进一步加强和规范农村“三资”管理,要坚决实行农村集体“三资”代理制度,不宜将村级资金和账务退回村级进行管理。

首先,村级推行会计委托代理服务具有法理依据。《中华人民共和国会计法》第三十六条关于“不具备设置条件的,应当委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账”。随着农村经济的深入发展,村级会计工作日趋复杂,但这与农村综合配套改革后村委会干部数量少、难以设置专门的会计岗位形成矛盾,让中介机构代理记账是农村经济发展的结果,是农村改革的客观要求。代理服务机构集聚了大量农村专业会计,不仅能提供高质量、高效率的代理服务,而且免费提供服务,降低了村级会计的代理成本,因而村集体委托代理记账是符合《会计法》的。

其次,村级推行会计委托代理服务符合国家相关要求。中办发[2006]32号文件指出：“在尊重农民群众意愿和民主权力的基础上,推行村级会计委托代理服务制度”；国发[2006]34号文件要求：“加强村级财务管理,规范村级会计代理制度等管理办法,促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化”。《中共中央纪委、监察部、财政部、农业部关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》（中纪发〔2006〕24号）文件明确要求,要规范农村集体财务管理,强化村集体经济组织会计核算,进一步加强村级会计委托代理服务工作,深入推进农村党风廉政建设。深入开展代理服务工作,有利于贯彻落实《会计法》和《村集体经济组织会计制度》（财会[2004]12号）,规范农村会计核算,严肃农村财经纪律,加强农村源头治腐。

最后,村集体有委托代理的客观需求。在当前形势下,村级集体财务核算任务大为减轻,无需安排专职会计职位,并且目前村干部职数大都只有3—5人,不允许增加人员加重群众负担。村级也根本没有符合会计岗位条件的人员,即使有也留不住,所以村一级不具备会计主管人员,更不具备设置会计机构的条件。

三、创新方式严格落实农村“三资”代理服务工作。

（一）政府购买服务方式落实农村“三资”代理工作。2013年国务院办公厅发布《关于向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）,明确要求在公共服务领域更好地利用社会力量,加大政府购买服务力度；凡适合社会力量承担的都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。2014年湖北省政府办公厅《关于政府向社会力量购买服务实施意见（试行）的通知》（鄂政办发[2014]1号）要求：改进政府提供公共服务方式,加大政府购买服务力度；凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会力量购买；会计代理列入2014年政府向社会力量购买服务指导目录。《湖北省农村集体“三资”管理办法》第八条,鼓励有条件的乡镇以政府购买服务的方式,委托具有相应资质的机构代理记账服务。

（二）推进政府购买服务,代理农村“三资”管理。推进购买服务代理记账,关键要把握好三点：一是采用招投标制选择代理记账机构。由村委会与代理记账机构签订委托代理合同,乡镇财政所鉴证。合同要详细规定村委会和代理记账机构的权利义务,费用的标准和缴纳方式。购买服务代理记账的经费应由乡镇政府和村委会共同负担,乡镇政府的负担要纳入乡财政预算。二是对代理记账机构实行考评。主要考评代理记账机构政策制度的贯彻落实情况、任务完成和职责履行、社会评价情况。考评结果与服务报酬挂钩,优胜劣汰,奖优罚劣,如果考评结果很差,则实行退出机制,促进代理记账机构不断提高服务质量。三是明确乡镇政府、财政所、代理记账机构、村委会等单位的职责,明确购买服务操作程序,统一对购买服务代理记账这一新生事物的思想认识,减少扯皮推诿,形成合力,提升代理记账科学化、规范化水平。

农村集体资产购置、处置、租赁、承包或出让,以及农村集体经济组织所有且没有采取家庭承包方式的耕地、林地、园地、草场、荒山、荒地、荒坡、荒滩、水面等资源承包、租赁的,也可参照农村会计代理服务的形式,通过政府购买服务的方式与具有招投标资格的社会中介机构代理招投标服务工作。