社区矫正法律监督模式问题检视与对策思考
——基于兰州市社区矫正法律监督现状的调查分析

●甘肃省兰州市人民检察院课题组/文

社区矫正法律监督，是检察机关依据法律的授权，运用法律规定的手段，对社区矫正进行监察、督促并能产生法定效力的专门工作。人民检察院开展社区矫正法律监督，目的是督促和支持相关机关严格依法行使职权，确保刑罚执行得到正确实施。自2012年3月1日起《社区矫正实施办法》施行以来，检察机关在探索中国特色非监禁刑罚监督制度、规范社矫工作、加强和创新特殊人群管理方面发挥了良好的作用。但受制于执法观念、制度设计、人员结构、监督方式上的不足，社区矫正整体实效还不尽如人意，检察机关社矫法律监督工作模式也不能完全适应当前社矫监督工作的发展需要。本文以兰州市近年来社区矫正运行现状及法律监督实践为切入点，梳理社区矫正的面临的困境和法律监督存在的问题，探讨社矫法律监督模式完善建议。

一、兰州市社区矫正检察监督实践情况

2009年社区矫正工作在兰州市试行以来，兰州市检察机关与法院、公安、司法行政机关加强协调，认真履行监督职责，积极参与社矫管理工作，有效地维护了刑罚执行公平公正，促进了社矫活动的顺利开展。一是社矫检察工作逐渐步入正常轨道，已成为刑事执行检察部门重要组成部分及重要的业务增长点。二是社矫检察机构、人员基本到位，绝大多数地方都有专人负责开展社矫日常监督工作。三是社矫检察工作机制逐步完善。甘肃省检察院会同甘肃省高级人民法院、甘肃省公安厅、甘肃省司法厅联合制定出台《甘肃省社区矫正实施细则》、《关于进一步加强社区矫正衔接工作的意见》，甘肃省检察院也制定出台《关于甘肃省检察机关刑执检察部门与乡镇检察室协作配合加强社区矫正法律监督工作的办法》，兰州市也制定出台了一些加强和改进社矫检察工作的规范性文件，基本上做到社矫检察工作有章可循。四是对职务犯罪社矫人员进行全程监督。兰州市检察机关对所有职务犯罪社区服刑人员实行重点、全程监督，2012年至2016年对贪污受贿、渎职犯罪共计616名、67名社矫人员从交付接收、管理教育、考核奖惩、收监执行、解除矫正等所有环节进行全面监督，职务犯罪社矫人员无一漏、脱管及再犯。五是监督纠正了一批社区服刑人员脱管、漏管、虚管及相关部门履职过程中的违法违纪问题。2010年至2015年先后开展“监外执行（社区矫正）”、“减刑、假释和暂予监外执行”、“社区服刑人员脱管、漏管”三个专项检察活动。2012年至2016年兰州市检察机关共对监外执行活动中的违法情形提出了书面纠正意见278件，就社矫人员脱管情况共向公安、司法行政机关发出检察建议130件，其中监督纠正社矫人员脱管、漏管300多人次，对暂予监外执行条件消失的270多名罪犯依法监督收监。仅2016年全市检察机关对社矫中脱管、漏管和履行职责不当提出书面纠正意见97件，同比上升185.3%，其中纠正漏管11件、纠正脱管10件，在预防和减少重新违法犯罪方面，取得显著的法律监督成效。

二、兰州市社区矫正法律监督突出问题

（一）社矫检察人员配置不足

目前，兰州市刑事执行检察部门共有检察人员39人，且人员普遍老化（其中55岁以上人员17人，50岁以上人员29人，40岁以下人员2人）。从事社矫工作专职人员4人，仅占总人数的15%；8个县区院中有4个县区院没有专职人员，很难做到及时、全面监督；人员素质偏弱，队伍稳定性较差，人少事多的矛盾十分突出，严重制约了社矫检察工作的深入开展。

（二）社矫检察基础工作薄弱

从兰州市近年来社矫工作运行情况来看，社矫检察基础工作仍处在简单的建档立卡初级阶段。一是现有台帐信息单一。现有资料收集、信息统计模式使检察机关难以全面掌握社矫机关矫正措施落实及矫正对象的表现情况。二是信息收集严重滞后。社矫法律文书传递方式落后，耗时长、效率低，容易造成法律文书送达延迟。三是没有建立信息交互平台。目前社矫参与机构都使用自己的信息系统，互不共享,刑执部门掌握信息有限。

（三）社区矫正检察监督机制滞后

目前，兰州市检察机关社矫法律监督工作面临“缺乏合理监督途径、缺乏系统监督程序、缺乏有效监督保障”的困境。一是社矫参与机构对社矫的关键环节没有形成有利于社矫工作的工作机制，各单位各自为阵，没有从社矫工作的整体效能来考量。二是在社矫检察监督工作机制方面，过于注重配合，轻视监督和制约作用，减弱了法律监督的职能。

（四）社区矫正检察监督模式陈旧

社矫监督工作程序性介入多，合法性介入少、监督少，且一般为事后监督。从兰州市检察监督情况来看，除了两个基层院实行月检察以外，大部分地区仍局限于一年两次不定期检察和专项检察，工作重心仍在程序性检察和重点人员抽查上。现有监督模式和检察方法使检察机关的监督活动受到很大限制：一是监督信息的全面获取受限，影响了刑罚的依法公正执行。二是实现监督的及时性受限，监督效果大打折扣。三是监督职能的全面履行受限，达不到对社矫所有的环节进行全面检察，使监督工作形式大于内容。

（五）检察监督效果不明显

纠正违法和检察建议是检察机关履行法律监督的重要手段。但纠正权和督促权在实践中存在过多过软、执行督察不力的问题，影响了检察监督的权威：一是随意性较大，针对性不强，能口头纠正的也书面纠正，使用监督纠正权不严谨。二是检察建议滞后，执行力不强。三是纠正违法过软，督促力不强。据调研，纠正违法通知书在规定时限整改并回复的不足一半，且各地均没有对就上述问题向上级机关报告，使上级检察机关不能及时掌握建议纠正落实情况，导致社矫检察监督效果不佳。

三、社区矫正法律监督司法构造

（一）加强基础建设，提升监督专业化水平

社矫检察工作基础薄弱，特别是信息档案工作单薄是检察机关社矫法律监督专业化水平不高的主要成因。检察机关要构建完整的社矫信息档案系统，扩充检察信息量，扩大检察知情权，发挥信息档案的基础性和先导性作用。

1.建立社矫人员大信息库。要以电子检务工程建设为抓手，充分利用智慧检务平台，推动社矫人员档案信息从单一化向立体化转变，建立社矫人员数据库和社矫工作动态信息库，尽可能把社矫机构的数据、信息全部纳入检察监督信息库中。同时，检察机关刑执部门要利用检察办案系统与其它业务部门及其它社矫参与机构进行对比，及时更新数据信息，实时动态掌握矫正人员信息，从而畅通监督途径，提高发现违法的能力。

2.建立社矫信息共享平台。运用科技手段，按照“微机联网、动态监督”的要求，建立完善社区服刑人员的信息交换平台，共享社矫工作动态信息，实现网上办案、网上监管、网上监督。

3.建立基础数据核查机制。切实规范业务数据填报，建立健全内外结合、上下联动的基础数据审查核对工作机制。一是基层院刑执部门实行周核机制，每周与司法所进行信息、数据核实。二是市级院刑执部门实行月对机制，每月由县（区）刑执部门与司法局进行总信息、总数据核对，填写报表上报市院，由市院对全市大数据再次进行核实后在全市公布并上报省院。

4.建立异地信息通报制度。为防止异地监外罪犯脱漏管，检察机关刑事执行部门应加强异地刑执检察部门之间联系，实现社矫人员异地信息互通，解决重大问题的互通互报。

（二）强化工作流程，推动矫正规范化运行

检察机关要建立起完整的社矫检察工作流程，制定落实相应的流程标准、制度标准、质量标准，解决检察监督相关法律依据分散、监督职责含混不清、规范化监督流程缺失等问题，使社矫工作执法管理清晰、主体确定、内容法定、程序规范、流程固化，确保社矫法律监督工作依法适用、规范运行。

1.制定监督流程规范机制。检察机关刑事执行部门要以规范程序为核心，通过细化检察工作流程，严格监督管理制度，梳理好检察监督执法流程，确定检察工作基本规范，加强对社区矫正关键环节进行法律监督，使社矫工作每个环节都有标准要求。

2.规范纠正违法审查机制。一是严格确定标准。区分严重违法和轻微违法，把握使用口头纠正和书面纠正的条件。二是加强内部审查。实行案件管理部门或政研室对刑执部门提交纠正违法通知书进行适用性和必要性审查。三是加强上级监督。实行检察建议“一发两抄送”制度，即向违法的对象发违法通知书，抄送被监督单位的上一级机关和上一级检察院刑事执行检察部门，达到上级机关控制、纠正、规范检察建议的目的。

3.实施重情通报报告制度。明确上报事项范围，对于脱漏管、重新犯罪的情形必须上报。刑执检察部门在发现或接到司法行政机关、基层检察室的有关通报后，填写《监外执行(社区矫正)重大事件报告表》，及时准确地逐级报告省检院刑执部门。

（三）改革监督模式，形成监督常态化格局

社矫检察由定期专项检察向日常检察转变是工作规范化和制度化发展的必然要求，也是高检院刑执厅重点工作要求。刑执检察部门要彻底改变一年两次的定期检察模式，实施日常化、常规化检察为主导社矫检察监督模式，以上级院的巡视检察为补充，配合专项检察，形成监督常态化格局。

1.形成日常检察工作机制。建立经常化的日常检察工作模式，确定以日、周、月为周期的重点检察事类。一是对司法局开展社矫工作每月定期进行检察，对司法局开展的社矫指导管理工作进行监督。二是对司法所开展社矫工作进行周检察，对司法所实施社矫的工作进行监督。推行社区服刑人员约见检察官、检务公开等制度，保障社区服刑人员合法权益不受侵犯。

2.形成特殊人群重点监督机制。要完全依照“五类”人员管教标准分类管理，对重点人员重点监控。把职务犯罪、未成年犯罪、暂予监外执行人员作为常态化的重点检察监督对象，全程跟踪管控，把暴力犯罪和累犯作为不定期的重点检察监督对象，重点监控全程跟踪，做好重点监控人员阶段考核评工作，有效防范社会风险和重新犯罪隐患。

3.形成定期类案专项检察机制。一是以社区服刑人员监外执行的依据为标准，开展暂予监外执行、缓刑、未成年社区服刑人员社区矫正专项检察，重点就某类人员的社矫突出问题进行重点检察监督。二是定期开展社区服刑人员脱漏管专项检察活动，纠正脱漏管中出现的执法不规范等问题。三是针对非本省籍社区服刑人员开展专项检察活动，摸清人员底数，掌握矫正状况、查找执法漏洞，建议整改，预防该类人员出现脱漏管以及重新违法犯罪。

4.形成上级院的巡视检察机制。建立社矫巡视检察工作机制。以实地检查社矫工作、制度措施落实情况、工作台账完善程度为主，检查社矫整体工作开展动向，为专项检察提供事实政策依据。通过巡查发现突出问题，提出整改意见，跟踪督查，督促问题得到真正的解决。

（四）明确监督重点，实现监督实效化目标

检察机关刑执部门要认真分析社矫各个环节的规律和特点，以解决脱管和虚管为重点，有针对性地开展社矫法律监督工作。

1.抓好裁决和交付执行关键环节，重点解决漏管问题。一是社矫的“适用关”。督促人民法院及时启动社会调查评估，对调查评估进行实体审查，对不符合条件的建议裁定不采纳，从源头上杜绝不符合社矫条件的人员流入社会。二是社矫的“交付关”。及时掌握相关信息，监督“交”、“接”双方依法履行程序，及时发现并纠正不依法、不及时交付造成的漏管问题，保证交付执行无缝对接。

2.在教育管理环节下功夫，重点解决脱管和虚管问题。一是通过实地考察、查看档案、座谈交流、调查了解等方式，了解社区服刑人员的接收、管理、考核、解矫等各个环节的执行情况，确保教育管理工作落到实处，着力防止和纠正脱管、虚管问题。二是督促社矫执行机关落实劳动、教育、培训等矫治措施，实现改造和教育社区服刑罪犯的矫正目的。

3.要在变更执行环节下功夫，加强对收监执行活动监督。一是强化对社区服刑人员适用社矫法定条件、法定程序的适时监督，对违法情形坚决予以纠正。二是强化对社区服刑人员的考核评估，强化社矫的惩罚刚性约束，对违反社矫管理规定、屡教不改的社区服刑人员，紧密配合司法行政机关，及时建议人民法院撤销缓刑、假释，收监执行原判刑罚。三是强化暂予监外执行罪犯的监督考察，监督其及时报告疾病治疗情况，对暂予监外执行条件消失且刑期未满的，监督刑罚执行机关收监执行。

（五）创新监督方法，推行监督新型化样式

目前，甘肃省检察机关乡镇检察室全部挂牌成立。检察机关刑执部门要依托社矫中心和乡镇检察室建设，推动社矫监督向基层延伸。一是形成检察室（站）在社矫工作中作为独立的监督者负责监督司法所日常社矫工作、刑执部门负责监督社矫管理部门并巡查各司法所社矫工作的两维格局，与社矫中心共同构建覆盖全区的社矫工作机制和检察监督网络。二是刑执部门要发挥好指导和统筹协调作用，充分利用乡镇检察室便利条件，积极与乡镇检察室协调配合开展社矫检察工作，使乡镇检察室承担起日常检察监督职责。

（六）建立考核机制，推进监督责任制落实

目前，社区矫正的检察考核评价存在缺陷，评价导向单一，缺少正面引导，且缺乏对社矫整体工作的全面考核评判和责任追究，需建立多元化的监督考核评价机制。

1.建立社矫工作评价体系。市级院刑事检察执行局与市司局社矫管理处共同搭建评价体系。确定正、负两个评价标准和三个评价渠道方式，对具体事例以纠正违法、检察建议进行评价，对社区矫正阶段工作、辖区社矫工作整体情况进行评价，每年度以全县区社矫工作报告形式进行总体评价，对社矫具体工作合法性判断、对社矫单项工作定量统计、对社矫效果定性分析。

2.实行基层社矫工作述评。江苏省常州市天宁区院创新“一年两述”监督机制，力促社矫管理工作的规范化、社会化、实效化取得一定的成效。我们可以借鉴这一做法，实施由检察机关牵头，县（区）司法局主导、街道乡镇司法所配合，组织辖区内社矫参与机构，根据年初自定的社矫工作实施计划，分上、下半年两次向社区群众和司法机关报告工作情况，由社矫评估小组现场评估的监督机制，促进社矫工作有效有序推进的机制。

3.建立监督责任追究和考评机制。参照高检院派驻检察室规范化等级标准，依照现实表现评定等次，对实绩突出、执法监督规范、人员素质过硬、或在单项业务工作方面成效突出，有引领示范作用的检察室进行表彰奖励，对各项监督工作不达标的评定为不合格，通报批评或取消年度考核。通过绩效考评和责任追究机制促进法律监督责任制有效落实。