改革开放四十年中国财税体制改革回顾与展望

●马金华 薛 迪

2018年是中国改革开放四十周年。在改革开放四十年的历程中，中国特色社会主义市场经济由改革开放前的计划经济时期依次步入市场经济探索时期、市场经济确立时期、市场基础性地位巩固时期、国家治理现代化与全球治理时期。在每个阶段的改革中，财政改革都是突破口和先行军，始终发挥着基础性、制度性和保障性作用。与市场经济改革进程相适应，中国特色财政改革也相应地经历了统收统支财政体制、包干制财政体制、分税制财政体制、公共财政体系的构建和现代财政制度建设五个重要时期。本文在梳理改革开放四十年来中国特色财税改革主要脉络、概括各时期标志性改革成效的基础上，总结改革经验，并对未来我国财税改革方向作出展望。

一、中国特色财税改革主要脉络

（一）计划经济时期的建设性财政：统收统支财政体制

1954年，我国制定了第一部宪法，提出以计划经济体制作为我国法定的经济体制。在国家财力薄弱和经济起步阶段，计划经济体制为我国集中力量实现工业化建设提供了重要保障，但在“大跃进”与人民公社化运动时期，国民经济发展遭受挫折，文化大革命使计划经济的效益显著下降，企业生产缺乏动力，员工的平均工资连年下降，生产积极性明显降低。粉碎“四人帮”后，我国国民经济建设才逐步回升，步入正轨。

这一时期新中国的财政制度经历了从无到有、不断调整完善的过程。新中国财税制度是以“统收统支”为特征的高度集中的财税体制。这种体制在短期内改变了过去长期分散管理的局面，平衡了财政收支，稳定了市场物价，保证了解放战争与经济上重点恢复项目的资金需要；但同时也应看到，高度集中的财税体制导致地方财政权力过小，一些本应由地方财政解决的问题无法得到及时解决，造成了行政效率的低下，国民经济发展过程中地区、部门、企业间的合作受到限制。但不可否认，这一时期围绕中央和地方财政权力划分的数次改革为下一阶段的“放权”作出了积极探索。

新中国成立初期，我国初步建立起新中国的税收制度框架，初步形成了以按产品或流转额征税的货物税和工商业税中的营业税、按所得额征税的所得税作为主体税种，其他税种相辅，在生产、所得、财产等环节实行课征统一的、多税种多次征的复合税制。为简化工商税制，分别于1958年和1973年实行了两次大规模的税制改革。税制改革以组织财政收入、服务经济建设为主要目标，充分体现出计划经济体制下的税制状况与改革动向，逐步强化了税收在国家财政收入中的地位。另一方面，简化税制在限制税收调节经济功能发挥的同时，也提高了对经济活动征税的效率。

这一时期财政改革成果主要体现在财政服务国家经济建设作用上：一是保证国家财政收入，推动国家经济建设；二是通过转移支付平衡地区发展，促进资源合理配置；三是在三年自然灾害和“文革”等经济形势严峻时期维持国民经济的平稳运行。

（二）市场经济探索时期的国家财政：包干制财政体制

1978年党的十一届三中全会后，我国走上了一条“摸着石头过河”的渐进、可控的改革开放道路，使资源配置方式逐渐从计划经济转向了市场经济。1978—1992年是我国进行市场经济改革的探索时期。经过1978—1984年“计划经济为主、市场调节为辅”阶段，1984—1988年有计划的商品经济阶段和1989—1992年的社会主义市场经济阶段，最终明确了改革目标。

对外开放方面，1979年中共中央、国务院决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区，进一步扩大对外经济交流，初步确立了外向型经济发展战略。在农村，公开肯定了小岗村“大包干”的做法，支持农村包产到户政策；承认农村实行的多种生产责任制；不断稳固和完善家庭联产承包责任制，鼓励农民发展多种经营。企业改革方面，承认个体经济是国营经济和集体经济的必要补充；全民所有制企业改革扩大企业经营自主权。此外，还实行了裁军、教育体制改革、医疗卫生体制改革促进市场化，重视科学技术的发展，推动科技成果商品化、开拓技术市场。

与市场化经济体制改革相适应，我国财政体制改革也体现中央放权让利，调动地方政府积极性的宗旨，实行了财政包干体制，具体而言：1980—1984年实行“划分收支，分级包干”；1985—1988年实行“划分税种，分级包干，核定收支”；1988—1993年实行“多形式包干体制”。一是对企业“减税让利”，推出企业基金制、利润留成制、第一步利改税、第二步利改税、各种形式的盈亏包干制和多种形式的承包经营责任制等。二是实行“复税制”，建立起以流转税、所得税为主体，其他税种相配合的多税种、多环节、多层次征收的复税制体系。三是以财政支出支撑价格、工资、科教等领域改革。

这一时期财政改革措施推进了社会主义市场体制的建立。一是财政改革给企业和地方政府一定的自主权力，促使企业和地方政府成为市场经济发展的强大动力；二是推动政府职能由原来的直接组织社会再生产转变为制定市场经济规则，为企业生产经营服务和开展国民经济和社会宏观管理；三是推动社会资源配置方式由国家计划配置为主转向市场机制配置为主；四是促进有利于市场经济运行的良好法治环境的建立；五是推动社会主义市场体系和运营机制的完善，推动消费品市场、生产要素市场、劳动力市场、金融市场、技术市场繁荣发展。

（三）市场经济确立时期的公共财政构建：分税制财政体制

1992年社会主义市场经济体制目标确立。围绕市场经济体制框架，党和政府出台了重大改革措施：粮食流通体制改革，放开粮价，实行市场定价为主；改革金融体制，确立强有力的中央银行宏观调控体系。组建国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口信贷银行等政策性银行；改革外汇管理体制。

市场化程度的加深使得“分灶吃饭”和财政包干制弊端显现：一是各种“放权”“让利”举措的实施使得诸侯经济和地方保护主义盛行，地方自成一级利益主体，一定程度上助长了地方经济的封锁和盲目建设，地方财力差距扩大，且影响国家产业结构调整、产业政策的贯彻和全国统一市场的形成；二是“两个比重”降低，稀释了中央对地方的宏观调控能力。为此，国务院决定从1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制改革。

分税制改革在划分中央和地方事权和支出基础上，按税种划分收入，并且确定了中央财政对地方税收返还数额。其意义体现在：第一，初步构建了与市场经济相适应的现代财政管理体制；第二，提高了“两个比重”；第三，全面改革税收制度，搭建了一个新型的税收制度体系，实现了统一税法、公平税负、简化税制和合理分权，为社会主义市场经济的运行提供了制度保障。

（四）市场基础性地位巩固时期的公共财政完善：公共财政体制的构建

2002年11月8日，中国共产党第十六次全国代表大会召开，明确了市场在资源配置中的基础性作用，强调要“健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”。

这一时期我国公有制经济进一步壮大，国有企业改革稳步推进；个体、私营等非公有制经济较快发展；市场体系建设全面展开；开放型经济迅速发展。2004—2011年每年GDP增速都达到9%以上，外贸总额世界第二，外汇储备居世界首位，成为世界上最大的潜在市场，利用外资规模连续二十年居世界所有发展中国家之首，政府成熟运用赤字和公债政策进行逆风向经济调节，中国经济取得了重要成就。

随着市场经济的不断成熟，我国实行了政府机构设置改革。政府将一部分公共事务管理需求转移给社会组织来共同承担，同时，综合事务在政府管理中的比例不断攀升，政府职能之间的整合越来越重要，2008年我国推行了大部门制改革。大部门体制的推行一方面强化了政府职能部门的整合，使政府各职能部门具有很高的综合性，有效地避免了政府职能交叉从而提高行政效率；另一方面抓“大”放“小”，把宏观调控、提供公共服务、进行社会管理放在了政府职能转变的重要位置。全方位公共服务体系的建立和公共服务总量的增长为改革开放提供了有力的公共支持与保障。

1998—2012年我国逐步构建了公共财政体制。公共财政以合理界定政府与市场职能为前提，大大增强了财政收支的“公共性”。2007年1月，我国按照“公开透明、符合国情、便于操作”的原则，全面实施政府收支分类改革。财政收入方面，税收收入占财政收入的比重下降，政府性基金收入规范增长；房地产相关行业在营业税收入中所占的比重逐渐上升。财政支出方面，我国财政支出绝对规模和相对规模增长，缩减了经济事务支出和一般公共服务支出的比例，对“三农”和涉及民生的教育、医疗、就业和社会保障支出逐步增大。民生财政的改善、财政透明度的增强以及财政激励机制的发挥，对于这一阶段的经济发展和福利提升起到了重要作用。

税制改革方面，党的十六届三中全会提出，“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”，并提出“简税制、宽税基、低税率、严征管”的思路。新一轮的税制改革自2004年起陆续启动。一是全面取消农业税；二是推行由生产型增值税到消费型增值税的转型改革，并且逐步实行营改增；三是内外资企业所得税合并，实施新的企业所得税法，实行公平税收待遇；四是个人所得税改革，缩小收入差距。

预算管理方面，全面推进全口径预算管理体系，一是将按资金性质划分的一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算全部纳入统一管理，保证四本账规范操作；二是统一预算口径。2011年各级政府所有非税收入全部纳入预算管理，全面取消预算外资金，初步建立政府收入的四本账。

这一阶段财政改革的成果主要体现在：第一，实行了全口径预算管理。通过积极推行部门预算，加强预算外资金管理，推动非税收入管理改革，已经初步构建起公共财政体制框架，形成了四类预算体系和两类预算权力划分。全口径预算管理促进了公共资源的透明高效配置，也增强了各级财政预算的财力来源、规模约束，加重了自收自支、自求平衡的责任，促进了经济建设和财源建设向依靠科技进步、低投入、高效益的方向转变。第二，民生财政改善。主要体现在农业基础进一步巩固和加强，教育公平进一步推进，基本医疗保险覆盖范围继续扩大，社会保障体系建设取得突破性进展，推进节能减排和生态环境保护。第三，市场待遇更加平等，内外资企业所得税统一。新企业所得税法实现了 “四个统一”，对于维护良好的市场竞争环境具有重要意义。

（五）国家治理现代化与全球治理时期：现代财政制度建设与大国财政建设

从国内来看，这一时期我国经济发展的主题主要是：第一，2012年党的十八大提出要确保2020年完成全面建成小康社会的目标；第二，2013年11月12日，党的十八届三中全会将市场在资源配置中的“基础性作用”调整到“决定性作用”；第三，2014年5月10日，习近平在河南考察时，根据我国经济发展呈现出的一系列变化，提出了我国经济进入新常态，主要表现为经济增速降档，经济结构、产业结构和消费结构升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动；第四，2016年11月10日习近平主持召开中央财经领导小组第十一次会议，提出要加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率。

从全球治理角度看，“一带一路”成为中国在二十一世纪重要的对外经济构想和倡议，为经济全球化与区域经济一体化提供了新动力、新平台。作为世界第二大经济体，中国方案正引领全球经济治理变革。在贸易投资领域，中国积极维护WTO作为世界贸易多边体制的主渠道地位，推动多哈回合取得进展，同时寻求与有关贸易伙伴谈判和签署双边或区域贸易协议，推进区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），促进贸易投资的便利化。在国际税收领域，中国在实施增长友好型的税收政策的同时，帮助发展中国家提高税收征管能力，促进包容性发展。在国际货币体系领域，中国正积极推进人民币国际化进程，中国正通过自己的力量修正现有的国际货币体系，最终将改变由欧美国家掌控的国际货币体系，而促成一个更加包容与多元化的国际货币新体系，与此同时，中国推动建立亚投行也正逐步完善现有的国际经济体系。

当前国内外经济环境呼吁现代财政制度建设和大国财政建设。2013年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以前所未有的高度对财政进行了定位——“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并提出建立“现代财政制度”的目标。2014年出台的《深化财税体制改革总体方案》对现代财政制度作出具体描述，并且提出预算、税制、事权与支出责任划分领域三大改革任务。

2015年11月全国会计领军（后备）人才培养工程毕业仪式上，原财政部部长楼继伟强调要树立大国财政理念。在大国财政建设的实践中，我国始终坚持统筹好内外两个大局的主要原则。首先，为应对经济下行压力，财政部门在没有大规模刺激条件下促进市场配置资源，着力调结构、稳增长、惠民生，并着力防范和化解诸如地方债务等财务风险，在此基础上服务国家的大国战略。其次，涉外财政基于“统筹内外算大账”的原则坚持长远与眼前相结合、国内与国际相结合、政治与经济相结合，对与大国财政相关的涉外支出活动做到好牌打成好局。第三，大国财政与大国税务、大国金融之间协同配合。第四，财政部门与全国人大及其常委会紧密配合规范迅速审批涉外财政相关条约和协定，推动大国财政建设。自大国财政概念提出以来，中国在大国关系和区域平衡等方面做出巨大贡献，并通过亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家新开发银行等途径发挥了中国在国际经济治理体系中的作用，取得了较大的阶段性成果。

二、中国财政改革四十年的基本经验

回首中国改革开放四十年的财政改革，可以明晰地看到，我国始终坚持处理好以下三对关系，遵循了经济发展和改革的基本规律，这也是中国财政改革能够取得辉煌成就的最主要原因。

（一）财政与国家治理

党的十八届三中全会对于财政的定位重新认识、发掘和昭示了财政的重要地位和一直以来承担的重要职能。财政收支的过程，实际上便是作为国家治理主体的政府履行职能的活动。财政收支保障政府履职，财政职能覆盖所有政府职能，可以说财政是一项最具综合性的基本政府职能。

财政是政治体系、经济体系和社会体系这三个子系统的媒介。正如财政社会学开创者熊彼特所认为的，当现存财政体制开始崩溃、新体制开始产生时，对财政问题展开分析，是认识社会的最有效的方法。因此，财税改革在全面深化改革中总是处于核心枢纽位置，总是作为经济体制改革的突破口和先行军。

（二）财政与市场化

财政是在市场环境中进行宏观调控的手段，可以弥补市场失灵，完善市场经济体制。财政体制改革与市场化改革二者是相辅相成、协同并进的关系：一方面，财政体制改革首先要适应市场化的经济体制改革进程；另一方面，财政体制改革也推动市场化体制改革落地。二者之间的桥梁就是调整政府、市场关系，理清政府、市场边界，明确市场在资源配置中的决定性作用，规范政府职能范围。

从财政收入的角度而言，依据市场化程度和市场化进程中各阶段经济形势，完善税制结构，调整税收负担，实行税收优惠管理，并且调整财政支出的方向。在高度集中的计划经济体制下，政府大包大揽，直接参与经济建设，这时财政支出的方向主要是经济建设。随着经济体制向市场经济体制下公共财政取向转化，由“钱”入手推动政府职能转变就要求财政支出由生产领域向公共领域（民生、环保、教育、医疗，维护市场环境公平）倾斜；此外，在公共产品和服务提供中越来越多地采用政府与市场合作的形式。

（三）集权与分权

财政集权有利于中央政府集中财力，在特定时期能够更大程度上体现财政政策的调控力度，然而一味地集权会导致体制僵化；财政分权可以激励地方发展经济的积极性，允许最了解地方发展问题的地方政府制定更有针对性的财政政策，灵活高效调控经济发展。

新中国成立以来我国财政体制的变迁是集权与分权交替出现，有机统一的过程：统收统支财政体制体现集权特点，包干制体现向地方放权让利，分税制再次收紧中央财权，公共财政和现代财政建设体现分权特征。实践证明，只有适应事权分配的财权分配才是合理的，财权事权的划分只有与经济体制进程同步才是可行的，应当建立财政事权动态调整机制，灵活应对经济形势的变化，只有这样才能利用好集权与分权各自的优势，有效提升财政体制的效率。

三、中国财税改革展望

“路漫漫其修远兮”，展望未来，中国的财税体制改革应当立足于当前已经取得的辉煌成就，以宏观的视野和开放的心态省察国内外形势并作出清醒科学判断，进而把握未来的改革方向。

（一）现代财政制度建设

现代财政制度必须服务于国家治理能力和治理体系的现代化，使财政实现其四项制度保障功能。具体而言，优化资源配置需要放在大政府、大财政范畴下考虑，将国企、金融、资源等所含的国有成分融入进去。维护市场统一要求财政应当保证商品和劳务的自由流通和各类经济行为主体制度待遇的公平，同时需要清除市场壁垒，使市场资源配置公平、公开、透明。促进社会公平要求财税制度应调节社会各阶层之间明显的收入差距，做到横向公平和纵向公平；更应将创造公平的发展机会、平等发展、维护社会正义放在更为突出的位置，注重机会均等的起点公平和过程公平。实现国家长治久安要求财政有效控制并化解经济运行中的风险。

现代财政制度建设首先要坚持法治化原则，财政资金的特殊性质要求财政资金的收支管理必须纳入法律体系进行规范，使财政资金的使用体现其社会性和公益性，确保纳税人和政府之间健康的委托代理关系。其次要坚持透明民主原则，增强政府财政管理的透明度，提高政府管理效率，提高政府决策水平。最后要注重治理技术的专业化，在财政收入预测、财政支出安排和国库管理方面构建专业技术体系。

（二）大国财政建设

构建大国财政是我国财税改革的重要思路，同时也是中国顺应世界发展潮流的必然选择。在全球化大背景下，只有明确中国的国际定位、理清中国扮演的角色和承担的责任，才能有效指导我国财政建设。应当注意的是，大国财政建设道阻且长。目前中国在国际舞台上的财政职能发挥尚不充分，人民币在SDR货币篮子中的权重不高、中国在世界银行的投票权比例较低、在国际金融公司中的持股比例较低等一系列现象表明大国财政建设亟待推进，而另一方面，国际贫富不均、金融风险蔓延等因素使得“逆全球化”趋势显现，国际财政合作难度升级。在这样的背景下，大国财政建设应当注意向两个方向延伸：既要依托和促进经济治理体系改革，又要不断推进国家治理的现代化和国际化。

1、提高财政集中性，是实现大国财政的重要保障。通过税收和国债增强国家能力，财政强国要通过财政集中来实现，因此现代财政制度建设要注重提高财政收入在政府收入中的比重，加大中央政府对财政资金的控制力度。

2、提升财政的可持续性，是大国财政持久性的重要保障。当前需要给予高度关注的是地方政府财政可持续性问题。针对这个问题，首先要摸清地方政府债务的产生根源；其次要注意到目前地方政府债务主要是地方自身为谋求经济发展而主动负债的结果，应当通过市场化手段拓宽建设资金来源；最后还要重视地方政府债务制度的完善和债务规模的可控性。

3、提升财政实力，助力大国财政与大国经济的一体化发展。在新常态下应将可持续发展、优化经济结构和共同富裕作为财政的重要使命，实现财政实力与经济实力的一体化发展，注重提高对经济运行的驾驭能力和管理能力；应该构建良好的财政运行体制机制，实现大国财政的健康运行。

4、统筹全球，承担大国责任，不断提升中国话语权。中国要积极承担大国责任，在量力而行的原则下，提供与自身能力相匹配的国际公共物品；加大在国际组织中的责任分担和投票权；积极参与国际财经治理体系建立和国际财经秩序规则制定。

中国要在对外交流合作中主动设置议题，不断体现中国的发展理念，提升中国的话语权。积极参与多边和双边对话机制，主动设置议题，体现大国理念。推动组建中国主导的多边开发机构，实施我国对外政策主张，体现大国政治意图，提升强国实力。积极参与GPA谈判，发挥大国市场和经济优势，为国内企业争取有利的国际环境。积极参与国际税收治理，提升中国财税话语权。

大国财政建设还需要增强财税支持，助力我国企业“走出去”。要适时完善税收协定网络，多举措支持外向型经济发展。■

[1]程谦.财政制度变迁与政策选择[M].北京：中国财政经济出版社，2006.

[2]贾康，刘薇.构建现代治理基础——中国财税体制改革40年[M].广州：广东经济出版社，2017.

[3]江庆.新中国财政管理体制的变迁与完善[D].福州：福建师范大学，2004.

[4]李炜光，任晓兰.财政社会学源流与我国当代财政学的发展[J].财政研究，2013，（07）.