浅析食品安全监管的战略选择

檀秀侠

（北京师范大学珠海分校管理学院，广东 珠海 519087）

在中国共产党十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，中国政府首次从战略高度明确地陈述“食品安全治理”问题：“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心”。政府的食品安全监管体系无疑是这套治理体系的核心，而政府食品安全监管的战略及其选择则是构建监管体系所要考虑的关键问题之一。食品安全监管的战略是指监管机构出于整体目标、监管任务、监管环境等综合考虑而采取的监管政策体系和执行框架。食品安全监管战略分析超越了微观分析对食品安全检测技术、手段以及个别安全标准条文的制定和修正等具体事项或具体产品的关注，它在宏观和全局层面上探讨食品安全监管问题。

国内学者较少直接探讨食品安全监管战略，在“十三五”规划纲要提出“实施食品安全战略”前后，出现了少量从战略角度谈治理体系或监管体系（或体制）构建的研究。例如，胡颖廉认为食品安全治理有三个战略视角：转变政府职能，提升监管效能；创新社会治理，凝聚各方合力；发挥市场作用，引导尚德守法。[1]韩俊认为中国食品安全监管体系的基层监管体系仍是薄弱环节，市县地方政府职责有待进一步强化。为使中央政策在地方得到执行，要细化、硬化考核标准，将确保食品安全纳入各级政府政绩考核体系，强化问责机制。[2]

国外学者对食品安全监管战略的研究文献比国内丰富一些，他们往往是将其放在“政府监管”（government regulation，也译为“政府规制”）这一大的理论框架下进行研究，有些监管战略并不只针对食品安全。综合起来讲，国外学者探讨的食品安全监管战略，根据所关注的监管事项、所运用的政策工具和涉及的监管主体的不同，可分为三大类。第一类关注企业的不同生产阶段，具体包括三种战略，即基于技术的监管、基于绩效的监管和基于管理的监管；第二类瞄准最高安全风险，强调监管目标和资源配置优先放在对食品安全风险的控制上，并灵活回应重要监管因素的变化，称为基于风险的监管；第三类聚焦多种监管工具，强调在坚持一定原则的基础上对监管工具的综合运用，以实现工具间的优势互补和多元主体间的资源共享和整合，称为基于原则的整合监管。

本文将重点介绍和评析国外学者所阐释的上述三大类五种食品安全监管战略，并在此基础上为我国的政策制定者和监管者在食品安全监管战略的选择上提供建议，以不断提高监管绩效，从根本上解决食品安全监管存在的普遍性问题。

一、关注不同生产阶段——基于技术、绩效和管理的监管

一个食品企业完整的生产活动包括计划、实施和产出三个阶段。基于技术的监管是对实施阶段的干预，明确要使用的技术或遵守的步骤；基于绩效的监管是对产出阶段的干预，明确必须或禁止达成的社会产出；基于管理的监管是对计划阶段的干预，迫使企业改善管理以增进公共目标的实现。

（一）基于技术的监管

基于技术的监管认为技术上达标是保障食品安全的关键因素，监管机构的主要职责就是制定或执行相关法规，明确企业生产必须采用的特定技术和标准，监测企业执行法规的情况，对企业违规行为进行惩罚和采取纠正措施。它是实践中采用最早和最为普遍的战略。在英美和欧盟等发达国家，基于技术的监管已发展得很成熟，已经形成了相当完善的食品安全技术法规体系和标准体系。例如，美国的食品安全技术法规和标准几乎细化到了单个产品的专项技术，囊括了所有产品类别，跨越了由加工原料、工厂条件、加工工艺、产品检测、包装、运输、销售等全部环节，对各种微生物、农药残留、食品添加剂等危害因素进行了严格的规定和限制。基于技术的监管在规范食品生产、打击假冒伪劣产品、预防食品安全风险和保护消费者权益方面发挥了重要作用。

然而，基于技术的监管在实践中也暴露出了很多问题：监管规则的规定违背常识；描述过于狭窄和繁琐；内容滞后和僵化；执行变化无常；由于服从成本高而弱化了企业寻求新技术的动力；限制市场竞争，等等。因此它需要不断得到优化。监管机构要敏锐地回应技术的发展和变化，制定更为合理的技术标准；在标准的表述上要繁简适度，做到普遍性与灵活性兼备；要采取更加有效的措施降低服从成本，鼓励企业革新，等等。

（二）基于绩效的监管

监管机构明确规定企业要达到或避免的特定结果，并通过一系列绩效标准对结果加以衡量。监管机构主要评估和监控企业的产出是否达到了规定的绩效水平，较少强调具体方法或最佳技术。监管机构主要采取两种方法干预企业产出。一种是要求所有企业一律达到某一规定的绩效标准。此情况下，不同企业由于技术条件、人员能力、产品性质等不同，要达成相同的绩效标准需要投入不同的成本。因此，那些投入成本较低的企业可能更愿意服从监管。另一种是监管机构不要求整齐划一，对那些高于平均绩效水平的企业予以奖励，对那些没达到平均绩效水平的企业收取一定的费用，最终确保总体水平达到平均绩效。此种情况下，边际服从成本较低的企业就有动机追求更高绩效。

与基于技术的监管相比，基于绩效的监管有着潜在优势：在达成具体监管目标方面更有效；服从监管的方法更灵活，从而减少了服从成本，增强了企业革新的动机。然而，它也有着诸多缺陷：往往会在适用法规上存在不一致，监管的可预见性大大减少，政府监管成本增加，缺乏公平等等。这是因为，成功的监管不仅有赖于良好的监管设计，还有赖于监管设计的具体实施过程。这一过程是监管机构与企业之间的具体行为互动，塑造着双方的信任关系和监管的合法性、一致性与公平性，最终决定了企业对监管的遵从情况。彼得·梅（Peter J.May）认为，基于绩效的监管在概念上很容易描述，但在实践中却很难界定和执行。[3]实践中它包含三项主要活动：确定要达到的结果、确定衡量绩效的标准、评估已获得的绩效。然而这三项活动都存在执行难的问题。首先，明确要达到的结果，突显结果特性并非易事。它们需要通过法律条文加以表述，这种表述涉及广阔的或狭小的空间分布，涉及一定范围的目标团体。可以只有一个目标，如使健康免受负面的影响；也可以有多个目标，如保护生命和财产等等。每个绩效目标都能以不同的明确程度加以表述。其次，确定绩效标准和相关的测量方法比表述绩效目标更难。绩效标准可以表述为量化的或定性的形式。量化标准的建立会带来测量方法上的争论。定性的绩效标准只是简单地要求绩效应该至少与既定要求和规定相符，这样的表述只是规定了企业要履行的普遍义务，但并没有就如何履行义务提供实际的指导。最后，关于绩效评估，最基本的分歧是绩效是否可以被直接观测或测量。很多情况下，由于生产系统太复杂，不能对结果进行直接观测。这时需要对关键因素进行检测和评估，或者运用计算机模型进行模拟。然而，任何预测以及预测方法都并非总是有效的。

在任何监管活动中，监管机构都必须面对紧密控制与自由裁量权之间的紧张关系，基于绩效的监管强化了自由裁量权，弱化了紧密控制，其成功的关键在于具体监管情境下能否保持二者之间的平衡。目前，我国关于食品安全绩效标准的制定与监测方面刚刚起步，更需要对其进行科学周密的设计，并努力克服其在执行中存在的难题，充分发挥这一战略的优势。

（三）基于管理的监管

基于管理的监管从企业制定生产计划时，政府监管机构就开始进行干预，以促进企业内部管理。它要求企业制定计划，每个计划应该具备一定的要素，包括灾害识别、减轻风险的行动、监控和纠正问题的程序、雇员培训政策，以及评估和界定企业所宣称的社会目标的手段等等。政府监管机构的干预强度取决于企业利益和公共需要之间的重合程度。如果重合程度较高，政府就只要求企业制定计划。如果这种重合不足以保证企业计划的执行，那么就需要政府进行强力推进：对其计划进行认可或批准，或者对企业执行情况进行密切监控，或者由政府授权私人或社会组织对企业进行一系列相关认证。

危害分析和关键控制点（HACCP）体系是一种更为具体的基于管理的监管战略。它首先要求企业的专业人员确认所有食品加工阶段的潜在灾害，包括所有生物的、化学的和物理的灾害源，并对这些灾害发生的风险进行评估。接着要求企业确定所有的“关键控制点”，并必须通过一套行之有效的方法和程序控制这些关键控制点。如果关键控制点被发现超出警戒线，企业要采取有效的行动进行纠正，以防止灾害再次发生，并确保由差错导致的劣质产品没有被投放市场；企业还要建立有效的档案体系，以方便查阅相关的历史记录并持续改善管理。

基于管理的监管有着独特的优势：第一，企业更好地负起食品安全责任。企业自己制定管理计划，它比谁都清楚关于食品安全风险的信息，拥有最多的潜在控制措施，担负相关责任的意愿和能力也更强。第二，服从成本更低，效率更高。企业管理者和雇员会更倾向于认为他们自己制定的法规更合理，更容易被遵守。第三，通过获得私人或社会组织的支持，可以弥补政府执行资源的不足和能力的有限性。第四，通过赋予企业在制定监管方式上的灵活性，能使企业尝试并寻求更好的和更具创新性的办法。然而它在现实中也同样面临很多问题：大大增加了企业的服从成本；要求政府监管机构具有更强的管理能力；详细的管理过程有时并不足以保证企业有动力去实现有益于社会的结果；由私人或社会组织进行认证使监管的有效性受到质疑。

实施危害分析与关键控制点体系认证在我国尚处在鼓励和尝试阶段。政府要加大技术投入，培养更多懂得食品生产和加工技术、更能准确把握食品生产过程中关键控制点、进行细致的危害分析的专业人才；要加强与高校及相关研究机构的合作力度；通过建立综合的信息交流网、积极与媒体合作等形式扩大宣传；充分利用税收优惠等政策鼓励食品企业推行此项认证；推进国内标准和认证程序与国际接轨；努力探索并构建具有中国本土特色的监管战略。

二、瞄准最高安全风险——基于风险的监管

基于风险的监管用透明、体系化和防御性的框架，将资源的使用和注意力优先指向最高风险。它有五个核心要素：（1）确定监管目标——考虑控制什么风险。（2）确定风险预期——准备容忍的风险类型和容忍程度。（3）评估灾害或负面事件发生的可能性。（4）对企业进行风险评分。（5）将组织、监督、检查、日常执行资源与企业的风险评分相挂钩。基于风险的监管起初在实践中暴露了其存在的问题。有时候，资源的使用很少与风险程度相匹配，不是被优先用于那些最需要改变的问题，而是被优先用于那些最容易解决或者具有高度政治敏感性的问题。它并没有彻底地使公众免受各种安全事故所带来的灾难。

为了克服上述缺陷，学者朱莉娅·布莱克（Julia Black）和罗伯特·鲍尔温（Robert Baldwin）提出了“真正回应性的基于风险的监管”。[4]他们指出，监管的设计要回应以下五个关键因素：（1）企业态度和文化。监管要瞄向高风险企业，而高风险企业的确定是基于风险评分。通常风险评分采用如下公式计算得出，即风险=可能性×影响。其中，可能性是指企业导致危害发生的机会，它往往基于企业过去和当前的行为；影响是指企业行为可能产生的危害的规模或性质。用这种普遍的公式来计算风险，可能会忽略企业态度和文化对监管服从程度的影响，它虽然有助于确定资源使用的优先性，但无益于判定什么样的干预方式更能促进企业对监管的服从。同时，“真正回应性”的基于风险的监管应分清不同的监管任务中风险评分所占的重要程度的不同。（2）监管体制的制度背景。监管活动中监管机构和企业的内外制度环境制约着监管的互动过程，影响着各项监管任务的实行，最终影响监管的结果。国际制度环境、监管权力的分散或共享也会使基于风险的监管产生困难。基于风险的监管要处理制度环境的差异，应对制度环境的挑战。（3）不同的监管工具和战略的逻辑。监管工具和战略的不同逻辑影响监管机构和企业之间的不同关系以及不同交流模式。监管机构所拥有的权力大小要能够确保其有效地使用某种特定的监管工具和战略。（4）监管机构自身的绩效。监管机构要对绩效敏感，要能测量当下使用的工具和战略是否成功地实现了可欲目标。他们还要能够向公众或利益集团证明其绩效的正当性，并对使用的工具和战略进行及时调整，以不断提高绩效。评估绩效有两个困难：基于风险的监管是未来导向的，如果风险并不明确，很难表明这是监管机构行动的结果；由于企业承担了很多监管责任，很难划清监管机构究竟在已取得的绩效中发挥了多大作用。（5）每个因素的变化。监管机构应该能够对目标的转变、新风险的到来和新风险源的出现等作出反应，依此确定监管任务的核心，并建立新的控制机制。基于风险的监管所面临的一个重要挑战就是发现不了新的风险。监管官员往往拘泥于固有的一整套风险指标和评估标准，难以预料新情况的发生。引入随机检查或把识别新风险的动态过程加以制度化有助于克服这个问题。

法律上，我国《食品安全法》只规定了关于食品安全风险评估的少量内容；实践中，我国食品安全监管机构对已经存在或潜在的风险往往不能及时作出反应，导致事故屡次发生。基于风险的监管战略在我国远未形成，亟待建构。首先它要以完整的组织架构为支撑。克里斯多夫·胡德（Christopher Hood）等学者认为，依据控制论，一般意义上风险监管体系由指挥者、侦查者和实施者三个组成部分，它们与“政策制定、监督和执行”相对应。[5]要组成风险监管的组织框架，必须存在承担指挥、侦查和实施职能的机构。机构数目可以是一个或多个，职能分工要明确而协调。多重治理结构和职责分化会导致框架的不同部分以不同的步调前进，使整个风险监管体系失去效用。其次，要建立由风险评估、风险管理、风险交流等三个部分构成的完整的风险分析机制。也就是说，完整的风险分析机制不仅要对食品安全风险源及其危害程度和发生的可能性进行识别和评估，还要采取适当措施，降低危害程度或减少其发生的可能性，并使风险信息在消费者、管理人员、风险评估人员、企业和其他有关群体或个人之间进行相互传递和沟通。最后，基于风险的监管不仅要具备核心要素，在此基础上还要具备“真正”的回应性，不断优化。

三、聚焦多种监管工具——基于原则的整合监管

监管工具与监管战略不同，它是指监管机构在具体的监管活动中所采用的各种政策方法或手段。根据其涉及的内容性质，可分为行政工具（如行政命令或指示）、经济工具（如税收和罚款）和法律工具（如民事或刑事处罚）。根据权力干预强度的不同，监管工具由低到高依次分为说服、警告信、行政指示、民事处罚、刑事处罚、吊销许可、废除许可等等。基于原则的整合监管强调监管工具的综合运用，认为根据一定的原则综合运用监管工具，可以弥补单一监管工具的不足，更好地发挥各种工具的总体优势，并使不同的监管主体之间形成资源共享和整合。

学者尼尔·甘宁翰（Neil Gunningham）和达仁·辛克莱（Darren Sinclair）较全面地提出了基于原则的整合监管战略。[6]他们认为，监管设计要遵循以下原则：（1）综合运用多种监管工具。大多数情况下，单纯的某种监管工具在具备独特优势的同时，也具有不可忽视的劣势，不可能有效适用于所有情境。行政工具有着很高的可靠性和可预见性，但通常会缺乏弹性和效率；经济工具通常是有效率的，但在很多情况下会“治标不治本”；干预强度低的工具具有非强制性、非侵犯性以及成本低的优势，但由于其缺乏足够的威慑力，如果单独使用，也会效果不佳。所以最好综合运用多种工具以实现优势互补。（2）优先使用干预强度低的工具。干预包括两方面的内容，一是指规定性，指外部团体决定提高监管目标的水平、类型、方法和程度；二是指强制性，指外部团体或工具为了提高企业的绩效而施加消极压力的程度。干预强度高的工具在效能、效率和政治可接受性上都存在问题，干预强度低的工具则在这些方面具有优势，值得优先选用。（3）视实现监管目标的必要程度逐级提升监管工具的干预强度。约翰·布雷斯怀特（John Braithwaite）等人指出，如果较低干预程度的工具失败，监管机构就会逐级采用干预强度更高一些的工具，直至被监管企业服从。[7]甘宁翰和辛克莱认为，监管活动应该由政府、被监管企业、营利或非营利组织等三方主体共同采用不同又互补的工具进行，并且任何一方都可以逐级增强其工具的干预强度。他们指出，政府的行政命令控制如果与行业自律组合使用，效果会更佳；政府指导下的企业信息披露如果与来自社会组织等第三方的压力相配合，也会相得益彰。当然，有时逐级提升干预强度并不适宜。比如，在可能会导致无法挽回的损失或灾难性破坏的严重风险下，同时使用多种工具比逐级采用一种工具会更有效。（4）赋权给私人或社会组织，使其担当起代理监管机构的角色。监管主体要尽可能地广泛，不仅包括政府监管机构、被监管的企业自身，还要包括营利性的第三方团体，如保险机构、银行、消费者、供应商以及非营利组织等。非政府监管机构的参与，能够减少政府干预的力度，弥补政府资源的不足，发挥专业优势，增强监管在政治上的可接受性和合法性。（5）最大可能地实现监管机构和企业双赢的结果。监管不要拘泥于滞后的监管规则或法律条文，要视情境的变化适当改变政策及其执行方式，尽可能地减少监管政策的执行成本和服从成本，增进相关利益者的总体福利。

基于原则的整合监管是一种更为灵活变通的战略，也是一种更具包容性、开放性的战略。面对日益复杂的监管环境和问题，基于原则的整合监管无疑将成为一种重要的发展趋势和潮流。

四、战略选择的智慧

战略选择不仅需要对不同战略所构成的政策体系和执行框架有充分的理解，对其优缺点有准确的把握，还需要洞察和遵循其中的规律，具备管理智慧。

（一）把握全局，突出重点

监管体系的构建要从全局出发，各监管机构之间职能分工要明确、合理，建立包括政策制定、监督和执行的完整的监管体系；监管主体要对被监管企业的计划、实施、产出进行全程监管，防止出现监管缝隙；要强化监管绩效，紧抓最重要的监管事项和环节，将资源投入到最需要的地方，投入到风险最易发的地方，投入到能够取得最大收益的地方。

（二）降低成本，扩大收益

通过成本与收益比较，可以选出较优的监管战略。在基于技术的监管、基于绩效的监管和基于管理的监管之间进行选择时就可以应用这种方法。采用任何监管战略都会产生交易成本。交易成本涉及收集或执行某一监管法规所产生的费用。政府可运用的资源是有限的，而要达成既定的一系列监管目标，最优的选择就是交易成本最少的战略。政府评估私人企业的社会产出时会产生成本，当这种评估成本较低时，基于绩效的监管对政府来说就是较优的。如果在某一时段，多数私人企业有着相似的运营方法，并且他们所使用的技术趋于稳定，那么他们就是同质的，这时较适宜采用基于技术的监管。如果政府监管机构既难以评估企业的社会产出，又因为企业高度的差异性而很难制定技术标准，那么此时基于管理的监管就不失为一种较优选择。

（三）权力制衡，组合效应

权力制衡是防止监管失灵的重要途径之一。权力制衡原则一方面要求食品安全监管机构内部监管权力的分配要互相制衡，防止一个食品安全监管机构或机构内某一单位控制企业的所有活动；另一方面要求政府、社会和市场之间力量的相互制衡，充分发挥社会和市场的力量，注重组合效应。要加强第三方认证机制、社会监督机制和民主参与机制的建设；组合使用行政、法律、技术等监管工具；组合使用不同强制程度的工具，更多地采取协商、信息披露、决策工作网、签订合同等非强制性工具。

（四）依托制度，避免随意

将监管战略选择的依据、程序、执行以及评估等以制度或法律的形式固定下来，会增强监管的规范性、透明性、可预见性和合法性。史蒂芬·布雷耶曾指出，随机的议程选定是风险监管中存在的一个普遍问题，“监管机构往往对那些进入公众视野的主要风险采取行动，而对监管项目的合理优先性次序关注不足。监管机构往往无法创设出一份理性、全面的监管议程，从而在可及的范围内实现安全的最大化，或将与健康相关的伤害减至最小。”[8]我们往往会看到，哪儿出了问题，就针对哪儿进行监管的现象，例如我们一直在排查有问题的食品，但事故依然不断发生。建立有效的监管战略选择制度，能够在很大程度上避免这种随意性。

［1］胡颖廉.食品安全治理的三个战略视角[J].中国党政干部论坛，2015（10）：72-75.

［2］韩俊.实施食品安全战略，完善食品安全治理体系[J].中国经济报告，2015（12）：22-24.

［3］Peter J.May.Performance-Based Regulation and Regulatory Regimes：The Saga of Leaky Buildings[J].Law&Policy,2003,25（4）：381-401.

［4］JuliaBlack,RobertBaldwin.ReallyResponsive Risk-Based Regulation[J].Law&Policy,2010,32（2）：181-213.

［5］Christopher Hood,HenryRothstein,Robert Baldwin,Judith Rees,Michael Spackman.Where Risk Society Meets the Regulatory State：Exploring Variations in Risk Regulation Regimes[J].Risk Management,1999,1（1）：21-34.

［6］Neil Gunningham,Darren Sinclair.Integrative Regulation：A Principle-Based Approach to Environmental Policy[J].Law and Social Inquiry,1999,24（4）：853-896.

［7］Ian Ayres,John Braithwaite.Responsive Regulation[M].Oxford：Oxford University Press,1992.

［8］史蒂芬·布雷耶.打破恶性循环：政府如何有效规制风险[M].宋华琳，译.北京：法律出版社，2009：1-7.