我国土地政策在地铁沿线土地使用权取得上的优化方向

文/杨文意、汪莉 南京工业大学 江苏南京 211800

1、引言

在地铁上盖开发中，香港地铁作为全球唯一能够实现持续盈利的地铁，其所秉承的“地铁+物业”特许经营投融资模式多年来始终是各国争相效仿的对象①。然而《物权法》第137条条款中的“招拍挂”规定阻碍了香港地铁模式在内地的推行。地铁公司和开发商进行土地竞争，无论在拿地决策能力、资金实力等方面都处于下风。可见，沿线土地使用权取得的法律障碍迟迟未能解决，直接影响了“地铁+物业”模式在我国内地的顺利推行，阻碍我国地铁事业建设。

2、我国城市沿线土地取得的地方性法规与政策

2.1 香港“地铁+物业”开发模式的相关法规政策

香港“地铁+物业”开发模式能够如此成功，与香港特区强大的法律保障密切相关，其中包括与开发模式相配套的法律法规，以及鼓励该开发模式的土地政策。为了保证港铁公司盈利，香港的土地政策允许港铁公司通过协议出让方式获取沿线土地开发权，即在修建轨道线之前，香港政府会将每个车站点一定范围的土地及其开发建设权转让给港铁公司，这为港铁公司“轨道+物业”模式顺利实施创造了条件。

2.2 上海在地铁沿线土地取得上的地方性法规

针对综合开发面临的法律瓶颈，上海政府出台鼓励性的政策来保障“地铁+物业”开发模式的顺利实行。如《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》中明确提出对新建轨道交通场站综合建设用地，可以协议方式，将轨道交通场站综合用地使用权出让给综合开发主体。2010年12月颁布的《上海市城市基础实施特许经营管理办法》中明确规定政府可以授予特许经营者与特许经营项目相关的其他开发经营权益。

3、我国城市在地铁沿线土地取得上的实践

土地作价出资入股是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业。该策略被《中华人民共和国土地管理法实施条例》确立为与出让、租赁并列的国有土地使用权有偿使用的方式。

在深圳市向国家发展和改革委员会提报的《深圳地铁三期轨道交通建设规划》中，明确提出以土地作价出资解决地铁三期相关建设资金的融资方式，并得到国家发展和改革委员会的批复同意②。深圳市先后出台《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》、《深圳市土地使用权作价出资工作流程》，明确土地作价出资的具体操作流程及各部门分工职责。

4、我国土地政策在地铁沿线土地取得上的缺陷与空白

4.1 国家层面的特许经营管理办法的缺陷

国务院发改委和其它部门联合出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定特许经营者向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。此条规定中所提到的其它开发经营权益是否包括地铁沿线土地的使用权，如若包括该土地的使用权，可使用的期限为多长，这些仍然存疑。

4.2 地方立法文件与上位法《物权法》存在冲突

我国内地一些大城市通常会利用地方立法权，来制定相关的地方性法规，旨在为综合开发提供法律依据，然而这些地方立法文件往往与上位法《物权法》存在冲突。如上述《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》中对新建轨道交通场站综合建设用地出让方式的规定，很明显与我国《物权法》中关于经营性用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让的规定存在冲突，可能导致该地方立法条款无效。

4.3 国家层面的土地作价出资法律法规的空白

政府以沿线土地使用权作价入股很明显避开了上位法《物权法》所设立的法律障碍。此方式是在现有土地制度下，地铁建设主体取得沿线土地使用权的比较可行的方法。然而到目前为止，我国在土地作价出资入股上仍无国家层面的法律法规保障，无全国性的法律条款来统一标准。只有个别大城市利用地方的立法权，来制定相关的地方性法规，其约束力与法律保障力度均不够。

5、解决对策与法律制度建议

在地铁沿线土地取得的法律法规保障方面，我国土地政策应对地铁沿线土地的出让方式进行配套改革，并且出台一些相关性的法律文件，以进一步扫除“地铁+物业”模式在大陆遭遇的相关制度障碍。

5.1 完善国家层面的特许经营管理办法

特许经营协议中的土地使用权，它几乎具有划拨土地使用权取得的所有特点（行政性、无偿性、用途特定性），可以认定为一种特殊的土地使用权划拨方式③。针对其在地铁沿线土地使用权的取得上的立法缺陷，应当做出如下完善：在特许经营管理办法的第19条规定中，明确界定“其它开发经营权益”具体为哪些用地的开发经营权益，其中应包括地铁沿线土地的开发经营权益。并且应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同，明确规定地铁沿线土地使用的期限。

5.2 完善《物权法》中的“招拍挂”土地出让制度

《物权法》属于法律范畴，其法律效力强于地方性法规和地方政府规章。为了“地铁+物业”模式能在我国内地城市顺利推行，有必要对《物权法》中一刀切的“招拍挂”土地出让制度进行完善。笔者建议在第137条条款中增加如下规定：“与具有重大公共利益贡献的城市基础设施项目密切相关的经营性用地，可采取协议方式出让。”

5.3 出台国家层面的土地作价出资法律法规

深圳政府出台的与土地作价出资相配套的法规文件属于地方性法规，法律效力位阶低下，法律保障力度不够。且缺乏大方向上的原则指引和统一的标准规范，很容易在实际运作时遭遇更高层级的法律法规的限制。因此国家层面应深入研究土地作价出资入股，出台全国性的土地作价出资入股政策，在具体的条款设计中，应明确政府股权的持有方式、出资比例、收益分配等。

[1]王霁虹，何帅领.香港“地铁+物业”特许经营模式在实践中的法律问题[J].都市快轨交通 ,2007,20(4)：25-28

[2]杨建华.深圳地铁“轨道+物业”开发策略研究[J].华南理工大学，2015.

[3]刘戈，金明浩.外商投资企业 BOT 项目公司土地使用权法律问题分析[J].全球视野理论月刊，2007(3)：158

注释：

①《香港“地铁+物业”特许经营模式在实践中的法律问题》

②《深圳地铁“轨道+物业”开发策略研究》

③《外商投资企业 BOT 项目公司土地使用权法律问题分析》