省级财政转移支付对市县级政府债务影响研究
——基于苏北、苏中、苏南区域的角度

齐行抗

Qi Xingkang

目前世界发达经济体政府总债务与GDP之比已达到104.5%，新兴市场与发展中经济体总债务与GDP之比已上升到2015年的44.3%（IMF，2015）。大规模政府债务，不仅危害公共财政的可持续性（Ghosh et al.，2013），也不利于经济长期增长（Kumar and Woo，2010）。累积的政府债务违约风险会对金融市场产生重大影响，如果不能及时化解，将引发债务危机，从而导致金融危机的爆发（Reinhart and Rogoff，2011）。

在中国经济进入新常态情况下，高速的地方政府债务增长显然不可持续。对于省域经济而言，过高的债务不利于经济健康持续发展。地方政府债务风险问题已成为我国经济运行发展的系统性风险之一。同时，我国城镇化建设在一线城市已基本完成，重心开始向二、三线城市转移，负债主体逐步包含市、县两级。在城镇化建设中，地方债务规模不断扩大，如果累积的债务无法偿还，就可能爆发系统性风险。江苏省作为全国GDP第二大省和典型的政府强势型地区，江苏省政府性债务不管是体量还是产生机制，都意义重大①王培霖：《江苏紧急收紧政府性债务，部分乡镇靠借贷完成税收任务》，《第一财经日报》，2013-08-15（A08）。。

一、财政转移支付制度背景及地方政府债务现状

（一）财政转移支付制度背景

财政分税制在1994年改革之后，政府间逐步建立起了比较规范的财政转移支付制度，其中包含三部分财政补助收入，如：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。目前税收返还包括，增值税和消费税税收返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收、其他税收返还（2016年中央对地方增值税“五五分享”等）。现实情况是，全国各地经济发展水平差距较大，致使地方政府间的财力保障程度存在较大差距。而国家治理需要地方政府提供的公共产品和服务均等化，因此各级政府间安排一般性转移支付，目的是向经济薄弱地区进行财力转移。

根据上下级财政部门的体制结算结构，一般性转移支付类别下还有多种明细分类，具有较大金额比重的项目主要有：固定数额补助、均衡性转移支付、城乡居民医疗保险、基本养老保险和低保等、基本财力保障机制奖补、教育等多种转移支付。而税收返还和一般性转移支付具有确定的计算模式，各级政府间在此基础上进行财政资金的分配。同时，在所需参数基本确定的情况下，各级财政每年分配的一般性转移支付和税收返还金额基本确定（范子英和李欣，2014）。由于公共产品或事务的溢出效应，上级政府委托下级政府承担公共产品或事务时支付或补助给下级政府专项转移支付资金。该类资金的分配，目前基本是以项目申请的方式来进行。这种申请方式会导致专项转移支付资金分配过程不透明，容易发生寻租风险，因此也常常遭到社会各界，甚至政府部门的诟病，被社会媒体称为“跑部钱进”。

（二）地方政府债务构成及现状

地方政府债务主要由各级地方政府和事业单位债务、地方国有企业债务、养老保险隐性债务等组成。债务形式主要包含了中央代发地方债、上级财政借款、信贷公司政信合作余额、保险资金基础设施债券投资、券商资管和私募合作的BT代建债务融资、其他借款等多种渠道资金来源。经审计署甄别认定，截至2013年第二季度末，地方政府债务为17.89万亿元。2014年，国务院办公厅发布了“43号文”《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求“积极降低（地方政府）存量债务利息负担，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设”。2015年财政部下达了地方政府债券存量置换额度1万亿元，用以置换存量债务中2015年到期偿还的部分，这部分债务地方政府负有偿还责任。该部分债务置换是财政部经过甄别认定后，把原来地方政府负担的具有较高利息和短期偿还压力的存量债务等换成较低成本和中长周期的地方政府债券，比如融资租赁、城投债、理财产品等。因此，地方政府债券成了衡量地方政府债务的准确可信的重要指标。

二、财政转移支付对地方政府债务的影响机制

本文以江苏省地方政府债券作为研究样本，用可获得的最新公开数据研究省级财政转移支付对县级地方政府债务的影响，并同时考察了不同性质的转移支付对地方政府债务的影响及其地区异质性。从文献检索结果看，上级政府财政转移支付对下级地方政府债务的影响机制，目前主要有两种观点：第一种是“公共池问题”。在地方政府的利益驱动下，地方政府行政官员有获得最大限度的财政转移支付分配额的冲动，因为转移支付资金的产出效益一般由本地区更多地享有，其投入却由整个国家在更大范围内分担。因此，按照经济学理性人假设，地方政府为了获取更多的财政转移支付资金和证明其分配的合理性，就会出现一种现象，地区财政状况表现得越困难，地方政府分配的财政转移支付资金越多，在这种激励下，地方政府寻求更多的财政困难，地方债务余额也就越来越高。第二种观点是财政转移支付使地方政府的财政预算缺乏刚性。地方政府陷入债务困难后，上级政府给予财政转移支付来实施救助，或通过分配债务额度的方式增加地方政府财力，在这种预期下，地方政府当期的财政收入和支出行为约束就会弱化，前期制定的财政预算变得软化。因此，地方政府当期获得的财政转移支付越多，政府债务也越多（钟辉勇和陆铭，2015）。

三、实证检验

（一）江苏省各地区财政收入及政府债务现状分析

本文所使用的数据，来自于江苏统计年鉴（2017）、江苏省各级政府门户网站和预决算公开平台。全省合计数据不含省本级数据，仅含市县数据。

江苏省现有13个地级市，下辖市县55个，其中设区市本级视为一个样本。按照江苏省现行的行政区域划分，苏南地区包括：南京、镇江、常州、无锡、苏州五个省辖市，苏中地区包括南通、泰州、扬州三个省辖市，苏北地区包括徐州、连云港、宿迁、淮安、盐城五个省辖市。每个省辖市下辖市本级及数量不等的县市，它们在资源禀赋和经济要素方面存在较大差距。

表1 江苏地区财政经济基本情况 单位：万人、亿元

从表1可看出，三个地区差异显著，苏北市县数量是苏南的1.7倍，苏北户籍人口是苏南人口的1.4倍（常住人口0.9倍），苏北地区生产总值是苏南的41%，苏北一般公共预算收入是苏南的38%，苏北一般公共预算支出是苏南的62%，苏北税收返还是苏南的94%，苏北一般性转移支付数是苏南的4.1倍，苏北专项转移支付数是苏南的1.2倍，苏北基金补助是苏南的87%，苏北2015年底政府债务余额是苏南的38%，苏北2015年底政府一般债务余额是苏南的56%，苏北2015年底政府专项债务余额是苏南的20%。苏中地区的大部分指标均值处于苏南、苏北两地区之间。从上述数据来看，苏北地区市县多，人口多，人均地区生产产值小，一般公共预算收入少，一般公共预算支出多，财政转移支付（含税收返还、一般性转移支付、专项转移支付）多，债务负担小。同时，苏北地区收支缺口是通过省级对苏北地区的财政转移支付弥补，转移支付金额占一般公共预算支出的比例为41%，而苏南地区一般公共预算收入与支出基本平衡。

表2 江苏地区政府债务情况 单位：亿元

从表2来看，三个地区债务差异显著。苏北2016年底政府债务余额是苏南的43%；苏南2016年底政府债务余额与2015年基本持平，苏北则增加257亿元，增长12%，包括一般债务增加89亿元，专项债务增加168亿元。从债务结构看，苏南地区2016年底一般政府债务余额占总余额的比重为50%，苏中为61%，苏北为69%。苏南2016年当年债券发行2013亿元，是苏中地区的1.9倍，是苏北地区的1.7倍；其中，苏南、苏中、苏北地区新增债券占当年发行债券的比例分别为19%、14%、24%。三个地区2016年当年新增一般债券发行占新增债券的比例为32%至33%。苏南、苏中、苏北三地区2016年底政府债务余额占当年地区生产总值的比重分别为12%、17%、13%，苏中地区最高。

（二）实证方法与变量确认

研究中，因素分析十分重要。因素分析方法有很多，如相关和回归因素分析法、增量因素分析法、因素比较分析法、指数因素分析法、生产函数因素分析法、微积分因素分析法等。通过各种研究方法的对比，本研究采用逐步回归分析方法（Stepwise Regression）。此法是根据统计规则依序选取自变量进入回归模型，是一种探索性的复回归方法。采用逐步回归分析法时，被选取进入回归模型的自变量对因变量的预测力均会达到显著性，个别回归系数显著性检验的t值或增加的解释变量的F值的显著性水平均会小于设置值0.05，而没有进入回归模型的自变量对因变量均没有显著的预测力。该研究运用专业的统计分析软件IBMSPSS Advanced Statistics 20.0进行数据处理和分析。

基于上述背景、理论和数据情况，本文从苏北、苏中、苏南区域的角度研究江苏省财政转移支付对地方政府债务的影响。这里影响分为两个层次，一是财政转移支付对债务余额的影响，二是财政转移支付对当年债券发行的影响。该研究中，财政转移支付设为自变量，包括税收返还、一般转移支付、专项转移支付和政府性基金补助。在第一个层次研究中，债务余额设为因变量；在第二个层次研究中，当年债券发行额作为因变量。同时，将苏北、苏中、苏南，设为哑变量，以此探讨三个地区在两个层次研究中的影响。

（三）建立模型

根据多个自变量的最优组合建立回归方程来预测因变量的回归分析称为多元回归。多元线性回归模型应满足五个基本假设：正态分布、零均值、等方差、无自相关性和无多重共线性假设。运用回归分析法确定各因素相关程度，一般用决定系数R2和调整决定系数R2来评价相关程度或拟合效果，决定系数的取值范围为0≤R2≤1，决定系数R2越大，说明模型对样本观测值的拟合优度更好，模型可以解释的比重更大；反之决定系数R2越小，说明模型对样本观测值的拟合优度更差，模型可以解释的比重更小。多元线性回归分析的检验方法包括方差齐性检验和残差的正态性检验、偏回归系数与常数项的检验及方差分析，使用统计量t可对偏回归系数与常数项进行检验，使用统计量F可对整个回归方程的显著性进行检验，一般是绘制因变量预测值与残差的散点图检验方差齐性，而残差的直方图和累积概率图是检验回归模型残差的正态性最直观、最简单的方法（薛薇，2017）。

该研究模型A用于验证财政转移支付对债务余额的影响程度，模型B用于财政转移支付对当年债券发行的影响。

模型 A：ya=β0+β1x1+β2x2+β3x3+β4x4+β5x5+β6x6+β7x7+ε

模型 B：yb=β0+β1x1+β2x2+β3x3+β4x4+β5x5+β6x6+β7x7+ε

其中，β0为截距项，ε 为残差项，β1～β7为回归系数，x1为税收返还数，x2为一般转移支付数，x3为专项转移支付数，x4为政府性基金补助数，x5为苏南地区虚拟变量（苏南地区为1，否则为0），x6为苏中地区虚拟变量（苏中地区城市为1，否则为0），x7为苏北地区虚拟变量（苏北地区城市为1，否则为0）；ya为债务余额，yb为当年债券发行。

四、结果与分析

将整理好的统计数据导入SPSS20.0后，进行逐步多元回归分析。

（一）债务余额分析

在分析过程中，将4个自变量（x1～x4）和3个虚拟变量（x5～x7）全部选入列表栏内，并选择使用逐步回归法（Stepwise Regression）进行回归。所有自变量根据对因变量的重要性大小而逐一进入回归模型，苏南地区和苏北地区的回归系数显著水平未通过则未被模型采用，因此进入回归模型的全部自变量的回归系数显著水平均达到置信要求，而回归模型则整体显著。2016年底政府债务余额受税收返还数、一般性转移支付数、专项转移支付数、苏中地区、基金补助因素的影响。

回归方程的线性关系是否显著是通过方差分析表输出的。显著性统计量F为75.888，伴随概率sig的值为0.0000042，小于显著性水平（Significant Level）0.05，该方程回归效果显著。从表3所示看出，随着预测变量逐渐加入和逐步回归，复相关系数R，决定系数R2和调整决定系数R2的数值逐渐增大，而估计的误差却逐渐减小，说明回归方程的拟合程度在逐步提高。通过逐步回归法最终得到模型5，调整决定系数R2为0.848。

模型C中自变量的容差在0.069～0.966间，VIF值均1.035～14.466之间，不大于15，表示进入回归方程式的自变量间多元共线性的问题在可接受范围内。图1为标准化残差的直方图，表明了数据的正态性，图2为回归标准化残差的标准P-P图，各观测的散点基本呈直线趋势，说明该方程有意义。回归方程如下：

模型C：ya=-61.851+9.235x1-7.861x2+11.568x3+30.449x4+128.373x6

结果可以看出，省级政府对市县级政府的财政转移支付对地方政府债务有显著影响。正向影响因素中，苏中地区因素影响最大，其次是基金补助因素，再次是专项转移支付因素，最后是税收返还因素；一般性转移支付对债务余额有负向影响，且影响系数绝对值在正向影响中最小。苏南、苏北地区对2016年底债券余额影响不显著（如表3、表4）。

表3 债务余额模型汇总f

表4 债务余额模型系数a

图1 债务余额模型标准化残差直方图

图2 债务余额模型标准化残差正态概率图

（二）债券发行分析

参照上述债务余额分析（表3、表4）中的债券余额多元线性回归方法，同理得出当年债券发行yb回归方程（均通过相关检验）：

yb=27.809+4.519x1-2.059x2+3.139x3+5.459x4-45.112x5-38.576x7

从回归方程看出，省级政府对市县级政府的财政转移支付对债券发行分配额有显著影响。正向影响因素中，基金补助因素影响最大，其次是税收返还因素，最后是专项转移支付因素；负向影响因素中，一般性转移支付对债务余额有一定影响，且影响系数绝对值在正向影响中最小；苏南地区对当年债券发行的分配额较苏北地区有更大影响。苏中地区影响不显著。

五、结 论

整体来看，目前江苏省债务存量及发行能较好体现效率与公平。从财政转移支付的效应看，一般性转移支付更多地体现公平，专项转移支付、政府性基金补助、税收返还更突出公平基础上的效率，这也是江苏省对政府债务管理采取正向激励政策的结果。同时，在债务管理中也采取了区别对待，受财政转移支付影响，苏中地区具有较大的债务存量，苏南、苏北地区在债务发行方面受到一定限制。具体来看：

（一）财政转移支付的类别和区域因素对债务余额既有正向影响，又有负向影响

基金补助因素、税收返还、专项转移支付对增加债务余额具有积极作用；一般性转移支付对减少债务余额有积极作用，且影响程度低于其他转移支付类别；苏中地区在扩大债务余额影响因素中作用最大，苏南、苏北地区对债券余额无显著影响。

（二）财政转移支付的类别和区域因素对债务发行既有正向影响，又有负向影响

基金补助、税收返还，专项转移支付对增加债务发行具有积极作用；一般性转移支付对债务发行有消极作用，且影响程度低于其他转移支付类别；苏南地区对当年债券发行的分配额较苏北地区有更大影响，苏中地区影响不显著。

通过本研究，有助于认识江苏省政府债务余额及发行特点，以及研究财政转移支付对地方政府债务发展变化趋势，制定江苏省政府债务余额压缩政策，对科学合理分配债券发行及市县债券发行配额具有重要意义。

［1］钟辉勇，陆铭.财政转移支付如何影响了地方政府债务?［J］.金融研究，2015（09）：1-16.

［2］范子英，李欣.部长的政治关联效应与财政转移支付分配［J］.经济研究，2014，49（06）：129-141.

［3］卢洪友，卢盛峰，陈思霞.关系资本、制度环境与财政转移支付有效性——来自中国地市一级的经验证据［J］.管理世界，2011（07）：9-19，187.

［4］薛薇.SPSS统计分析方法及应用第4版［M］.北京：电子工业出版社，2017.

［5］Ghosh，A.R.，J.I.Kim，E.G.Mendoza，J.D.Ostry and M.S.Qureshi.“Fiscal Fatigue，Fiscal Space and Debt Sustainability in Advanced Economies，”Economic Journal，2013，123（566）：4-30.

［6］Kumar，M.S.，J.Woo.“Public Debt and Growth，”IMF Working Paper，2010.

［7］Reinhart，C.M.and K.S.Rogoff.“From Financial Crash to Debt Crisis，”American Economic Review，2011，101（5）：1676-1706.