政府规制的兴起、改革与规制性治理

孙娟娟

（中国人民大学食品安全治理协调创新中心，北京100872）

政府这个概念最早被用来表述全部国家活动，但随着立法、司法和执法的区分，行政成为一种有别于其他的现象。[1]广义来说，行政一词既可以指实际活动，也可指组织机构，且能同时运用于公、私两类事物。[2]1其中，作为一种实际活动，公共行政的出现是根源于人类社会生活的秩序要求。[3]当公共行政仅限于政府现象时，其所指的政府行政机关的执行、管理活动因为社会经济的发展而呈现出行政疆域扩张、行政作用重构、公私界限模糊，以及规制与服务、强制与合作、单方行为与双向互动的共存特点。[4]但不可否认的是，无论行政活动的内容、方式如何变迁，其依旧保持着既定的目标，即追求公共利益。[2]3只是，公共利益的内涵也随着时间、地点及特定社会所追求的具体价值而改变。[5]29

当政府为了实现公共利益这一目标而开展管理活动时，行政所涉及的公共事务一是领域极为广泛，且其疆域不断扩张，以至于在所谓的“规制国家”的标签下，政府行政具有了“从摇篮到坟墓”的全程管理特点。二是诸如交通、环境、健康、教育等不同领域的行政不仅具有行政的共性问题，同时也因为专业和技术要求而具有特殊性，因此，一方面，委任立法的出现有助于保障法律的弹性和行政立法的专业性及针对性；[6]另一方面，部门行政法的发展在服务部门法制建设的基础上也能通过从实务到理论的升华推进行政法治作为整体的发展。[7]三是无论专业的部门行政还是综合的公共行政，[8]行政发展所经历的科学化（科学管理）、民主化（公众参与）和法治化（依法行政）以及经济全球化、信息化、市场化等世界潮流[9]也使得由政府主导的公共行政需要通过分化权力、转变职能、协同合作来重塑政府、市场和社会在公共行政中的关系，并相应地改进政府行政以完成其所承担的宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理等多重任务。

在上述的进程中，政府规制的提出是否有明确的所指？而从政府规制到多元主体的合作治理，究竟是前者包含后者的一种规制改进（量变）还是两者互为补充抑或由后者替代前者的一种变革（质变）？对于这些问题，本文将以食品规制为具体参照领域，从规制的兴起、规制的改革（regulatory reform）以及其与多元治理的关联来予以回应。

一、兴起：规制与强化规制

无论是从三权中分立出来的行政还是与政治对立的行政，其功能都在于执行国家意志，即作为国家权力中的执行权，负责对外的国家主权维护和对内的社会秩序维持。但是，需要指出的是，执行（executive）和行政（administration）虽然在使用上具有随意性，但行政活动的专业化使得行政的内容更为丰富，不仅指静态的组织状态，同时也指动态的活动内容。相比之下，执行则是指专门的执行活动。[10]当法律、政策、命令等的执行使得公共行政具有强制性时，需要指出的是，第一，公共行政在执行中所具有的强制性是为了实现公共利益，因为只有强制性才能使得公共利益在与私人利益发生抵牾时具有优先性。[2]4第二，行政中的执行除了法律之外，还涉及到执行上级政府制定的政策，或者行政首长的命令。第三，（公共）行政本身除了执法，也涉及行政立法、行政司法的内容。[11]因此，行政、执行和执法是相关联却有区别的概念。其中，法治化使得执法成为现代行政的基本要素。[11]

在从行政到执行再到行政执法的范围缩限中，政府对于经济的干预是行政对内维护社会秩序的需要，以便通过纠正市场失灵来满足公共利益。当德国通过经济行政法、法国通过经济公法规范上述政府干预中的工具选择和适用时，英美的法律文化中并没有这一类似的词汇，为此，“规制（regulation）”一词被借以填补这一空缺。[5]2相应的，即便规制缺乏一个精确的定义，但既有的一些定义[12]2都表明了规制的起源是作为规制者的政府机关强制性地干预市场主体的决策。鉴上，规制的兴起和发展可以作如下综述：

（一）规制概要

即便下文将要探讨规制改革的必要性，但规制引入的干预作用是值得肯定的。其一，规制的目的在于保障公共利益。从战后摆脱经济危机的应急措施到制度化、常态化的发展，[12]12政府规制首要应对的是市场中的自然垄断和由有限或排他竞争导致的市场结构。[13]在这个方面，市场失灵被视为政府规制合理性的一个方面。[14]5-6然而，当政府的规制干预是为了公共利益时，上文已经指出，公共利益的定位也是渐进性发展的。因此，鉴于经济活动中的信息不对称和负外部性等对环境、健康这些公共利益所造成的消极后果，政府针对垄断而施行的经济性干预也被强化为社会性规制，后者的显著特点就是规制范围的扩大。在这个规制不断强化的过程中，“规制国家”成为了政府公共行政的新标签。

其二，规制的优势在于预防性。对于工业化生产所带来的风险扩大化、损害间接化等问题，私人诉讼的救济机制因为诉讼成本高昂、被告赔偿能力有限、法官专业缺失、被诉低概率导致威慑有限等不足而无法有效应对上述问题及其对于正义的破坏。[15]为此，原本的一元过错归责转向了以过错责任和风险责任为中心的二元归责。[16]与此同时，政府的事前干预也被视为预防这些危害的新途径。事实上，在涉及环境、健康和安全问题的规制中，风险社会的到来使得技术风险所致的危害具有范围广、且损害不可逆的特点。在诸如寂静的春天（环境污染问题）、疯牛病危机（食品安全问题）等的教训中，政府日益重视有效识别、衡量和回应风险的规制，[17]以便保护公众免受危害导致的安全损害。尽管事后的处罚和损害赔偿对导致危害的风险性行为具有威慑力，但对于健康、生命的损害，与其等待损害后的补偿，不如预先加以避免。[18]因此，当安全岌岌可危时，规制的理念遵循安全总好过抱歉的逻辑，即借助前瞻性的国家干预（如许可）来防控风险。例如，在保障食品安全的风险规制中，以风险评估为内容的科学原则为防控食品安全风险提供了事前干预的科学依据，如是否许可某一物质的使用，是否对潜在的风险进行警示。此外，鉴于科学不确定及风险评估在风险识别和定性中的有限性，谨慎预防原则（precautionary principle）的引入确保了在应对科学不确定性时，政府可通过前瞻性的行为保护人类免于遭受潜在的严重且不可逆转的损害。

其三，规制的威慑在于处罚的多样与梯度安排。鉴于违反规制所带来的损害，规制除了刑事处罚这一后盾，其借助强制性执行所确保的合规规制中本身就包含了处罚。[5]79在这个方面，执行金字塔（enforcement pyramid）的存在表明了规制处罚的多样性和比例性，即形式多样的惩罚适用以违法规制行为的严重性为依据，自下而上的梯度安排可包括劝说、警告信、民事处罚、刑事处罚、暂停许可、吊销许可。[19]49可以说，多样的违规处罚选择既能提高规制执行的回应性，即根据违规者的主观意愿和客观结果选择相应的处罚；也可以通过处罚工具的组合增加违规的成本进而提高被规制者的合规意愿。例如，修订后的《食品安全法》在违规处罚方面突出了“组合拳”的特点，即包括约谈、责令整改、行政罚款、民事赔偿、停产停业、吊销许可、行政拘留、刑事处罚等诸多威慑手段。举例来说，约谈通过商讨的方式解决问题，但监管行政处罚的后盾也使其具有无形的约束力。但与单向强制性的处罚手段相比，行政约谈所蕴含的民主、平等、协商理念不仅缓解了与约谈对象之间的矛盾，也有助于提高行政执法的效率和质量。[20]此外，行政拘留则针对“怕关不怕罚（款）”的食品行业违法者提高了具有威慑力的处罚力度；而单处、并处以及多次违法的从重和加重处罚的梯度安排也可针对违法的复杂性提供有针对性的选择。

（二）规制机构

无论是实现规制的公益目标，还是通过规制防控风险、惩戒违规行为，都需要规制的政策法规得到公正的制定和有效的执行，而这有赖于机构性的安排，即由政府规制机构去完成这一任务。[21]尽管政府规制机构具有隶属于政府、半自治机构、独立的公共机构、自我规制机构等多种模式，[21]但是规制机构因其规制领域的专业性和规制过程中的利益博弈，以及三权（准立法、执法和准司法）一体化的特点，需要在机构设置中突出其权威性（职权）、专业性（人才）、独立性（防止政治和经济的干预）。[22]此外，从行政到执行（执法）到规制，依法行政同样要求规制机构依法干预市场、管理社会。也就是说，由规制机构的合法性要求来回应“谁来规制规制者”的挑战。在这个方面，可从明确的规制目标、法定的规制权限、专业的人员配备以及稳定的规制风格来规范规制机构在专业化的行政领域内的作用。[23]

（三）规制工具

随着规制目标和领域的扩张，规制探讨的主要内容更集中于为了实现既定的目标，规制机构对于规制工具的选择和应用，以回应“要不要干预”和“如何干预”的问题。[24]然而，由于“规制”本身没有统一的定义，因此，基于规制所探索的规制工具也是概念繁多。[25]举例来说，在最初的经济性规制中，为了应对自然垄断和由有限或排他竞争导致的市场结构，政府规制所采取的是诸如针对入市和退市的规则来规范市场结构（结构规制）。此外，政府也通过价格、广告或者最低的质量标准规制市场中的行为（行为规制）。[13]而在随后的社会性规制中，规制目标的差异也使得规制工具有所不同，如通过设定标准、提供信息、自愿标准和认证制度等来解决信息弱势方由于信息不对称所带来的安全危害。但是，技术对于市场结构的影响和产品安全的改进影响了原有规制工具的有效性。[26]因此，需要重新考虑规制工具的选择和新组合产生的优势。随着宏观背景的变迁，如科学技术的进步，全球市场的发展，社会目标的新动向（包容性发展、社会团结）等，无论经济性规制还是社会性规制，以及政府规制借助文牍（red tape）来搜集信息和干预经济主体的行政性规制[27]6都应在规制的改革中作出有利于减少规制负担、提高规制质量的改进，包括规制工具的选择。

二、改革：放松规制和规制改进

长期以来，以问题为导向的规制也不可避免地产生了以下“碎片化”的问题，一是缺乏事先的规划，继而无法保障规制政策的连续性和一致性；二是缺乏事中的合作，尤其是不同规制机构因为规制领域的重叠性[28]而需要的必要合作；三是缺乏事后的评估，而这有助于通过对规制效果的总结改进新的规制决策。此外，上述的科学技术进步、全球经济发展等宏观背景也对政府规制提出了新的挑战，包括规制工具的推陈出新。有鉴于此，相较于规制的效益，规制的成本日益受到重视。概括来说，规制成本一是表现为被规制对象所承担的规制负担。例如，规制增加企业进入市场、生产合格产品的合规成本，进而不利于企业的创新和投资。事实上，作为规制的副产品，其对竞争的不利影响常常被低估。[14]17二是表现为规制主体的规制失灵。例如，规制俘获使得少数利益团体因规制而受益，而本应以公益为规制目标的规制机构也会优先考虑部门的私意。此外，规制机构和不同政府层级之间的规制重叠、不合时宜或者设计拙劣的规制都可能阻碍规制目标的实现。值得提醒的是，除了规制机构的能力限制，施加过多的负担于规制机构也会导致上述的规制失灵。事实上，规制的历时性发展表明了规制能力的培养和经验的积累具有渐进性的特点。但随着能力和经验的提升，规制改革成为规制可持续的新动力，这可以借助战略性的规划实现更好的规制（better regulation）。

（一）放松规制

鉴于不同的规制类型，放松规制所应对的主要是经济性规制。当政府行政体系和市场体系都能在资源配置中发挥作用时，规制的目的在于借助政府行政体系的强制干预克服市场失灵中的垄断。对此，最行之有效的方式就是命令控制型手段，即借助许可、禁止、标准设定和执行来重组市场结构，以降低垄断的危害。在这一规制模式下，命令被规制者采取合规行为的要求往往由法律法规和技术规范等予以细化，为此被规制者没有自由选择的空间，而其违规行为也可以由授权的规制机构通过处罚加以惩治。然而，这一规制模式一是没有考虑被规制者的合规意愿，以及其比政府更适应市场和行业变化的事实；二是增加了政府规制的负担，尤其是信息搜集的成本；三是一刀切的规制命令与差异化的企业规模、行业特点不相匹配，进而影响了市场机制的作用。

有鉴于此，从上世纪80年代开始，放松规制的一个主要目的就是为了提高竞争。[29]在这个方面，行政管理的市场化和自由化开启了规制逐渐放松的进程。其中，前者是在公共服务中引入市场机制，例如，通过竞争来增强成本意识和优质服务意识。对此，政府自身规制的转变可以借助民营化、服务外包等方式实现市场化。后者是要求政府摆脱繁文缛节的束缚，从指导被规制者怎么做的管制过细转向提供规制所要实现的目标和必要的规章。[30]35

（二）改进规制

不同于经济性规制，社会性规制和行政性规制的改革更多的是要求提高规制的质量。尽管市场行为往往将私人利益置于公共利益之上，但为了实现市场利润，回应消费者的诉求、基于环境保护的质量提升都已成为新的竞争优势。在此基础上，更多的产品选择和信息供给也更容易获得消费者的青睐，借此也有助于实现和保障消费者的知情选择。

因此，政府规制可以一是通过简化政府规制、减少规制成本，以促进更具创新力、竞争力和全球化的市场发展。事实上，因为知识和信息的优势，市场主体比政府规制者更容易适应环境、推进技术创新和防控风险。因此，简化政府规制要求在某些领域让公众得到更多的自由裁量权。[31]xxiii二是可以借助基于管理的规制（management based regulation），使得被规制者可以通过自我评估和规划，在内部建立有助于实现规制目的的管理规则。以食品安全规制为例，自我规制（self-regulation）主要通过生产经营者落实诸如危害分析和关键点控制体系等安全管理体系。上述的转变是因为食品安全的首要责任在于生产经营者，而基于管理的规制赋予了生产经营者更多的自我管理权限。例如，即便自我规制所要达到的目标（安全水平）是通过强制性标准确定的，但是，如何确定企业内部的危害关键点和相应的监控及纠正措施，可由企业根据食品加工方法的特殊性予以制定。由此，以企业的事中过程管理替代政府的事后产品检查，也实现了从减少损害到预防风险的转变。作为补充，对应于自我规制（self-regulation），也有一个类似的概念为元规制（meta-regulation），两者的目的都是由规制者将内部管理的裁量权交还于被规制者，但在内部倡议和外部鼓励方面存在差别。[32]三是在企业自我规制的基础上，政府可进一步开展合作规制（co-regulation），其关键在于采取多样的规制措施应对某一具体问题，进而将政府规制法律要求的可预见性和强制性与企业自我规制的灵活性相结合。[33]在这个方面，政府规制可进一步通过良好规范、指南等软法规制给予市场主体更多自我规制的空间，并基于不同的自我规制意愿和能力采取回应性的规制手段，如红名单激励守信企业、黑名单惩戒失信企业。值得一提的是，上述的信息披露及其对于合规的促进作用也表明，信息规制（information regulation）这些市场化的规制工具有助于发挥市场机制（用脚投票）和社会响应（公共舆论）倒逼企业合规选择的制约作用。而且，“守信激励、失信惩罚”的机制也说明，除了处罚性的规制工具可以改变违规的行为，同样也有诸如奖励、减免等激励性的措施用以正强化合规行为。

（三）规制路径

综上，规制强化的内容是转变政府守夜人的角色，通过经济性规制、社会性规制、风险规制保障诸如公平、安全等公共利益。而规制改革则是放松规制与改进规制并举，采取的策略或者手段包括自我规制、合作规制、回应规制、信息规制、激励规制等。然而，现实的规制因为规制事项的复杂性和关联性而相互交错，如针对经济性规制的放松和针对社会性及行政性规制的改进也有规制理念、规制工具等方面的重合。但在践行这些理念、选择规制工具、实现规制目标的进程中，规制改革的路径有两种，一是综合性规划，二是碎片式渐进。对于前者，完备且透明的改革方案包括所要实现的具体目标和相应的进程安排。值得一提的是，综合性规划并不意味着其所应对的挑战是即时发生的，但持续的战略安排和明朗的过渡进程有助于系统地平衡规制中的不同目标和利益。而对于规制改革所产生的负面影响也需要借助有效的监测和执行机制加以改善。对于后者，碎片式渐进的规制改革因为问题导向而容易推进，但由于缺乏谨慎、透明的预先计划，不仅使得改革本身需要更多的资源投入，如大量的监测和信息投入，同时，也会因为改革本身的不可预期性而影响私人投资的积极性。比较而言，通过综合性规划所落实的规制改革优势就比较明显。[27]25但无论做出何种选择，一个应当受到重视的规制工具是规制影响评价（regulatoryimpact assessment），通过对规制的预期影响和收益分析，其可以促进决策的系统性和方式的综合性，进而实现规制的效益和效率。[14]4

三、规制性治理

就政府规制和多元治理而言，前者的特点是政府的一元主导，强制干预和被规制者的被动合规，后者则是政府、市场和社会的多元参与、自愿倡议和被规制者的主动合作。从政府规制到多元治理，上述规制改革中的政府放松规制、企业自我规制、以及诸如回应规制、信息规制、激励性规制等并不是物理分割、自行发展，而是一个化学融合、协同合作。

（一）主体：从一元到多元的转变

从一元到多元的转变是针对规制/治理主体而言的，其要求政府的分权及行政职能的转变，进而使得政府自上而下的等级管控转变为多主体参与协同的互动式网络治理。不同于规制中政府的单一权力中心和单向管理过程，治理[34]的特点在于作为一个持续的互动管理过程，除政府以外的公共机构和私人机构，也可以因为公众认可其权力的行使而在不同的层面成为权力中心，进而协调其锁定的集体行动（联合行动），实现利益的共享和责任的共担。鉴于主体、利益和行动方式的多样性以及所应对环境的持续变化，治理并不具有一种单一的模式，而是表现为一个宽泛、变化且复杂的互动决策过程。为此，决策需要在地方、国家、地区等不同层面因地制宜地进行，且需要各类人员和机构的参与。正是因为如此，不同的主体之间应当构建伙伴关系，以便通过信息、知识、能力的集结来达成具有共识的政策和实务，以解决共同关心的问题。[35]由此，多元主体的互动将进一步构成网络治理，[36]即借助联合行动实现集体的目标。对于以共享和参与为特点的网络治理，在单一组织为中心的网络结构与多组织交错分权的网络结构之间，可存在各类不同的模式，这需要根据目标、关联、管理模式等不同考量予以选择。

鉴于上述发展，政府一方面应鼓励各类不同主体的联合行动，如社区层面的自治，市场行业组织的自律。另一方面，政府作为公共行政乃至公共服务的主体，也应参与到各类网络治理中，如政府自身从中央到地方的多层治理，抑或在合作规制中和企业及行业组织共建的多级治理。但无论何种形式，政府原有的等级化控制都是不适宜的。为此，政府需要通过分权、赋权，使其他市场和社会主体有更多的自治权利，并通过职能的转变，以事中事后的监管以及公共服务为主。相应的，其他主体参与和协作的意愿及能力在政府转变的过程中，也是一个不断确立和提升的过程，包括教育和实务所推进的合作文化和责任意识对个体行为的改变，进而形成企业（行业组织）会去管理市场，公民会去管理政府、政府集中资源防控高风险的共治格局。

（二）规则制定：从强制到自愿

从强制到自愿的转变可针对规制/治理规则的制定而言，其一，要求规制机构促进规则制定的外部参与，并从利益权衡和选择的决定者转变为居间调节的角色。当规制机构基于其专业性和技术性制定规则以解决立法僵化、被动、耗时的难题时，规则制定的合法性不仅在于立法机关的授权，同时也需要从受影响的利益相关者具有提出事实与论据的利益诉求中获得更多的合法性。在这个方面，规制机构的规则制定首先应考虑公众参与，尤其是受规制影响的群体。因为，规制所要实现的公共利益需要从不同利益主体的诉求和博弈中加以确认。而在避免利益集团通过俘获规制来增进私人利益方面，治理的兴起使得其他无组织的利益群体也可以聚集起来，并以集体行动来平衡参与群体的失衡。在此基础上，规制机构需要为上述的有效对话提供公共平台，并从控制的角色转变为议程安排，以为促进公共问题的协商提供便利。[30]7由此，规制机构所制定的规则即便依旧具有强制性，但其能够付诸实施是因为利益相关者和公众的共识基础。而且，值得一提的是，在规则制定阶段依靠公众所获取的信息和对拟订规则的公众评议也有助于提高规则的可信性和执行的可接受度。[37]175-177

其二，鉴于治理主体的多元性和网络治理模式的多样化，协调集体行动的规则也不再仅仅限于政府的法规命令。也就是说，由市场和社会主体所自行构建的治理组织也可基于成员的认同和共识确立行为规则，这表明了治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系。[38]对此，即便这些规则没有被赋予正式的权力，其也能在活动领域内有效发挥作用。例如，在食品零售商发起的“标准—认证—认可”三位一体的自治模式中，私人标准作为供货商提供合规产品的规则，其是成员共同参与制定，并借助外部的第三方认证机构加以执行。

其三，即便在由规制机构和各类私主体所构建的治理合作关系中，规制机构所能采用的方式也不仅限于上述由其通过公众参与所制定的规则。在这个方面，契约也越来越成为重要的治理工具，其体现了具体情形中的所有参与者（政府机关以及大量的非政府主体）都会就政策及其实施进行协商。[39]

（三）规制工具：从合规到合作

毋庸置疑，无论是参与规则的制定抑或自行制定规则都有助于更好地执行规则，包括基于合意基础上的执行合作。此外，从合规到合作的转变也可以针对规制工具的选择而言，对此，规制机构应使用“组合拳”而非“单打一”，以便在实证的基础上选择最佳的监管手段。[31]4上文已经提及诸多不同的规制工具，比较而言，许可作为“命令与控制”模式，常被视为规制权行使的一种核心模式。[40]但是，面对市场主体的差异化，这些刚性的监管方式并不能解决某一具体监管领域内的所有问题。[41]事实上，市场主体的差异不仅表现在组织形态、规模大小等方面，同时也存在于合规意愿中。可以说，被规制者的合规动机也各不相同，有的是基于经济理性，追求利润的最大化；有的则高度重视个人的荣誉和企业的声誉，并将它们视为无价的资产；也有的则是基于公民的身份而愿意承担社会责任。

鉴上，规制机构所采取的规制手段也应针锋相对，例如通过提高违法成本威慑第一类人，通过不利信息的披露倒逼第二类人的合规行为，以及通过补贴等激励性方式强化第三类的合规行为，并鼓励更多的仿效者。上述的回应性规制[19]33-36不仅根据客观行为及其结果的性质施以惩戒（过罚相当），而且，随着从行政管理向公共服务的职能转变，规制机构也因为对被规制者主观意愿和能力的认可而将更为灵活且具有合作性作为规制改进的方向，即根据产业结构、被监管者动机、自我监管能力等方面的差异性，来决定对微观的企业个体进行监管的时机和手段，并视效果的减弱而渐次提高强制措施的严厉程度。但为了避免这一渐进监管中由信息搜集、规制评估带来的挑战，应进一步落实动机监控、跃进型监管等措施。[42]

四、结 语

综上，规制改革的推进说明了不断强化的政府规制已经阻碍了市场机制在资源配置方面的作用，而且，对社会组织的严厉管控也不利于社会自治的发展。此外，政府规制也面临着经济社会发展所带来的各类挑战，如风险社会中的风险规制、信息社会中的互联网规制。可以说，规制改革一直在路上，包括市场化和自由化的放松规制，以及通过回应性规制、激励性规制等所实现的规制改进。但是，基于上文的分析，即便在治理已然引起广泛关注的背景之下，政府的干预依旧是克服市场失灵和保障安全、团结等公共利益所必须的。因此，在多元主体所推进的治理中，政府规制仍然是其中不可或缺的一个主体和内容。对此，规制与治理相比，前者的范围窄于后者。[43]相应的，所谓的规制性治理（regulatorygovernance）可以被视为民主治理（democratic governance）这一更为广泛的主题之下的一个子项，基于后者的要求，前者应更具透明性、适应性、一致性、有效率且可问责。[44]

鉴上，如果说治理因为主体的多元性而可以被视为规制的一个上位概念，那么政府主导的规制则是其中的一个支柱，其他的还包括由市场主体构成的支柱和社会主体构成的支柱。对此，横向来说，需要通过政府的分权和职能转变为市场主体和社会主体提供更多自治空间，并在参与、合作的基础上强化横向的互通性，以及推进由此集结而成的各类网络的治理。纵向来说，则是每个支柱内部的不同主体的网络治理。以政府规制性治理而言，其自身也涉及不同规制者之间的互动，包括立法、司法这些主体和不同层级的政府或超国家主体。[44]至此，从规制到治理，量变已不足以说明前者在规制主体、工具等方面的革新。而作为质变过程，政府规制的改革依旧需要推进，包括横向与市场、社会主体的协同合作，以及纵向和其他地方规制主体、司法规制主体的协同合作。

最后，作为补充，需要指出的是，当今规制环境的一个特点就是互联网的发展和信息社会的到来。在这个方面，互联网可以通过数字赋权实现公民参与。[45]换而言之，信息技术的使用便利了政府信息的公开，进而有助于公民对于公共事务的参与，这其中就包括了对于规制规则制定过程的发展。[37]209相应的，治理能力的推进也要借助信息化的手段，包括电子政务这一信息时代的政府行政方式。[46]对此，欧盟的经验表明：为了向公民和企业提供更为简便、有效的公共服务，发展有效的电子政务将是改进公共服务的新方向。对于这一目标，电子政务的发展应由“一刀切”转变为“个性定制服务”，即更注重使用者的不同诉求。为此，可以提供以用户为中心的服务，并就其和公共行政的互动提供灵活且个性化的方式。此外，积极地寻求第三方的参与合作，例如，企业、公民社会或者个体公民，其目的在于发展用户驱动型的电子政务服务。而且，与第三方开展合作可以促进发展具有创新性、灵活性和个性化的服务，并提高服务的总体效益和实现公共价值的最大化。[47]

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