我国东部地区财经运行状况、风险及建议

中国财政科学研究院2017年“地方财政经济运行”东部调研组

一、东部地区财政经济运行情况及趋势判断

（一）东部地区财政经济运行总体情况

当前，东部地区经济继续保持稳中向好的趋势，新旧动能转换加快，经济运行和财政收入质量进一步提升，呈现诸多积极变化，但仍面临一些经济压力和财政金融风险。

1.经济保持稳中向好的总体趋势

总体来看，自2014年以来，与全国其他地区相似，东部地区进入中高速增长阶段，虽然经济增速放缓，但经济运行质量有所提升，经济指标增速大部分高于全国，工业运行平稳。

（1）经济增速高于全国平均水平

从图1可以看出，自2014年以来，虽然东部地区部分省市的GDP增速与全国平均增速保持一致，呈现增速放缓趋势，但东部地区基础好、发展程度高、动能转换较快的优势开始显现，并使其经济增速逐渐高于全国平均。从2015年到2016年，图中显示的东部六省市GDP增速均高于全国平均增速；2017年前三季度，江苏、福建、上海、浙江、山东、广东上述六省市的GDP增速分别高于全国0.3、1、0.1、1.2、0.6和0.7个百分点。天津比全国低0.9个百分点。

（2）工业运行平稳

从图2可以看出，2016年7月到2017年2月东部省市规上工业企业增加值增速出现下降（上海市除外），而从2017年2月以来，东部省市规上工业企业增加值增速呈上升趋势（受一些因素的影响，天津的规上工业企业增加值增速下滑）。

如果从图3东部地区部分省市规上工业企业2017年前三季度利润累计增速来分析，东部地区工业企业企稳回升的态势更为明显，并逐步趋于平稳。

图1 全国及东部部分省市GDP增长状况

图2 东部地区部分省市规上工业企业增加值增速

图3 东部地区部分省市规上工业企业利润累计增速

（3）进出口由负转正并趋于平稳

从图4可以看出，2016年第三及第四季度，除山东及广东福建之外，江苏、浙江、上海等东部地区部分省市进出口总额增速降幅在收窄。2017年前三季度呈现正增长趋势。

图4 东部地区部分省市进出口总额增速

（4）投资增速分化

从图5可以看出，广东、浙江、江苏、福建等省市固定资产投资增速稳健。例如：2017年前三季度，广东省完成固定资产投资2.56万亿元，同比增长14.6%；民营企业信心增强，民间投资企稳回升，基础设施投资增速创近7年以来的第二高位，高端产业投资持续加快。而天津、上海等省市固定资产投资在2017年出现下滑趋势。

图5 东部地区部分省市固定资产投资增速

2.动能转换和结构优化升级加快，经济运行质量提升

从调研情况来看，东部地区经济运行质量有所提升，呈现诸多积极变化，经济新动能快速发展，产业结构不断优化，向中高端加快升级，产业结构实现从“二三一”到“三二一”的根本性转变，为今后持续、健康发展奠定了基础。例如，2017年前三季度，江苏省三次产业经济总量比重为3.4∶45.1∶51.5，第三产业比重同比提高0.2个百分点，服务业增加值增长8.6%，对经济增长贡献率达60.2%。同时，产业内结构优化升级的趋势也较为明显。在第二产业方面，突出表现为高技术产业和装备制造业占比提升，工业结构向中高端迈进。例如，2017年前三季度，江苏省高新技术产业产值5.47万亿元，同比增长14.5%，占规上工业产值比重达42%；战略性新兴产业增长13.8%，规上工业新产品产值同比增长14.3%，其中工业机器人、服务器、3D打印设备产量同比分别增长74.8%、69%、67.9%。再如，广东省先进制造业增加值占规模以上工业的比重从2012年的48.1%提高到2016年的49.3%，高技术制造业增加值占规模以上工业的比重从2012年的24.1%提高到2016年的27.6%；浙江省2017年前三季度，规模以上工业中，高技术、信息经济、健康、节能环保、高端装备等产业增加值分别增长15.6%、14.0%、11.7%、10.2%和8.5%，增速均高于规模以上工业平均增速。在服务业方面，现代服务业的比重不断增加。例如，广东现代服务业增加值占GDP比重从2012年的27.3%提高到2016年的32.3%，提升了5.0个百分点；在服务业占GDP比重提高的5.3个百分点中，现代服务业增加值贡献了高达94.3%的份额。

3.创新驱动效应逐渐放大

东部地区结构优化升级、新旧动能转换较快，以及经济形势总体企稳回升，其中一个重要原因是创新在经济发展中发挥了重要作用。近些年来东部地区实施的创新驱动战略产生了积极效应，自主创新能力不断提升，新产品增长加快。例如，江苏深入实施产业科技创新中心和创新型省份40条政策，加大全社会研发投入，培育壮大创新型企业，大力推进中国制造2025城市群国家试点，累计创建309个省级示范智能车间。技改投资快速增长，也从另一个角度反映了东部地区创新驱动状况。例如，2012-2016年江苏工业技术改造投资年均增长18.3%，增速快于同期工业投资8.2个百分点；2013-2016年高新技术产业投资年均增长20.0%，比全部投资年均增速高8.3个百分点；高新技术产业投资占全部投资的比重由2012年的12.8%提高到2016年的17.1%。创新驱动效应逐渐放大，促进了新旧动能转换和新兴产业加快成长。例如，2016年江苏高新技术产业新产品产值为0.77万亿元，比2012年增长30.1%，占全部规上工业企业新产品产值的56.8%，比2012年提高了2.8个百分点；全省高新技术产业新产品产值率11.5%，高出规上工业企业1.5个百分点。2016年全省高新技术产业产值占规上工业企业总产值的比重为41.51%，比2012年提高了4.02个百分点，对全省经济发展的贡献份额进一步提高。

4.实体经济回暖，降成本措施取得成效，“成本抑制”现象趋于缓解

近年来，随着人工成本、融资成本、制度交易成本、物流成本等成本增加，高房价更是提高了生产生活成本，我国东部地区大部分企业出现了“成本抑制”现象，即成本增加，拖累企业利润，影响企业投资和创新能力，逐渐成为抑制企业发展和新旧动能转换的一大因素。2016年，东部地区采取了诸多降成本措施，取得一些成效。例如，广东降低企业成本促进实体经济发展，进一步清理规范行政事业性收费，每年为企业减负131亿元；降低工商业用电价格，落实鲜活农产品绿色通道免费通行政策等措施，共减轻企业负担94亿元；工业企业资产负债率有所下降，2017年1-8月规模以上工业企业资产负债率为55.62%，同比下降1个百分点，企业成本费用利润率一直维持在6.0%以上的较高水平。又如江苏2016年直接降低企业成本1070亿元，2017年1-8月工业企业成本费用利润率6.79%，同比提升0.17个百分点。

5.财政运行平稳，收入质量提升，但收支压力仍较大

虽然东部地区大部分省市财力好于中西部地区，财政收入质量提升，支出结构有所优化，财政改革取得积极进展，但财政收入增速放缓，财政压力依然较大，对经济社会发展的支撑能力减弱。

收入质量提升，但增幅收窄，增收压力较大。近年来，随着产业结构优化升级，财政收入结构也有所优化。主要体现在以下几个方面：一是第三产业税收增长加快，占比提高。新兴服务业快速增长，软件和信息技术服务、租赁和商务服务业税收保持高速增长，成为拉动第三产业税收较快增长的重要力量。二是与消费相关的行业税收增速回升较快。三是创新程度较高的高端制造业普遍快速发展，税收增速较高。支出结构也在不断优化。但随着GDP增速放缓，东部地区的财政收入增幅也收窄，特别是受一次性税源减少、房地产市场变化的影响，未来增收的压力很大。此外，部分地区非税收入占比较高，进一步加剧了未来财政收入可持续增长的压力。例如，天津的非税收入占比达到40%。

支出结构有所优化，但财政支出特别是财政“托底”压力加大。近年来，财政支出结构有所优化，民生方面的支出占比提升。例如，2017年前三季度民生相关领域支出中，教育、社会保障和就业、住房保障、医疗卫生支出分别增长18.9%、47.8%、75.4%、40.1%，增强了民众的获得感。随着GDP增速放缓，东部地区的财政收入增幅也放缓，财政收支压力增大，特别是教育、社会保障和就业、医疗卫生等基本公共服务支出呈刚性增长态势；应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出，一些地方收支矛盾已经十分尖锐，尤其是县级财政压力更是非常大，一些县区保工资发放都成了难题，财政运行风险上升。东部地区一些省市社会保障能力的下降和相对不足，使财务可持续压力日增。例如，即使财力状况不错的东部某省，职工基本养老保险基金的收支矛盾也较为突出，基金支撑能力持续下降。2014年、2015年和2016年该省企业养老保险基金备付能力分别为24个月、23个月和22.4个月，基金备付能力呈逐年下降趋势。2016年，55个预算单位中有35个出现当期赤字，赤字额达119亿元，比上年增加41亿元，其中：2个设区市本级和2个县级市出现累计赤字。2017年社保基金预算反映，当期赤字的预算单位增加到47个，赤字规模进一步扩大，该省基金的支撑能力也将持续下降，持续健康运行的难度和潜在的财政风险越来越大。

6.环保、去产能等政策以及经济风险对经济运行产生了一定的影响

去产能对东部地区的总体影响不是太大，高耗能产业投资增速持续回落，占比明显下降。例如江苏高耗能行业投资增速由2012年的25.7%下降到2016年的4.1%，并且增速比同期全部项目投资低3.4个百分点；而进入2017年后，江苏省高耗能投资更是出现下降态势，上半年同比下降4.4%。再如广东，2013-2016年单位生产总值能耗累计下降16.41%，用年均3.5%的能耗增长，支撑年均同期7.9%的地区生产总值增长速度，单位生产总值能耗量也一直保持在全国的第二低位。

环保政策对天津及山东等地的经济增长有一定的影响。例如，根据国家环境保护的相关要求，2017年天津陆续关停了部分环保不达标企业，这对全市和一些区的GDP增速以及税收收入均产生不同程度减收影响。数据显示，在地税部门缴纳税款的关停企业共有10334户，2017年1-9月份产生税收收入3.3亿元，较同期减少32.7%，其中制造业、建筑业税收下降规模较大，分别下降19.8%、67.5%。同时，近期天津发布《攻坚行动方案》，要求2017年10月至2018年3月期间，全市建成区内停止各类建设工程土石方作业、房屋拆迁（拆除）施工等，停工影响将导致房地产及相关行业税收继续回落，而且减收效应将持续至2018年一季度。

此外，经济风险，特别是金融风险的累积不容忽视。虽然近年来，东部地区积极稳妥降低企业杠杆率，使企业资产结构明显优化，企业的经营风险也大为降低，但民间借贷、地方债务中的结构性风险、P2P等机构违规设立资金池、PPP和政府购买服务中的隐性债务风险、银行不良贷款率在一些区域的快速上升、金融稳定性有所下降以及企业杠杆率较高等问题，加大了经济运行风险。

（二）对当前及今后东部地区经济运行的几点判断

通过对东部地区财政经济运行以及新旧动能转换分析，我们认为：

1.东部地区经济稳中向上的总体趋势没有变，但尚未进入一些专家声称的“经济新周期”。尽管2017年第三季度的一些宏观数据比起上半年以来有所走弱，但东部地区经济稳中向上的总体趋势没有变，并且呈现出一些积极变化。例如，经济动能转换加快，产业结构进一步优化，新产业、新业态、新商业模式等新动能不断成长，开拓了经济增长新空间。同时，也存在影响经济进一步好转的因素。例如，作为经济状况“晴雨表”的民间投资，增速仍处于低位，并且在最近几个月又出现增速下行的趋势；实体经济生产经营困难仍然较大，高成本抑制企业发展的问题未得到根本解决；资源的优化配置状况未得到根本改善；等等。

2.经济改革进展与经济增长的速度和质量密切相关，在国民经济进入新旧转换的“关口”时，改革进展将在一定程度上决定经济转换能否成功。在调研中，我们发现改革力度较大的省份和地区，其经济基础越稳固，受整个宏观经济层面下行的压力就相对较小，并且其经济增长的速度和质量要优于改革进度缓慢的地区。当前，我国国民经济进入新旧转换的“关口”期，经济能否完成由高速增长阶段向高质量发展阶段的转换，将在很大程度上取决于改革的进展状况。

3.东部地区经济新旧动能转换加快，增加了经济的“韧性”和发展动力，提升了财政收入质量。综合东部地区近些年的经济状况，可以发现相对于其他区域，东部地区的经济波动相对较小，并且于2016年下半年率先发力，其重要原因在于东部地区经济动能转换加快。从东部地区内部的发展状况，同样得出这一结论。同时，也存在制度创新总体缓慢、部分改革出现脱节、要素资源改革滞后、市场机制的决定性作用不突出等因素，制约了东部地区经济新旧动能转换。

4.环保等政策对东部地区的短期经济增长带来一定影响。从短期来看，环保等政策对东部地区的经济增速影响较大，但这也有利于增加经济动能转换的压力，实现未来更有质量的增长，并且随着经济动能转换的加快，这一负面影响的边际效应也会逐渐下降。

5.经济动能转换中存在的财政金融风险，成为影响东部地区未来经济健康稳定发展的重要因素。在经济动能转换中，存在一些财政金融风险，如地方政府性债务仍有“敞口”的风险“切面”、PPP和政府购买服务中的隐性债务风险、房地产市场同时面临着高杠杆和消费挤出的风险、金融稳定性有所下降等。这些风险，给经济平稳健康增长带来了不确定性，并将成为影响东部地区未来经济健康稳定发展的重要因素。为了经济实现高质量的平稳增长，需要高度关注这些风险，并采取措施，加以防范。

二、当前东部地区财政金融风险及表现

东部地区的财政金融形势总体稳定，对风险也具有较高的警惕性，在机制上和策略上都进行了一定程度的准备和应对。但受到宏观经济运行的复杂性和社会治理中矛盾的综合性的影响，东部地区在财政金融层面仍表现出较高程度的动态风险，并在一定的范围内形成了风险累加的“棘轮”。

（一）地方政府性债务仍有“敞口”的风险“切面”

东部地区地方政府性债务的风险水平总体可控，但债务率、债务收益率、债务可持续性都面临着一定程度的压力，原来采用剥离方式解决的债务余额实际上的还款压力和风险也并未完全消除。

以2016年底的情况作为分析基础，我国东部地区的债务总体运行情况如表1所示。

表1 2016年我国东部地区的债务运行情况 单位：亿元

从表1可见，东部地区的各省市都拥有了一定程度的债务可调整空间，在一定程度上安排展期和滚动予以应对偿债高峰也具备了较好的条件。从占比的情况来看，东部地区拥有的展期、滚动空间达到了余额部分的12.57%，超过全国9.52%的平均水平；从规模的情况来看，东部地区的展期、滚动空间达到了4880.29亿元，约占全国总空间的52.36%。

但是，东部地区也面临着艰巨的发展任务和沉重的民生压力，政府债务风险在总体平稳的同时，存在多个环节和节点上的压力，主要表现在以下三方面：

第一，存在明显的借新还旧的现象，而借新还旧的目的并不是债务调整期限结构，而是在尚未建立起流动性市场的条件下，借助借新还旧来解决到期债务的偿还问题。2017年东部地区借新还旧的债务规模预期将超过3000亿元左右，形成了债务积累风险。

第二，存在较为突出的债务“转表”问题，由此而导致地方投融资平台公司资产久期偏长，被迫与土地溢价绑定在一起，而没有办法实现向真正意义的经营性国有资产投融资公司转型。在调研中，东部地区的融资平台公司转型较快，表现出的转型效果也相对较好。但是资产的收益来源中80%以上是靠土地溢价型收入，而资产的久期平均值基本上可以长达20年以上，大量资金依靠资产抵押融入，而资金的运用将不得不与资产溢价型投资相关联，于是导致久期越来越长。尽管苏州、青岛等重点城市的投融资平台公司都在致力于拓展降低久期，增加收益率渠道的资金来源，但杯水车薪，整个企业越来越趋向重资产化，收入结构也持续单一，政府债务“转表”持续进行的空间有限。

第三，存在明显的投资收益率偏低、投资公益化的倾向。从东部地区政府性债务的投资流向来看，目前约有50%左右的一般性债务投资进入到公益性或准公益性领域，缺乏有效的收益来源，也难以形成除土地之外的成长性资产；另有约25%左右的一般性债务转作政府投资引导基金使用，以引导和扩大投资为方向，实现“重资本”型的产业发展或结构优化，但其缺乏直接的收入来源，而只能依靠其他领域的规模扩张和收益积累来改善收入回报问题。此外，在剩下的资产中，也存在一定程度的损失补偿、风险担当和创新支撑等问题，收益率不高，而风险水平较高，属于政府信用贴水型的收益回报模式。

（二）财政收入增速呈现出下行风险

东部地区仍保持庞大的财政收入总量，但受到宏观经济增速放缓、经济结构转型，以及减税等因素的影响，再加上PPI上升中的产业结构错配，东部地区的财政收入增长总体表现出前高后低的局面，而从税制结构来看，综合考虑宏观经济的运行特点，财政收入则呈现出趋势性下行的风险。

1.东部省区的财政收入增速有所放缓

2017年前三个季度，东部省区的财政收入规模依然庞大，但受到宏观经济因素和结构性减税的影响，增速有所放缓，出现了东部省市平均增速（8.9%）低于全国地方一般公共预算平均增速（10%）的情况。具体见表2所示。

表2 2017年前三季度东部省市地方一般公共预算收入情况

2.东部省市收入结构中下滑压力较大

营改增以来，东部省市的改征增值税普遍呈现出下滑态势。根据国家税务总局的分析数据，2017年前三季度改征增值税下降幅度为9.5%，而其中最主要的降幅承担地区就是东部省市，约占改征增值税下降幅度的60%以上。从产业结构来看，东部省市服务业的占比均在迅速提升，在引进资金中，“重资本、轻资产”的现象也越来越显著，未来改征增值税税额仍将呈现下降的态势。

此外，土地类和房地产类税收占比在东部地区较大，而且占据主要地位。2017年前三季度，东部省市的土地类和房地产类税收占比预计将超过6000亿元，成为地方一般公共预算收入中的重要组成部分和快速增长部分。从调研的省份来看，两个省市的土地类和房地产类税收占比均超过了地方一般公共预算收入的35%，高于全国平均31%①为房地产企业的所得税、增值税等税收再加上土地类税收的总和，与一般公共预算收入的比值。的水平。在全国房地产进入调控周期的大背景下，为降低杠杆，促进产业复苏，房地产的价格和投资将在较长的时期内受到调控，进而导致东部地区财政收入增长的不确定性。

从PPI运行的情况来看，受到国际大宗商品价格剧烈波动和上游原材料成本快速上升的影响，且东部地区的产业受到产业链偏后和制成品环节集中的影响，在接下来的一至两年内，都将面临较大的增加值率下降的压力和风险，进而导致了增值税增速受到一定程度的影响，并使得税收收入向上游环节转移。

3.东部地区面对财政收入增速呈现趋势性下降的压力

在上述结构性问题之外，从经济增长趋势和税收改革趋势来看，东部地区的财政收入增长将呈趋势性增速下滑的特点。这主要是因为：

第一，宏观经济将在“L”型底部持续一段时间，而转入上升阶段后，也将致力于质量提高和效益提升，并不过度追求规模扩张和增速提高。这样，以生产性税收为主体的税收结构就面临着巨大的压力，在税制结构没有根本性调整之前，都将面临着明显的压力和风险。

第二，从税收改革趋势来看，东部地区的房地产价格虽然相对较高，但是由于居住情况较好，家庭三套以上住房占总住房量的比例总体保持在13%左右，这一水平低于全国估计的15%左右的平均水平。在房地产税开征的大背景下，东部地区的应税房地产的面积较小，且交易性较好，有可能在短期快速增长后，迅速归于稳定，而并不会持续快速上升。

第三，从城镇化迁移的特征来讲，东部省市普遍遇到了“刘易斯”拐点的压力。尽管城镇化仍在推进，但付出的城镇化成本水平将越来越高，刚性社会性支出将越来越大。因此，东部地区的城镇化将在未来几年内由高速增长转入中速增长，而将空间尽可能地让渡给小城镇建设和中西部地区的城镇化发展。这样，由城镇化超高速增长而带来的城镇建设“红利”和人口增长“红利”都将呈现出下滑的态势，形成了东部省市财政收入趋势性下降的重要原因。

（三）PPP和政府购买服务中的隐性债务风险

东部各省区的PPP项目总量占全国总量的28.75%，金额占29.52%，均小于东部各省区GDP占全国的比例（约为55%）和财政收入占全国地方财政收入的比例（约为55%）。总体上看，东部地区的PPP所导致的新增隐性债务的压力并不大，运作也较为规范。但在具体的操作中，还是会形成一定程度的隐性支出的压力。主要表现在以下四个方面：

第一，许多省市的PPP项目在物有所值评价中，主要的回报来源多是资产（土地）溢价收入，而并非项目经营收益。说明PPP项目即使内部的杠杆率不高，但也需要高度依赖加杠杆的环境。而当前去杠杆的经济背景已基本形成，未来溢价不足的部分将转变成回报率风险，进而影响后序的一系列安排，政府面对收益补偿的压力较重。

第二，部分省市的PPP项目中安排了基金回购和第三方代持股权的安排，而财预50号文把这些可能的回购渠道都进行了限制，只能依靠SPV或民营企业并购来实现退出。部分项目会因此而影响到后续投资的可持续性，在没有足够的民营资本进入的情况下，将不可避免地由政府负责接手相关的项目，加重政府支出压力和债务风险。

第三，由于PPP项目中对政府信用依赖的若即若离，许多项目事实上可以利用政府的可能的“隐性担保”来实现增信，进而为久期管理提供便利，特别通过降低久期来提高可投资的空间和价值，或者实现投资者之间的资金接续。在财预50号文和财预87号文对政府隐性增信进行限制之后，久期管理将受到明显抑制，项目投融资面临的流动性约束快速上升，在政府的信用受到抑制的情况下，部分项目的流动性压力将转向政府的支出或债务层面。

第四，从入库项目的物有所值评价和财政可承受能力评价来看，对项目的经营阶段的管理、收益问题大多采用了一种假设的直线匡算方法，没有考虑环境的变化，也没有做出较为精细化的经营安排。此外，承担企业多为建筑类企业，依托其人力资源组成的SPV难以有效提升项目在运营期的收益率。从目前东部省市完成的几项由建设期转入运营期的项目看，收益率的情况并不十分理想，甚至不及在“两评”之中预测的最低收益水平，这样，随着部分项目转入运营期，收入缺口的压力将会进一步增加，从而导致风险压力均明显加大。

东部地区在大规模运用政府购买服务方面的违规情况并不明显，但受到资金成本持续上升的影响，部分较低层级的地方政府往往采用了购买金融机构提供融资服务的方式来支持本地企业或重点项目的开展。包括购买商业银行的信贷服务，购买融资租赁公司的回租服务，以及购买相关资产管理公司或基金管理公司的应收账款融资服务等。这些购买服务的支出应按规定纳入PPP项目的10%的财政支出限额或者按规定纳入预算，并列入财政监管的对象，但实际上并未实现有效的纳入或加强管理。当这些融资服务购买活动受到限制后，将导致相关产业或重点项目的融资压力，进而转变成项目可持续性风险，或者采取国有资本进行置换等安排，都将进一步提升相关的支出压力，加剧政府债务风险。

（四）房地产市场同时面临着高杠杆和消费挤出的风险

房地产市场的发展目标是“房子是用来住的，不是用来炒的”。根据这一要求，我国自2016年第四季度开始进入到房地产的深入调整阶段，以建立房地产调控基础性制度和长效机制为目标，东部地区积极落实国家的调控精神，全面推进各类调控措施，稳住了房地产市场的基本形势。但同时，由于房地产市场价格的快速上涨，形成了房地产市场高杠杆、高挤出两个风险的主体构成。

1.东部地区房地产市场的高杠杆风险

前三季度东部地区房地产的单价水平比全国均值高出31.2%，而居民人均可支配收入指标上，东部地区仅比全国平均水平高出约20%。从两个指标的比较可以看出，在居民购房杠杆率水平上，东部地区要高于全国平均值，居民平均负担率超过全国水平约10个百分点。而从房地产企业的建设投资杠杆率和负担率的情况来看，东部地区的新增房地产投资增速仍然略超过全国平均水平，但考虑到与单价水平的波动关系，东部地区房地产企业的负担率较全国平均水平新增加了3.4个百分点。

2.东部地区房地产市场的高挤出

本文的高挤出主要是指对居民消费活动的挤出情况，而对于实体经济投资经营活动的挤出，则受到产业梯度转移和结构升级的影响，不易作出准确判断。从对居民消费活动的挤出情况来看，我们将2010年以来居民平均消费倾向的情况予以归纳，可形成如表3所示的情形。

表3 2011年以来居民平均消费倾向的基本变动情况 单位：%

根据表3可以看出，受到2016年房地产市场异动的影响，无论是东部地区还是全国的平均消费倾向都有骤然下降的压力。但很明显的情况是，东部地区在2016年平均消费倾向的下降幅度和水平均远超全国平均水平，说明东部地区的消费挤出更为明显，风险水平总体更大。

（五）金融稳定性有所下降，融资成本上升明显

尽管与全国水平相比较，东部省市的金融形势相对稳定，企业融资规模、渠道和成本都较全国平均水平有明显的优势，但实际上，受到企业产出增速下滑、债务刚性兑付和融资成本上升等问题的影响，东部地区的金融稳定性形成了一定程度的下降。

1.企业增加值增速与企业债务水平的异动

前三季度，东部地区的企业增加值增速约为7.8%，虽好于全国平均水平的6.6%，但明显低于社会融资余额17.4%的增速，也低于16.9%的债务余额增速。也即东部地区企业债务水平在加重，且偿还债务的风险在相应的加大。从债务增速/增加值增速的比较情况来看，东部地区企业的债务增速约比全国平均比值水平高出约9个百分点以上。

2.债务刚性兑付的风险加大，企业债券发行明显下滑

东部地区以其良好的政府财力和与金融市场之间的友好关系，为本省市企业的债权融资提供良好的保障或隐性担保，形成了较为突出的刚性兑付风险。而随着信托、资管和委外理财业务刚性兑付的监管压力逐渐增大，政府将被迫放弃对相关金融机构的承诺或是过多的隐性担保安排，债务兑付刚性被逐渐打破，企业债务的发行成本明显上升。

3.融资成本明显上升，债务展期压力较大

与全国的情况相仿，东部地区的融资成本出现了明显上升，而且受到金融市场产品多层嵌套、通道业务复杂等问题的影响，东部部分资本密集型的中小企业融资成本甚至超过了中西部地区的相似企业。据山东、浙江、江苏等经信部门的估算，中小企业的实际融资成本分别超过了7.6%、8.3%、7.9%，较2016年同期均上升了1.5个百分点以上，在债务利息上升的大背景下，债务展期和本金滚动都成了企业的主要难题。考虑到东部省市多以制成品工业为主，在PPI的结构影响下，企业的盈利能力下滑，更是明显加重了债务展期的难度和滚动的风险。

三、发展的不平衡、不充分是东部地区财政金融风险形成的主要原因

从上述东部地区发展形成的财政金融风险的成因来看，呈现出结构性、机制性和区域性的特点，核心是发展中的粗放性、失序性，从而导致了发展的不平衡、不充分的问题，并集中表现在宏观经济、产业生态、财政体制和金融异化等四个方面。

（一）宏观经济增速放缓是导致财政金融风险的基础因素

2017年前三季度，东部省市尽管取得了较快的发展，但从增速和规模两个层面都表现出一定程度的不足，进而导致了财政收入增速放缓和金融债务风险累积，从而成为当前财政金融风险的基础因素。从增速水平来看，东部地区的总体增速（7.4%）略快于全国平均增速（6.9%），但相对于债务累积的速度（16.9%）和政府财政支出增速（约11.3%）都表现出明显的不足。总体上，东部地区的GDP增速在财富积累层面有较好的效果，但在有效化解风险等层面则存在较大欠缺。

（二）产业生态中的创新不足和接续脱节是直接原因

从东部地区的产业发展和转型优化的进程来看，目前最大的问题是产业生态体系中的创新不足和接续脱节的问题，一方面导致了发展的不平衡，另一方面则形成了突出的不充分发展的矛盾。创新不足主要体现在东部地区企业的研发费用增长相对缓慢，新技术转化比例仍然较低，科技进步对经济发展的贡献率不够理想等方面。在调研中的山东省，企业的研发费用投入总量约为1300亿元，占GDP的比重约为2.4%，仅比2016年提高约0.05个百分点左右；而科技进步对经济发展的贡献率约为54%左右，相较于2016年变化不大，距离“十三五”60.5%的要求尚有一定的差距。接续脱节是指传统产业调整或外迁后，新兴的产业培育进程迟缓，没有有效补充产业空间，形成了一定程度的产业空心化和脱实向虚的风险。

（三）财政体制明显的不平衡性是关键因素

营改增改革后，中央和地方之间以及地方各级政府之间的财政体制进入到调整期和过渡期。由于营改增的效果并未最终测定，制造业和服务业的关系仍需进一步观察、分析和理顺，所以中央和地方、地方政府之间的财政体制大多是采用静态平衡原则，保基数、分增量，不是有效的分税制原则，而是有较为明显的分成制的做法。财政体制表现出明显的不平衡性，并主要表现在以下三个方面：第一，预算管理改革一些重大配套政策亟需出台。新预算法实施后，《预算法实施条例》仍未修订，预算管理中一些实际问题亟待解决。第二，地方主体税种体系亟待构建。第三，事权与支出责任划分改革亟需指导。

（四）金融异化是加剧财政金融风险的主要原因

金融异化主要是指金融过度强调自身的发展，而忽略了对国民经济的有效支撑和引领，并形成了较为严重的金融脱媒和过度虚拟化等问题。东部地区是金融异化现象较为突出的地区，突出表现为金融产业过度繁荣和金融产品多层嵌套等问题。在金融表现出过度繁荣风险的同时，我们须警惕由此而来的严重金融脱媒和脱实向虚问题。在调研中，部分东部省区出现了一些突出的现象，如银行把钱借给小银行，小银行把钱借给租赁公司，租赁公司把钱给了小贷公司，小贷公司把钱贷给各种金融业，形成了金融的自我循环过程。而这个过程中的每一个金融企业都要有利润，都要有用工成本，这些成本就是金融业的GDP，所以金融业GDP如果多了一倍，意味着实体经济的融资成本也提高了，转化为利润、税收和金融业的GDP。因此，随着东部地区金融业增加值占比的增加，也引发了对经济过度金融化的担忧。

四、改革公共风险治理“点控制”机制，形成以财政为核心的“点面结合”新机制

东部地区新旧动能转换取得了一定成效，增加了经济的“韧性”和发展动力，但仍存在阻碍新旧动能转换的因素，特别是潜在的财政金融风险，给经济平稳健康增长带来了不确定性。为此，需要加快形成公共风险治理的新框架和新机制，消解财政金融风险的诱因性和根源性因素。

我国当前的公共风险治理体系是建立在原有的经济社会运行体系和风险特征基础上的，明显不适应当前与未来发展的需要。现有的公共风险治理体系一个突出的问题就是，在设计上缺乏系统性思维，更多地体现于对各个风险领域或风险点的防控上，强调对孤立的“点”的防控，如公共安全风险治理、金融风险治理、地方债风险治理等，缺乏一个高效、统一的信息处理和风险应对机制。基于单个风险点控制的公共风险治理体系，看似“面面俱到”，但很难形成防控合力，甚至出现“集合谬误”。在经济动能转换和风险日益复杂化的背景下，迫切需要新的公共风险治理体系。

从动能转换和经济增长的角度看，需要加快形成公共风险治理的新机制。当前，我国东部地区正处于动能转换的关键期。动能转换进展的程度，不仅决定了国民经济的“韧性”和潜力，而且将在很大程度上决定我国未来经济增长的质量和水平。近些年来，东部地区的经济波动相对较小，正是由于动能转换的原因。在动能转换的关键期，一方面，经济运行特点的变化，有可能衍生出新的风险。例如，宏观经济增速放缓，给财政金融带来了压力和风险；动能转换中的结构变化，有可能产生一些社会风险。这些新情况新变化，需要创新公共风险治理机制。另一方面，现有的公共风险治理机制也存在不利于动能转换的因素，如基于“点控制”的防控机制可能产生资源配置的扭曲，影响动能转换的速度和经济增量，这也需要加快创新公共风险治理机制。

为了充分发挥财政对公共风险治理的作用，需要树立系统观和整体观，形成以财政制度为核心的公共风险治理新框架和体系。一方面，加快财政制度建设，优化财政政策和收支结构，完善公共风险治理的这一有效工具，提升财政防范公共风险的能力；另一方面，以财政部门为中心，建立信息共享、快速反应和处理机制，整合公共风险治理力量，构建“点面结合”的公共风险治理新机制，降低公共风险的传递性和危害性。

五、增强东部地区公共风险治理能力，消解财政金融风险的诱因和根源

为了实现高质量发展、防范财政金融风险，东部地区要坚持“两手抓”：一方面，以创新推动经济动能转换，提升经济韧性和财政收入质量，筑牢东部地区风险防范基石；另一方面，完善相关体制和制度，消除财政金融风险的诱因和根源性因素，强化监管，明确政府责任，既要积极防范个体风险向公共风险的转化，也要避免过度承担风险。同时，统筹财力，优化支出结构和财政资金使用方式，加强财政运行管理，增强财政应对不确定和“托底”的能力。

（一）以创新推动经济动能转换，提升经济韧性和收入质量，筑牢风险防范基石

继续实施制度创新，简政放权与能力建设相结合，进一步推进政府综合改革；建立健全创新创业的法律体系，保护知识产权和科研合作各方的权益；继续放开投资领域，打破不合理的垄断和市场壁垒，促使社会资本在公平竞争中实现创新；加快调整税制结构，形成有利于创新和实体企业发展的税收环境，针对可能发生的全球税收竞争，做好税制调整预案。

（二）把握宏观政策的“节奏”，增强协调性，消除财政金融风险的诱因

无论是金融政策，还是房地产调控、保障房建设政策，都应根据东部地区的实际情况，采取差别化的调控方式，而不能“一刀切”。可赋予东部地区更多的宏观管理和政策制定权限，发挥地方的积极性和主动性，由东部地区根据各自的情况，统筹公共资源的使用，制定符合辖区需要的宏观政策，并增强制度和政策的协调性，消除财政金融风险的诱因。

（三）完善财政体制、投融资等制度，消除财政金融风险的根源性因素

加快推进财政体制改革，以防控公共风险为导向，以提升治理效率为核心，规范中央与地方以及省级以下事权与支出责任的划分，减少共担事权，上移监督责任，建立权责明确、激励相容、运转高效的事权和支出责任划分模式。加快地方融资机制改革，抑制地方投融资冲动，实现合理融资、可持续融资。加快地方税体系建设，增强地方财政防范公共风险的能力。

（四）堵疏结合，规范流量，开展消减存量改革试点，防范地方债出现“灰犀牛”

实行综合系统管理，规范PPP、政府采购和投资基金运行，防止出现新的债务风险。在东部地区试行省级资源统筹和改革协调机制，采取转换股权、资产证券化、信托等方式消化存量债务，压缩地方政府及其融资平台的存量债务规模。

（五）厘清政府的金融风险防范责任，积极稳妥地去杠杆，防范金融异化

适当打破刚性兑付，既避免政府过度承担风险，也让市场发现风险，增强市场主体风险意识。积极探索适合本地需要的监管模式，加强对民间借贷、地方债务中的结构性风险、P2P等机构设立资金池等的监管，防范相关金融风险。同时，加快国有企业“去杠杆”，使其削减非主业、聚焦主业，提升核心竞争力；加快处置“僵尸企业”和特困企业，释放国有经济资源，进而形成经济发展的新动能。