证明标准修正：行政公益诉讼之应然路径

●周 浩 赵韵韵/文

一、行政公益诉讼证明标准的适用基础

最终解决原则，因此诉讼程序适用行政诉讼证明标准并无争议。行政诉讼的法律关系不同于民事诉讼和刑事诉讼，行政诉讼的法律关系很复杂，公权力的大小，对相对人影响力的大小，都会对证据标准提出不同的要求。十八届四中全会以来，开始探索检察机关提起公益诉讼，到如今已经写入修改后的《行政诉讼法》，这一新兴法律关系的变化，以及检察机关提起行政公益诉讼制度的发展，也必然要求对现有的行政公益诉讼的证明标准进行修正。但是，修改后的《行政诉讼法》，对证明标准的规定仅规定在第69条、第82条、第89条中，而且还没有规定在证据章节中，缺少体系化，现有类型化的分类模式也都还是原则性的范本，都是根据不同的行政措施对行政相对人权益影响的不同情形，在“排除合理怀疑”标准和“优势”证明标准之间进行调整，因此需要结合行政公益诉讼自身特点对其证明标准进行适当修正。［1］行政诉讼法律关系具有多层性，那么相对应地，行政诉讼证明标准也应具有中间性和多元性，行政公益诉讼作为行政诉讼的重要方面，其证明标准应该遵循行政诉讼证明标准的一般原则，同时也应结合行政公益诉讼的他益性特点，对行政公益诉讼的证明标准进行适当修正，使其更符合行政公益诉讼的需求，更好地服务于行政公益诉讼制度的发展。

二、行政公益诉讼证明标准的修正思路

（一）程序事实和实体事实的考量

行政公益诉讼中的程序事实是指公共利益受损害的事实，程序事实是指行政机关没有依法履行职责的事实。［2］程序事实和实体事实从法律关系、实际效果、构成要素等方面都不同，所以应该加以区分，针对不同的事实关系，做出不同的证据证明标准的要求。先行行政公益诉讼证明“清楚而有说服力的”证明标准忽视了这一点，需要对其进行修正。

（二）公共利益的考量

行政诉讼的目的分为两个方面，一是保护公民、法人和其他组织合法权益，另一个是监督行政机关依法行政。行政公益诉讼的目的很显然更侧重于第一个。因此，行政公益诉讼的证明标准必须考量公共利益，来升高或降低标准。［3］例如，在环境污染公益诉讼案件中，检察机关已经提起行政公益诉讼，但是检察机关虽然已经穷尽了所有调查手段，仍不能完全证实待证事实，而此时污染物已经对环境造成了巨大损害，必须马上采取措施，对此类案件应该适用较低的证据证明标准，只要能够证明有污染事实的存在就可以。

（三）权利博弈的考量

采用单一的“清楚而有说服力”的证明标准，在实践中已经出现了很多困境。行政诉讼是在行政机关适用法律认定事实的基础上的第二次适用法律，具有复审的性质。［4］法庭对行政机关的具体行政进行审查实质上是对行政权行驶的监督，因此行政公益诉讼证明标准的高低直接反映了司法权对行政权的干预程度，是司法权和行政权之间的博弈。严格的证明标准，会导致司法权对行政权的过度干预，不利于行政目的的实现。行政公益诉讼是他益诉讼，目的是维护社会和公共利益所以应当在维护社会和公共利益的前提下，同时要兼顾行政权的有效行驶，达到一种帕累托最优配置效果。鉴于此，笔者认为，行政公益诉讼应当排除优势证明标准，因为优势证明标准没有体现司法的谦抑性，应当排除。

三、行政公益诉讼证明标准的应然路径

借鉴美国“清楚、明确、令人信服”的证明标准，在行政诉讼中也提出了“清楚而有说服力”的证明标准。“清楚而有说服力”的证明标准优势在于体现行政诉讼的中间性，然而由于行政公益诉讼的事实分层、权力博弈和利益考量等特性，应当对“清楚而有说服力”的证明标准进行修正，构建行政公益诉讼证明标准的应然路径。

（一）修正证明标准的一般进路

“修正的清楚而有说服力”证明标准主要有如下的内涵：一是检察机关所提供的证据必须具有合法性基础，并具备一定的证明力；二是证据之间形成事实上的逻辑链条；三是相较于行政机关提出的反证，检察机关的证明体系更具有说服力和明显优势；四是在证明体系中不排除存在的合理怀疑；五是存在证明妨碍时对明显优势程度进行适当提高或降低。与传统的标准相比，修正的证明标准增加了允许合理怀疑存在的空间，并为证明妨碍提供解决的出口［5］。

从证明模式来看，我国历来不存在严格法定证据制度，案件事实的证明过程也并非精密化的公式计算，因此我国是以自由心证为主，以法定证据为辅的证明模式。在自由心证的证据评价模式中，修正证明标准存在对证据判断的客观描述，使得证明标准得出的结论具有广泛可接受性。

（二）修正证明标准的特点和要求

1.获得证据的合法性是重要基础。证据合法性是证明结论正当性的重要基础，也是法定证据规则的应然状态［6］。我国从追求“客观真实”到取得“法律真实”的统一认识，经历了长期的唯物主义认识论转变［7］。程序的正当性缩短了从法律真实到客观真实的距离，以调查程序正当为核心的证据合法性理应成为保障证明结论的重要基础。因此对于证据形式的要求不仅是证明标准的内涵，也应当是检察机关在办理行政公益诉讼过程中的基本遵守。

2.证据内部形成逻辑自洽是达到结论客观性的关键。在修正证明标准中，关键在于获得一定数量的相互支持的证据，以形成清楚而有说服力的证明体系。一方面，印证对证据提出数量的要求。孤证不足以为证，印证要求以单个证据的信息为基础，从其他证据上获取对该证据予以支持的信息。无论是直接证据的相互印证，还是间接证据的证据锁链，都是对证据数量的强调。另一方面，逻辑印证要求证明体系内部不存在重大的逻辑悖论。在以证据数量为前提的情况下，还需要在证明过程中实现证明体系的内部圆融自洽。逻辑自洽是指证据之间能够相互支持，不存在明显的对抗。对于存在的事实逻辑上的对抗，应当进一步补充证据数量，以加强证明结论的客观性。

3.明显优势程度通过证明体系衡量。明显优势的盖然性程度无法量化，但通过诉讼两造的证明体系对比，可以进行衡量。应当从证明体系内部逻辑自洽性、结论确定性程度、结论可重复性三个要点进行衡量。结论确定性程度是指通过证明体系所得出的结论是唯一的，不存在两个乃至更多的事实（包括相近事实）［8］。结论可重复性即采取多方验证的方式，无论是同一司法机关的司法者，还是上下级的司法者，面对同样的证明体系都可以得出相同的结论。而举证方只要在其中两个要点取得优势，即可认为证明体系上得出的待证事实更优。

（三）修正证明标准的例外规则

修正的证明标准存在例外的情况，原因在于待证事实出现构成要素变化时，需要根据一定条件提高或者降低证明标准。修正证明标准的例外规则中以程序事实和实体事实分别说明。

自认是指行政相对人对自己侵害公共利益的行为予以承认。在这种情况下，即使检察机关没有调取其他证实行政相对人违法事实的证据，没有达到“清楚而有说服力”证明标准的证据数量要求，也可以在确定合法性的基础上对证据予以认定，提升证据的证明力。

行政公益诉讼中适用“内心确信”标准，有几个注意规定：其一，“内心确信”仅为例外证成，应当限制适用；其二，应以公共利益受损的量化形态作为升高情势的认定依据，而非规范外因素；其三，加入技术性因素考量，适当对合理怀疑和合理解释的各自实际控制领域分配证明责任，由举证主体提出证实合理性的基础证据，事实认定者对此进行优势衡量。

注释：

［1］参见徐璐：《行政证明标准立法思路检讨》，载《广东社会科学》2017年第2期。

［2］参见曹恒民：《行政诉讼中证明标准的重构》，载《法学杂志》2012年第8期。

［3］参见王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1期。

［3］参见苗东锋:《行政诉讼证明标准的多元化探讨，载《法制博览》2017第22期。

［4］参见姜忠：《论我国行政诉讼证明标准的完善》，载《理论学刊》2010第9期。

［5］参见湛中乐、尹婷：《环境行政公益诉讼的发展路径》，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

［6］参见王明远:《论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析》,载《中国法学》2016年第1期。

［7］参见柳沛：《行政诉讼的证明标准文献综述》，载《法制博览》2012年第10期。

［8］参见参见蔡虹、梁远：《也论行政公益诉讼》，载《法学评论》2002年第3期。