深化衢州农村“三权”改革的思路与建议

浙江省衢州市农办 （324000） 黄志平 姚文峰 俞任飞

农村“三权”改革是对农地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权进行确权登记颁证，明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权。浙江省衢州市如何打通“两山”通道，唤醒“沉睡资源”，深化“三权”改革尤为重要和紧迫。

1．“三权”改革现状

按照中央和省里部署，衢州市成立了改革小组，出台了一系列政策，确权颁证工作推进总体顺利。土地承包经营权确权登记颁证全力加速，宅基地及住房确权登记颁证有序推进，集体经济收益分配权确权赋权基本完成。经营权流转规范有序，土地经营权流转服务机制逐渐完善，林地经营权流转在全省率先起步，经营权流转登记颁证全面推开。“三权”改革成效初显，摸索了农村改革经验，激发了农村发展活力，增加了农民收入。但是，也存在不少问题。农村大量的“沉睡资源”有待唤醒，“三权”改革推动不力，产权抵押贷款未根本解决，现有农村产权交易平台作用未充分发挥。

2．推进“三权”改革的思路

（1）指导思想 以推进生产要素流动化、农村资源资本化、城乡发展一体化为方向，全面推进“三权”改革，通过股权纽带把资源要素整合到产业平台上，创新经营体制机制，拓宽农民增收致富渠道，激活农村发展内生动力。

（2）主要目标 一是让沉睡的资源活起来。以集体土地、森林、荒山、水域等自然性资产和房屋、建设用地（物）、基础设施等可经营性资产的使用权和农民的土地承包经营权、房屋产权等在全面确权后，以股权形式入股经营主体，使集体经济组织和农民拥有合作社、企业、家庭农场等经济实体的股权，按股获得收益。让农村分散闲置的资源活起来，发展壮大集体经济，促进农民增收致富。力争到2019年底，农村各项资源资产确权到位；全市全面消除集体经济薄弱村，并打造100个股份合作示范村。

二是让分散的交易聚起来。要加快建立完善具有衢州特色的农村产权流转交易市场。力争到2019年底，全市建成规范的农村产权交易市场体系，实现各级农村产权交易平台年度交易额达5亿元。

三是让综合的效益显出来。进一步激活农村金融，推动开展农村产权担保、抵押融资服务，推进金融产品创新，放大资金使用效果，有效解决农业发展的融资难。进一步加快农村土地流转和规模经营，吸引社会资本，推动现代农业建设。进一步解除农民进城后顾之忧，让农民带着权益进城、放下包袱进城、增加收入进城。力争到2019年底，全市涉农贷款余额1 200亿元，农民人均可支配收入保持9%以上年增长。

3．重点工作

（1）打基础——全面提速提质完成确权 各级各部门应按照“三权到人（户）”的要求，紧盯目标任务，倒排时间，倒排计划，保证质量尽早全面完成。要加快推进土地承包经营权确权登记颁证，对村经社股份制改革进行扫尾。要结合“三改一拆”，积极处置宅基地遗留问题，加快农房登记颁证。要开展林地历史遗留问题处置专项行动，力争2018年底完成。

（2）建平台——着力破解产权产易中的职能缺失 应充分发挥农合联作用，建好用好农民合作基金。各县（市、区）财政、金融机构共建农民合作基金，财政投入不少于500万元资本金，金融机构按1∶10放大基金规模，形成5 000万元规模的基金；农合联负责基金管理和使用，主要用于风险处置、资源资产收储等。建好用好资产经营公司。由农合联资产经营公司负责开展农村产权评估、中介服务、担保处置、收储等业务。为此，要建立评估平台、中介服务平台、担保处置平台、收储平台。

（3）强链条——尽快规范完善农村交易市场体系 要形成农村产权交易的服务链条。前端：为农民进平台交易“铺好路”。由各级农合联资产经营公司为农民、主体进平台交易做好评估、中介服务。中端：为农民构建“最多跑一次”的四级农村产权交易平台。全市农村产权交易平台实行“六统一分”的运行机制。“六统”，即统一平台职能、统一交易系统、统一信息发布、统一交易规则、统一交易流程、统一收费标准。“一分”，即各产权交易平台分级办理业务，独立承担法律责任。末端：为农民交易消除“雷区”。一是建机构，各级有人管；二是建机制，风险可防控；三是建体系，纠纷可调处。

（4）铸品牌——深度推进成功试点的扩面

一要全力确保衢江区土地经营权抵押贷款国家级试点成功，为全国、全省面上提供衢州方案。衢江区作为全市唯一的土地经营权抵押贷款试点县（市、区）和全省十个试点县（市、区）之一，积极探索“土地经营权抵押+政策性担保公司担保”模式，设立了风险金，对年发放3笔以上贷款金融机构发生贷款风险时，按实际损失的30%进行风险补偿。从试点情况看，要在全市推开，关键要处理好确权、评估、抵押担保、贷款、风险处置5个环节。其中最主要的两个环节，一个是抵押担保。农业经营主体、农户凭《土地经营权评估报告》《土地经营权交易鉴证书》和《流转土地经营权证》向金融机构申请贷款，产权交易平台做好抵押登记，农合联担保，担保费不超过1．5%。另一个是风险处置。一旦贷款人无法还款，从农民合作基金中补偿金融机构30%的损失，农合联先行代偿70%的贷款，并将相关土地再次流转给农合联会员经营。建议在总结衢江试点的基础上，尽快形成土地经营权抵押贷款“模板”，出台土地经营权抵押贷款管理办法等政策。

二要放大常山县农村集体资产股份权能改革试点效应，打造“绿水青山就是金山银山”的“衢州样本”。近年来，常山县探索了资源入股、现金入股、村村联合、农民认股、资本引入等股份合作机制，以率先开展土地折价入股的芳村镇下猷阁村为例，农民将土地以略高于当地流转价格折价入股村集体的公司，占49%的股份，公司通过农业种植、休闲农业、农产品加工等经营，利润用于土地折价保底金、农民按股分红等，近三年人均年分红近千元。目前常山有32个村开展股份合作，股东4．5万名，农民财产性、经营性及分红等收入快速增长。从试点看，农村集体资产股份权能改革要成功，应具备四个必要条件。即有一个能干的领头人，有一批有潜力的产业项目，有一个好的合作机制，有托底分红保障。建议推广常山经验，全市打造100个股份合作示范村，其中1/3以上村实现年人均分红500元。

三要放大江山市土地预流转试点效应，实现土地适度规模经营。近年来，江山市试点土地预流转，探索建立土地流转储备制度，由财政借给乡镇、村支付预流转费，较好地防止了土地撂荒，有利于农业招商和土地平整，防止了项目引进时农户不合理要价，同时也增加了农民收益。从试点看，要推广土地预流转，主要解决谁来做和钱从哪来两个问题。可由农合联资产经营公司来做，通过整村整组流转、集中连片流转等方式收储。向农民合作基金借，建立“乡镇申请、县乡两级农合联审批”的申领机制，加强资金使用、归还的管理力度。建议各县（市、区）要通过农合联做好土地预流转工作。

四要放大柯城区农房托管试点效应，寻找民宿经济发展与农民住房闲置的契合点。柯城区引入工商资本就农房托管作了探索，由工商资本占82%股份和村集体占18%股份成立公司，统一打造民宿，村集体每年保底分红。公司以每年100元每平米租用农房，租期10年，年均租金3万元，合同到期后，所有房子的装修归农户所有。同时，公司招聘22名本地村民，年工资4万元。由此可见，农房托管能有效解决民宿经济发展用地的瓶颈，是打造民宿集聚区、发展乡村旅游的创新之举，对盘活农民资产、促进农民增收意义重大。推广这项改革，应注重五方面，即选好位置，摸清底子，股份合作，建立平台，保障农民权益和在家中就业。建议有条件山区大力开展农房托管，探索发展民宿经济促增收的新路径。

（5）重保障——将“三权”改革全面推向深入 下一步，重点做好四件事。一是出台深化农村“三权”改革三年行动计划；二是建立不少于3 000万元的市级农民合作基金；三是将深化农村“三权”改革纳入市对县综合考核、新农村建设考核等考核中；四是召开全市深化农村“三权”改革推进会。