检察监督转型发展的探索与思考

文◎*

随着司法体制改革和国家监察体制改革的深入推进，检察职权发生重大的调整和变化，如何强化检察机关法律监督主业成为各级检察机关共同面临的重大课题。实践中，检察监督力度不够、手段刚性不足、来源渠道狭窄等问题迫切需要扭转和解决。对此，鼓楼区人民检察院围绕张军检察长提出的“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的要求，结合省、市院的工作部署，认真思考和探索今后检察工作转型发展的着力点和切入点，形成了四点工作思路。

一、树立正确理念，保持检察监督自信

理念是行动的先导，自侦转隶后，检察监督如何实现做实做强、创新发展，需要我们树立正确理念。具体而言，应从三个方面予以正确把握：

（一）要更新对检察权的认识

检察权是复合型的权力，我们认为可以分为诉讼和监督属性，去年修改的《民诉诉讼法》和《行政诉讼法》，还赋予检察机关公共利益保护者的使命，因而检察职责包含了诉讼、监督和保护公益三个方面的内容。但是长期以来，我们都将自己定位为司法机关，而司法机关是被动的、中立的。这种认识误区导致检察机关普遍存在“重诉讼轻监督”的现象，法律监督依附于审查逮捕、审查起诉等诉讼职能而存在，以致监督工作在检察业务中实际上被边缘化。监督本身具有的主动性特征与实践中监督渠道被动性之间的冲突，直接导致现实中检察监督力度受限、效果不佳。公益诉讼亦是如此，需要我们主动出击、积极作为。因此，我们认为，要寻找检察工作转型发展的突破口，当务之急是扭转对检察权认识上的误区，为全面履行检察职能、寻找检察工作新的增长点奠定思想基础。

（二）要正确看待转隶对检察机关的影响

虽然职务犯罪侦查权划转至监察委，涉及检察职权的重新配置，但是并没有改变检察机关法律监督的宪法定位。检察机关仍然是深化依法治国实践的重要力量，并将发挥着不可替代的特殊作用。张军检察长指出，要树立转隶就是转机的理念，把宪法法律赋予检察机关、检察人员的责任进一步落实好，实现法律监督职能新水平、更高位的回归。转隶后的检察机关监督的属性更加突出，实际上不是任务减弱了，而是重点转移了，比如纠防冤假错案、民事行政检察等等。还有，“两高”日前发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，不仅明确检察机关是“公益诉讼起诉人”的身份，还增加了刑事附带民事公益诉讼这一新的案件类型。面对这些新增的法律监督职能而言，应该说，摆在我们面前的既是挑战，也是难得的机遇，需要我们保持定力、稳定心态，坚定信心、迎难而上，进一步调整完善检察监督体系，提高监督能力，促进实现良法善治。

（三）要重新解读“案件”

我们认为所谓案件，不应局限于审查逮捕、审查起诉，只要具备法律要素、责任要素、程序要素、形式要素，比如控申接访、追捕追诉、纠正违法等等，均应认为是办案活动，都应纳入检察监督的组成部分，需要我们切实肩负起监督职责。只有将法律监督工作与审查逮捕、审查起诉同等对待，才能增强对法律监督的认同感，进而激发检察干警开展法律监督的动力和积极性。

二、立足现有法律，充分运用已有手段和措施

现有的法律法规赋予检察机关在法律监督上的手段和措施，有些我们使用得较多，比如检察建议、纠正违法、再审检察建议、抗诉等等，有些在工作实践中并没有用足用活，甚至还被我们忽略，比如自行补充侦查。虽然这几年鼓楼区人民检察院进行了一些有益的探索，去年还相应制定出台了规范性程序规定，相关理论调研成果也在全省获得二等奖，案例拍成微电影，但是这与退回补充侦查的实际案件量相比，适用比率可以说只占到一小部分，且实践中还遇到自行力量不足、补充范畴不明、侦查手段不力等难题。因此，检察监督要有力度、有刚性，就必须对已有的职能和手段进行全面的梳理，切切实实把每一项手段都用足用活，真正使监督力度硬起来。具体而言，我们认为应从三个方面下功夫：

（一）要用足用好用活现有的措施

突出关注以往被我们忽略或者很少适用的手段，依法大胆加大适用力度，探索建立符合司法实务需求的工作机制，切实发挥其应有的监督作用和效果。因而，今年鼓楼区人民检察院将重大刑事案件提前介入、调查核实、自行补充侦查纳入“品质鼓检·2018”实施方案，作为检察监督重点予以推进。比如，在自行补充侦查方面，将进一步巩固深化以往工作成效，争取在职务犯罪案件自行补充侦查方面有新突破，在建立健全相关制度规范上作出实质贡献，为上级院推动该项工作提供参考。

（二）要探索法律监督事项“案件化”办理

实践中，监督力量分散的问题客观存在，而且部分措施和手段往往作为部门的职能被固定化，比如公益诉讼作为一项全新的手段普遍被认为是民行检察部门的职能，仅局限在民行检察部门适用，适用范围有限。因此，有必要加快探索法律监督事项案件化办理模式。今年鼓楼区人民检察院根据市院提出的建立法律监督协调指挥中心的思路，成立了法律监督协调领导小组，推动实现监督策略统一研判、监督力量统一调配、监督工作统一指挥。与此同时，还应将所有的监督案件一并纳入案管部门统一受理、分案，实现案件互联互通，解决目前同一监督事项分散于不同职能部门，各部门之间监督信息无法实现无缝对接，导致出现一个监督案件多处发力但效果不佳的问题。同时，更便于协调统筹监督案件在各诉讼环节的处理，强化检察监督的实效性。

（三）要注重发挥检察一体优势

检察机关因层级不同，职能侧重也有所不同，基层检察院承担80%具体案件的办理任务，上级检察机关则应在协调推动解决制约检察工作的瓶颈问题上发挥更加重要的作用。市院应发挥承上启下作用，加大对重大案件办理、相关工作创新的指导力度，牵头本地区专业人才调配；对于涉及改革配套制度落实、重大机制创新等方面，应发挥省、市、区三级检察机关整体合力，形成工作联动、问题联治的良好氛围。

三、围绕大局导向，结合时势开展检察工作

服务和保障大局，是检察机关义不容辞的政治责任。因此，检察工作必须紧紧围绕当地经济社会发展大局履职尽责，通过检察监督为党委政府各项重大决策部署落地见效提供保障，在赢得认可的同时，实现党委政府对检察监督的大力支持。

（一）要服务中心工作

检察机关要有所作为、大有作为，就必须将党委政府的中心工作转化为检察工作的具体安排，使检察工作始终围绕党委政府关心、关注的重点来谋划和推进，做到党政有所呼，检察有所应，检察机关的地位和作用才能显现出来。鼓楼区人民检察院就主动跟进鼓楼区委区政府抓项目促发展“四晒四比”活动、一流法治城区建设、民生社会事业补短板等重大决策部署的要求，以检察专项工作深化法律监督，提升服务水平，使司法保障更加精准有效。正是基于我们始终把检察工作置于党委政府中心工作中来谋划和推进，近两年区委从外地为我院调入15名业务骨干，充实检察人才力量；人财物上收省级统管后，区委区政府还先后拨付2144万元用于信息化和功能区域建设。

（二）要善于借势借力

要向党委政府借力，主动向党委请示报告工作，争取党委政府在经费、检察业务上予以支持。要向人大借力，今年我们将每季度向人大常委会报告两法衔接、检察建议的落实情况，依靠人大的力量推动政府及相关单位重视检察工作。还要向监察委借力，与监察委建立线索移送等衔接机制，针对审查案件、开展监督过程中发现的职务犯罪问题，及时移送监察委处理，借助纪委监察委的监督力度来增进检察机关“对事监督”的刚性。

（三）要着力争创一流

在检察工作面临巨大变化的形势下，更需要我们主动迎接面临的各种挑战，拿出迎难而上、攻坚克难、争先创优的工作态度，着力把好每一道检察关口，出具好每一份法律文书，通过做出让人信服的高质量决定，提升检察监督质效，赢得信任、赢得尊重、赢得支持。今年鼓楼区人民检察院将继续开展“品质鼓检”建设，进一步做深亮点工作、打造年度精品案件、持续提升履职层次，努力推动各项检察工作再上新台阶，打造鼓楼检察新名片。一方面，对去年成效明显的工作，比如未成年人检察、诉讼式审查，进一步完善制度、丰富内涵，创造出具有鼓楼特色的工作经验；另一方面，对于一些传统的检察业务，则要结合新形势，努力打造工作品牌。如侦监工作，将结合去年获得鼓楼区优秀党建品牌的优势，融合党建载体，为审查逮捕、立案监督、侦查监督等常规工作注入新的内容。

四、坚持以人为本，激发检察队伍士气

国家监察体制改革涉及检察职权的重大调整，司法体制改革不仅涉及检察管理体制和检察权运行机制变革，而且涉及检察人员切身利益调整。在两项改革深化落实阶段，检察工作发展面临重大挑战，检察队伍士气或多或少受到影响。在挑战面前，如何保持定力、顺势而为、迎难而上，迫切需要鼓舞士气、重拾检察尊荣感。对此，我们认为应从三个方面着手：

（一）要兑现改革红利

司法责任制改革赋予检察官办案主体地位，检察人员分类管理改革建立了检察官职业保障制度，打通了不同类别人员的晋升通道。但是在改革过渡阶段，必然会出现一些衔接不畅的问题。比如干部提拔归口管理不明确，财物省级统管改革带来地方性绩效工作保障困难，检察人员待遇“明增暗减”，综合行政事务逐年增加与司法行政人员数量不足的矛盾更加突出等等。这些问题都需要通过落实综合配套改革措施，一项一项予以解决。要按照上级的统一部署，统筹推进加快完善员额制改革、构建新型办案团队、推进司法监管体制建设、健全司法职业保障和绩效考核机制、内设机构改革等措施，努力让改革成果更多、更公平惠及每一位检察人员。

（二）要缓解办案压力

现代科技应用迈出一小步，就能推动司法文明前进一大步。因此，要大力开展智能化建设，推进信息技术与检察工作的深度结合，实现提高案件质效、服务管理决策、开展检察官绩效管理、提升司法公信力的综合效能。今年，在省、市院的部署安排下，将在鼓楼区人民检察院设立智慧检务创新研究院福建福州联合实验室，重点研究大数据挖掘与分析、智能辅助机器人、检察业务应用服务架构。我们将以此为契机大力推进智能化建设，通过智慧办案、智慧办公将检察人员从繁重的办案和办公压力中解脱出来。同时，依托政府购买服务的方式解决检察辅助人员缺口问题，使检察官能够专心案件的精细审查。

（三）要重视文化引领

注重发挥检察文化引导、教育、凝聚、塑造的功能，紧扣“时代特征、地域特点、检察职能”，全面实施检察文化建设，打造具有鼓楼检察特色的精神文化、环境文化、行为文化、素质文化，发挥AR、VR党建厅的作用，开展党员教育培训，通过检察文化的潜移默化作用，提升队伍凝聚力，促进检察工作创新发展。