政府市场社会协同推进三江源国家公园体制建设研究

一、中国国家公园体制建设的概况

2013年，政府提出要在构建生态文明制度体系中建立起国家公园体制，目的是保护大面积特殊的自然文化资源的原真性，优化国土空间开发格局。这是在当代世界保护与发展主题下，中国政府进行的一项重大生态文明实践活动。构建国家公园体制的核心是要处理好自然资源利益相关方的管理权限划分及相互关系等重大问题，包括土地、主体、模式、机制、投入等方面（唐小平，2014）。当前中国保护地种类和数量较多，管理理念、目标、制度等存在差异，零碎化、多头化等问题突出，国家公园将多个保护地整合在一起，成立了国家公园管理局统一管理，但仍然存在多方利益不协调、缺乏资金、地方发展矛盾等问题。截至目前，一共在9省10个地方开展了国家公园体制试点。2017年9月，中办、国办正式印发“建立国家公园体制总体方案”。这意味着国家公园体制顶层设计基本完成，国家公园体制建设迈出了重要一步，但国家公园的实际管理和运营仍存在诸多问题，主要表现在政府“一肩挑”，市场和社会参与途径匮乏。方案明确，到2020年，中国建立国家公园体制试点基本完成。目前，正值试点的攻坚时期，发挥政府、市场和社会的能动性和协调性能够深入推进国家公园体制试点，真正建成中国特色社会主义国家公园体制。

二、三方参与国家公园体制建设的重要性和必要性

2017年9月，印发的“建立国家公园体制总体方案”，方案指出要建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制，探索社会力量参与自然资源管理和生态保护新模式。可见政府、市场、社会是建立国家公园体制必不可少的三个部分。在中国特色社会主义事业中，政府、市场、社会也是推动我国各项事业发展的重要保障。由此，看出三方是国家公园体制建设的必要条件。

三、三江源国家公园实践经验及问题

坚持生态保护第一，这是三江源国家公园体制试点的第一原则。以政府主导的国家公园体制试点成果丰硕。

（一）管理机构

成立国家公园管理局，统一行使所有国土空间用途管制职责。在3个园区分别设立管理委员会，将国家公园所在县涉及自然资源管理人员、资源环境执法机构和人员编制进行整合。但管理权属不清、职能交叉、执法力量分散等问题仍然存在。

（二）运行机制

园区建设、管理和运行等所需资金逐步纳入中央财政支出范围，实行管理权和经营权分立和鼓励社区居民经营并实施特许经营，一定程度上解决了生态保护与社区发展的矛盾。将国家公园体制试点与打赢脱贫攻坚战相衔接是现阶段一大亮点。通过科学设置并较大幅度扩大生态管护公益岗位规模，并建立牧民生态管护业绩与收入挂钩机制，促进了社区繁荣。但其他社会主体参与国家公园共管渠道仍少。

（三）资金项目

对保护治理资金和项目进行整合，按照三江源生态系统的整体性、系统性及其内在规律，进行整体保护、系统修复、一体化管理。但资金来源主要是财政拨款，无法满足国家公园的持久管理和运行，社会投资渠道少。

四、三方协同参与国家公园体制建设对策

（一）政府将公共治理权逐步放权给市场和社会

建立国家公园的最终目标是实现全民公益性，因此，从这一维度看，国家公园体制试点属于社会公共事业。政府一般被视为社会公共利益的主要代表者，对社会资源进行分配，履行对公共事务管理职能，能够有效解决公共产品与公共服务中普遍存在的问题。公共治理权若交由市场则在一定程度上实现了高效，但可能出现公共利益私有化。现代多中心治理理论突破了非政府即私人的思路，在多中心治理理论视野下，市场和政府、社会一样，都是公共事物治理的有效主体和制度安排，依靠多个相互独立的行为单位而不是单一的由政府来生产和提供公共物品。由于我国的政治制度，政府主导着公共资源的分配，公共治理权由政府掌控，一定程度上实现了社会资源的合理分配，但随着社会发展速度加快以及公民对美好生活日益增长的需要，政府在分配社会资源上出现了效率变低、回应性减弱等特点，这给政府带来了极大挑战和压力。因此，政府将公共治理权逐步放权给市场和社会有利于为自身减压，也能够充分发挥市场机制回应性强、效率高的特点，促进公共物品供给质量、效率和回应性的提高。

（二）充分发挥政府主导作用

政府的主导作用即政府以较高“政府强度”、政府能力及“政府质量”，高效推动各项事业发展。国家公园体制建设需要以政府为主导，协调各部门利益，以顶层设计推进国家公园体制建立，目前已经形成一系列成果。成立了三江源国家公园管理局统一管理；调整土地权属，明确土地用途；建立自然资源确权登记制度；试点区的财政来源还不够明晰；生态补偿机制还有待完善等。而这些则需要政府不断创新体制机制，在保障国家公园全面公益性属性基础上，完善利益协调机制，补偿机制。首先，是建立统一事权、分级管理体制，破解“权”的难点；其次，是建立资金保障制度，引入多元化投融资机制和资金保障机制，破解“钱”的难点。

（三）激发市场积极性

国家公园的建设以及引导当地居民转换生产生活方式均需大量资金投入，目前国家公园的管理和运营主要靠国家财政拨款，无法满足国家公园长期建设的实际需要。市场具有融资功能，对资源配置具有决定性作用，因此在允许经营的功能区或者国家公园周边区域调动市场参与积极性，能够有效解决资金短缺问题，有助于辅助政府解决社区居民就业，实现社区繁荣。探索建立国家公园建设多元化投融资机制，充分发挥市场机制作用，综合运用经济、行政和法律手段，研究制定有利于国家公园建设的投融资、税收等优惠政策，拓宽融资渠道，吸引各类社会资金和国际资金参与国家公园建设，有助于推进国家公园体制建设，破解“钱”的难点。

（四）健全社会广泛参与机制

健全的社会广泛参与机制是实现国家公园管理和运行的长效化机制，体现了国家公园国家所有、全民共享的国家利益和全民公益性。三江源国家公园位于高海拔、少数民族地区，社会发育程度低，人口数量少而面积极大，因此有引入社会力量参与必要性。随着社会主体能力和素质不断提升，社会主体对国家公园体制建设的知情和参与需要也在不断提升，这有助于破解“人”的难点。

1.公民建设

十九大报告中阐述了当前社会主要矛盾的转化，即人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾。生态环境成为当前人们切实关心的问题。三江源作为“中华水塔”，是我国乃至亚洲的重要安全生态屏障，也是自然生态系统和民族文化原真性保存较好的地方，逐渐进入了公众视野，公众对三江源的生态保护极为关注，公众的监管逐渐成为规范国家公园体制建设的重要手段。

2.非营利性组织

近年来，以实现环境保护、环保教育以及社区可持续发展为目标的非营利性绿色环保、教育组织逐渐兴起。它们的成员一般都是具有高学历的高素质人才。一方面，它们联合群众开展自然教育。另一方面，它们着力于探索乡村、城市生态保护与发展的可持续性道路。这与当前国家公园建设遇到的问题极为对应，它们的参与有助于改善当地的教育质量，能协助国家公园的管理。

3.社区居民建设

当前三江源国家公园体制试点进程中，创新性地引入社区共管机制，发挥农牧民群众主体作用的保护管理机制。例如，按照山水林草湖一体化管理要求，进一步科学合理扩大生态管护公益岗位规模，使牧民由草原利用者转变为保护生态为主，兼顾草原适度利用，建立牧民群众生态保护业绩与收入挂钩机制。鼓励引导当地牧民参与国家公园建设，扶持他们从事公园生态体验、环境教育服务，从事生态保护工程劳务、生态监测等工作，使牧民在参与生态保护、公园管理和运营中获得稳定收益。在国家公园体制试点中，稳定家庭承包经营制度，通过发展生态畜牧业合作社，尝试将草场承包经营转为园区特许经营。鼓励支持牧民群众以投资入股、合作、劳务等多种形式开展多种经营项目，从中获得收益，走出一条生态保护与精准扶贫相结合的发展道路。

4.志愿者服务

志愿者是实现三江源国家公园持久管理的很好补充。志愿服务具有“志愿性、无偿性、公益性、组织性”等特点，深受广大群众的肯定。三江源国家公园人均管护面积超过1km2，补充志愿服务队伍有助于管护效率提高。志愿者能够辅助开展各种类型的公益、自然教育、社区繁荣等活动，可以极大地节省管理成本，还无形的为国家公园树立起“全民共建、全民共享”的形象。因此，面向全世界建立统一的志愿服务平台，完善志愿服务管理机制极有必要，这为国家公园实现“保护为主、全民公益性优先”的目标奠定了群众基础。