政策性银行经营和预算管理情况的调研报告
——以福建省为例

●陈华清

为了解和掌握政策性银行经营和预算管理情况，近期，福建专员办开展了对福建省内三家政策性银行业务经营和财务预算管理情况的调研。调研采取与现场检查相结合的办法，即在对福建省三家政策性银行开展信贷资产质量和财经纪律方面检查的基础上，通过对检查结果进行归纳和分析，形成大量有效素材，再拟定调研提纲，就提纲的具体内容，有针对性地与被调研单位进行座谈，听取相关业务经营和财务预算管理方面的基本情况、存在问题和改进意见及建议，再补充查阅有关账册、凭证等资料，进一步核实相关情况，提炼形成调研报告。

一、政策性银行的基本情况

政策性银行是指由国务院出资成立，为贯彻落实国家金融政策而进行融资等信用活动的金融机构。目前，我国有国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三大政策性银行，均成立于1994年，并直属国务院领导。其中，国家开发银行主要承担国内大型项目开发融资业务，中国农业发展银行主要承担农业政策性金融扶持业务，中国进出口银行主要承担大型机电设备进出口融资业务。政策性银行的成立，在国家金融改革中发挥了重要作用。

与其他银行相比，政策性银行具有以下特征：一是从资本金性质上看，我国政策性银行是由政府财政出资，并由财政全额控股，因此，政策性银行与政府财政保持着密切关系；二是从业务范围上看，政策性银行有别于商业银行业务范畴，一般为投资大周期长的建设、农业技术、对外贸易、需要政府扶持领域等项目提供金融服务；三是从经营宗旨上看，政策性银行不以营利为目的，而是以贯彻执行国家金融政策作为经营宗旨。其对外提供贷款利率与商业银行提供同期贷款利率有所差别，许多是优惠贷款利率，对于利差“倒挂”，由中央财政提供政策性贷款利差补贴。

（一）业务经营的基本情况

1、国家开发银行福建省分行。该分行立足于福建省情，服务海西发展战略和实体经济发展，业务经营的主要项目有高速公路、城镇化建设、铁路建设融资、优化能源结构贷款、棚户区改造建设贷款等。截至2017年末，分行各类业务贷款余额合计3748.23亿元，不良贷款率0.09%。

2、中国农业发展银行福建省分行。该分行成立以来，始终保持对“三农”领域的信贷净投放，为保障国家粮食安全、保护农民利益、维护农产品市场稳定、促进城乡发展一体化做出贡献。截至2017年末，分行全省累计发放各项贷款余额1014.04亿元，不良贷款率为1.18%。

3、中国进出口银行福建省分行。截至2017年末，该分行各类贷款余额为616.59亿元，不良贷款率为0.56%。分行着力打造有特色的政策性银行，主要业务经营是服务“一带一路”战略，支持实体经济提质增效转型升级，贯彻落实绿色金融发展要求，支持福建省生态文明建设，加大普惠金融覆盖面，支持小微企业发展壮大。

（二）预算管理的基本情况

财政部制定的《国家政策性银行财务管理规定》明确：政策性银行实行“统一计划、集中管理、分级核算、统负盈亏、利差补贴、保本经营”的财务管理体制。福建省三家政策性银行的财务预算管理均按照财政部和各自总行制定的管理规定，开展财务预算管理工作，主要体现在以下几个方面：

1、管理费用预算管理。财政部对三家政策性银行的业务管理费用实行指标（绝对额）管理，财务管理体制是实行一级法人制,财务管理权都集中在总行,总行从上到下层层下达指标,实现利润计划和控制经营成本，各级行在上级行授权范围内开展财务预算活动。其中总行在核定各省分行业务管理费用总额的基础上，还对各分行的单项费用实行指标限额管理，即年初以文件形式下达单项费用限额指标，年底前统筹解决各行费用缺口，确保全行费用控制在财政部核定指标之内。例如在业务管理费用预算中，国家开发银行总行对福建省分行预算中的人员费用、“三公经费”、规划专项费用、境外工作组费用等实行指标单独核定控制，中国农业发展银行和中国进出口行银行总行对福建省分行预算中的业务招待费、业务宣传费、人员费用等指标实行单独核定。

2、固定资产预算管理。在固定资产预算管理方面，由于财政部对政策性银行的固定资产购建资金按年度实行绝对额控制，福建省各政策性银行每年组织分行各处室编制固定资产年度需求计划，经省分行审批后报送总行审批。省分行根据总行批复的预算额度，经省分行分解后组织实施，并要根据各总行要求按时上报固定资产预算执行进度。固定资产预算经总行批复下达后，年度内一般不调整，如因重大政策性因素确需调整的，须采取一事一报方式审批。

3、工资奖金预算管理。福建省三家政策性银行的员工工资奖金在财务核算上都属于人员费用当中的一项，但在预算管理上略有差别，国家开发银行和中国农业发展银行的福建省分行年度工资奖金预算，首先由人社部和财政部联合发文下达到国家开发银行和中国农业发展银行总行，再由总行分配下达到福建省分行，福建省分行再根据总行下达的工资奖金额度，提取和发放全年工资奖金。而中国进出口银行福建省分行年度工资奖金则按照总行文件规定允许发放的具体工资奖金项目，再计提和发放员工工资奖金，没有总行文件规定的，则不能提取和发放。该行总行核定福建省分行的是人员费用总额，工资奖金则包含在人员费用中统一进行预算管理和控制。

4、利润预算管理。福建省三家政策性银行根据各自总行下达的预算编制要求，上报年度贷款、费用、存款、中间业务收入等预计情况，编制全年预算上报总行，再由总行下达分行年度利润预算目标后，分行据此执行。年度中如果分行遇到经营方面重大变化而影响经营业绩，需要对利润指标进行预算调整，则由分行上报申请预算调整报告，总行最后以文件形式下达调整通知，并提出相应的改进措施，促使分行提升预算管理水平。

二、存在的问题

（一）业务经营管理方面存在的问题

1、法律地位缺失。自 1994年三家政策性银行成立以来已经过去二十多年了，还没有一部专门针对政策性银行的法律出台。目前执行的是1993年国务院出台的 《关于金融体制改革的决定》以及政策性银行的有关章程，法律建设还只是停留在规章制度、经营条例层次上,缺乏严格意义上的法律规范和保障,无论是内部经营管理,包括经营目标、机构设置、加强管理等,还是外部与宏观经济管理部门之间关系的协调,是企业法人还是非企业法人等问题，都没有一个明确的说法，在法律上没有给予清楚的界定。

2、政策性银行大量从事商业性经营业务。我国建立政策性银行的目的是将政策性金融和商业性金融相分离，以解决国有商业银行身兼二职的问题，而目前由于没有明确界定政策性业务与商业性业务之间的定义，政策性和商业性业务往往相混淆，以致政策性银行大量从事商业性经营业务，甚至过度从事商业性业务。以某政策性银行福建省分行为例，2017年末该分行贷款余额3748.23亿元，其中政策性业务约占20%，自营性商业贷款业务约占80%；而另一家政策性银行福建省分行2017年末贷款余额616.59亿元，其中政策性业务仅占22%，自营性商业贷款业务占68%。上述两家分行的自营性商业贷款业务都远超政策性贷款业务的比例。

3、以政府购买服务名义违规发放贷款，加大政府债务风险。政府购买服务是指原本由政府部门提供的基本公共服务项目，引入竞争机制，通过合同、委托方式向社会购买，交由市场主体提供，并由政府“买单”的一种服务方式。政府购买服务有利于加快转变政府职能和推进财政支出方式改革。在对福建省三家政策性银行信贷资产项目调研检查时，发现其在确定贷款对象、发放政府购买服务项目贷款时，没有严格按照《政府购买服务管理办法（暂行）》确定的指导目录和服务范围执行，而是以政府购买服务为名在对政府授信进行贷款，将国家政策明令禁止不能以政府购买服务方式进行的基础设施建设项目也作为政府购买服务的贷款对象提供贷款，且数额不小。截止调研日，福建省三家政策性银行涉及违规以政府购买服务名义贷款717亿元，其中某政策性银行福建省分行从2017年6月2日财政部 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）下发至调研日，仍然新审批政府购买服务项目贷款35个，审批金额85亿元。这些贷款明显与财政部财关于 “严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”的规定相违背。政策性银行由财政部全额出资创立和担保，其形式上是金融，实质上是财政职能的延伸，是政府的金融性工具，理应规范执行中央财政金融的各项政策，但从上述涉及的违规政府购买服务贷款情况看，反而成为政府债务的制造者，长此下去，必然加大地方政府债务的风险。

4、存在不少零支付和借新还旧贷款项目。一是零支付贷款项目。有的政策性银行在提供项目贷款之后，不少借款单位没有按照原定计划建设或生产，资金在项目中长期沉淀不用。例如，国家开发银行和中国农业发展银行福建省分行的专项债券建设基金投资贷款项目发生零支付的现象较多，其中部分项目贷款资金已投放两年以上。零支付项目使贷款资金沉淀不动，资金无法发挥应有作用，造成较大浪费。二是借新还旧贷款项目。调研发现，一些项目由于借款人或借款企业经营不善或其他各种原因，生产或经营长期处于停滞状态，预计在短期内无法恢复生产或经营，导致项目贷款无力归还，由于这些项目属于地方重大项目，与地方关系密切，因此在地方政府及有关部门协调之下，经办行迫于压力，将上述本该列为不良类别的信贷资产，通过重新签订贷款协议或贷款展期方式，办理借新还旧的相关手续，而且反复多次进行。这不仅掩盖了重大项目生产经营的真实状况，也直接影响到五级分类的正确划分，导致无法真实反映政策性银行信贷资产风险状况。

5、“小贷”公司贷款业务监管不到位。政策性银行对小额贷款公司发放的贷款，形成 “小贷”公司的贷款业务。调研发现，有的政策性银行以扶持小微企业的名义向小额贷款公司发放贷款，“小贷”公司再转贷给小微企业，由于疏于监管，造成不利影响：一是转贷款利率偏高，比如国家开发银行福建省分行对“小贷”公司贷款利率一般为基准略微上浮，而“小贷”公司转贷款年化利率均在18%-20%之间，这种运用低成本政策性资金支持高利贷的嫌疑，不符合国家支持小微企业的政策初衷；二是转贷款客户集中度不符要求，检查发现存在较多单户贷款过高的情况，且存在股东推荐贷款比例偏高，甚至出现股东抽逃资金情况；三是资产存在较高风险，截止2017年12月31日，某政策性银行福建省分行有12家 “小贷”公司累计贷款余额11.46亿元，这12家“小贷”公司目前经营困难，部分失去还款能力，贷款质量存在较高风险，且该分行在地市缺少分支机构，贷后监管简单交由各地结算经办行处理，客户经理仅简单收集结算经办行提供的材料，难以监管到位。

（二）财务预算管理方面存在的问题

1、现有财务管理制度已经滞后。目前政策性银行财务核算和预算管理执行的是财政部原商贸司1997年制订的《政策性银行财务管理规定》（财商字〔1997〕491号），距今已有 20年时间了，该财务管理制度中的许多条款都已不再适应现实情况，比如第十四条“业务管理费按《金融保险企业财务制度》有关规定计算”、第四十二条“政策性银行各分支机构违反财务制度规定和超过上级行下达的财务计划指标的行为，由财政专员办就地检查，就地进行纳税调整和缴库，并按《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》进行处罚”等条款中，提到的《金融保险企业财务制度》和 《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》早已废止不再适用了；第二十五条“各政策性银行分支机构的坏账损失，单个企业金额超过500万元（含500万元）的，经财政专员办审核后上报财政部审批；500万元以下的，由财政专员办审批后报财政部备案”，而政策性银行坏账损失核销早已不需要专员办进行事前审批，而只要根据财政部《金融企业呆账核销管理办法》的规定执行就可以了。所以，财政部1997年制订的《政策性银行财务管理规定》已经远远滞后了。

2、缺乏科学有效的财务预算管理约束机制。福建省各家政策性银行的业务管理费用、固定资产、利润、工资奖金等有关财务指标都是由总行下达预算，总行主要是依据各分行上年度的基数和个人经验进行分配，缺乏科学有效的财务预算管理约束机制：一是财务预算主观随意性较大，总行和分行往往每年多次进行财务收支预算计划,预算计划与实际执行情况偏差也没有相应的控制手段，较少根据财务分析结果测算增收节支目标及调整业务经营方向，财务预算对业务经营的指导性不强；二是总行下达的预算指标既不能结转下年使用,也难以在总指标内调剂使用,因此节省下来的成本费用指标没有消化渠道,缺乏有效的激励约束机制，基层行很难有节约的积极性,容易造成指标有节余的单位过度花费、突击花钱的现象；三是基层行职工个人收入与经营管理绩效挂钩不密切,对于个人的直接支出与其创造的业绩没有实现量化的联系,未能充分调动基层行节约费用、开拓业绩的积极性。

3、以各种名义在工资预算指标外列支有关项目。通过对福建省三家政策性银行检查，发现普遍存在工资预算指标外乱列有关项目问题。如某分行2016年全年未通过 “应付职工薪酬”核算，发放给全体员工的交通补贴、通讯补贴、防暑降温费及文秘外包费769万元，按该分行2016年底员工175人测算，人均违规发放4.39万元；有的分行未经批准乱发过节费、普发计划生育奖、安全生产奖等；有的享受公车接送待遇的行领导还按月领取交通补贴；有的分行违规在劳务费科目中列支派遣人员工资；有的违规按10%比例计提和发放员工提租补贴；有的应由个人支付的水电费由单位负担；有的在工会账上超标准开支个人项目，等等。这些在工资科目外列支的项目，都属于工资奖金和津补贴范畴，理应全部纳入工资总额核算，但却以种种名义在各个费用科目中列支，直至将上级核定的费用预算指标全部用满为止。

4、薪酬分配制度不尽合理。政策性银行薪酬（人员费用）总额由财政部按年核定，其中工资总额指标由财政部和人社部共同核定到总行一级，再由总行逐级分解到各基层行。这种看似循规蹈矩的薪酬分配办法，其实有着较大的不合理性和分配制度的不完善：一是缺乏薪酬分配依据。上级监管部门至今没有出台诸如薪酬管理办法之类的政策文件，凭主观经验核定指标成份较大，没有公开透明，易造成暗厢操作；二是各家政策性银行之间薪酬水平差距大、不平衡。以2016年为例，某政策性银行福建省分行人均工资总额28.03万元,而另一家政策性银行福建省分行人均工资总额17.8万元,虽然工资水平都很高，但相互之间还是存在着不小的差距，这往往容易发生相互攀比，其结果是争相往“上面”要指标，这是导致政策性银行整体薪酬水平过高的重要原因；三是政策性银行内部薪酬分配向“上”顷斜严重。政策性银行全省工资奖金分配办法由省行自行决定，这就造成省行机关与下级基层行之间的工资奖金差距过大。调查统计，某政策性银行省行机关2016年人均工资奖金35万元，而该政策性银行某地市分行2016年人均工资奖金只有11.96万元。另一方面，同一家银行里面由于级别高低导致的员工工资奖金差距更为巨大。这种向“上”倾斜严重的内部薪酬分配办法，势必会挫伤基层员工的工作积极性。

三、政策建议

（一）业务经营管理方面

1、应尽早确立政策性银行的法律地位。通过专门立法,进一步明确政策性银行的地位、业务范围、资金来源、资金运用、组织机构等,既可以促进政策性银行经营规范和稳定,使政策性银行加强内控建设，增强执行政策的透明度，健全内部治理结构等，同时也有利于政府加强宏观管理,做到依法监管，理顺政策性银行与政府部门之间的关系，从而有利于政策性银行的长期健康发展。

2、政策性银行应坚持政策性的职能定位，避免热衷于商业化。政策性银行应该有严格的政策目标和特定的服务对象，这是由政策性银行的性质所决定的。我国建立政策性银行的目的是实现政策性金融和商业性金融的分离，如果政策性银行过度迷恋商业性业务，甚至严重脱离了政策性目标，政策性银行也就失去独立存在的意义。因此，必须进一步明确坚持政策性银行的政策性、专业性和非盈利性的职能定位，严格界定政策性银行的业务范围和贷款对象，避免热衷于商业化同商业银行的业务竞争，造成混乱。对于执行政策性业务而导致利差倒挂的，财政部门应按规定及时给予拨款补贴。政策性银行多年业务经营实践证明，只要保持合理利差和适当财政补贴，同时努力加强经营管理，充分发挥政策性银行的自身优势，回归政策 “本源”，政策性银行同样能够实现政策性和效益性的统一，以较少的成本，实现较大的经济效益和社会效益。

3、实行政府购买服务贷款重大项目通报制度，事前防范和化解债务风险。违规提供政府购买服务贷款，其动力来源一方面在于地方各项经济建设对资金的大量需求，另一方面在于金融机构对政府层面的各种还款“承偌”趋之若骛，产生“背靠大树好乘凉”的错误心理导向，不仅助长了地方政府违规举债行为，增加了地方政府的未来债务负担，同时也给金融机构自身信贷资产安全带来很大风险。福建省三家政策性银行违规提供政府购买服务贷款动辄几十亿、几百亿，几乎都是大的项目贷款，目前这些项目绝大部分都处于工程建设阶段，如果严格按照有关规定进行处理，势必造成项目停工停产，形成巨大的投资浪费，因此处理起来难度极大。为避免今后再发生类似问题，建议从源头上强化监管，实行政府购买服务贷款重大项目通报制度。即凡是涉及政府购买服务重大项目贷款，有关政策性银行应于每季度初向当地财政专员办进行通报，使财政专员办及时了解具体情况，及时进行纠错。同时需重点对地方债务风险较高的地区加强监管，财政专员办根据各地债务风险评估情况，每年年初向政策性银行提供债务风险重点监控地区名单，政策性银行应在每个项目贷款审批前几个工作日内向当地财政专员办通报被列入债务风险重点监控地区名单的新增政府项目贷款情况，这样便于财政专员办对债务风险较高的地区全面实施动态监控。实行政府购买服务贷款重大项目通报制度，是“权宜之计”，有利于遏制违规发放政府购买服务贷款行为，便于从源头上防范和化解地方债务风险。

4、须谨慎选择有关贷款项目。针对政策性银行贷款项目发生零支付导致大量资金闲置浪费、借新还旧导致无法真实反映信贷资产风险状况等问题，建议今后在贷款项目选择上必须努力做到以下几方面工作：一要严格按照信贷资金管理的有关规定，深入加强前期调研，落实岗位责任，更加谨慎把握，并建立科学合理的风险评价机制，严格按照国家产业投资方向和政策性银行信贷投放原则投放资金；二要积极跟踪督促项目建设单位，切实采取相关措施，加快项目实施进度，最大限度地提高资金使用效益；三要全力避免地方政府部门以行政手段越权干预信贷项目管理，努力降低政策性银行信贷资产风险。

5、加强“小贷”公司的监管力度。鼓励成立小贷公司的目的是为了更多、更好地服务于小微企业的发展，但由于疏于管理，导致结果有背于政策初衷。因此今后必须加强对“小贷”公司的监管力度：一是通过政策规定，限定小贷公司转贷利率，使转贷利率限定在一个合理的区间，让大多数小微企业都用得起国家政策性扶持的资金；二是要尽力避免转贷客户集中度过高问题，降低股东推荐贷款比例，严格执行“小贷”公司暂行管理办法规定，下游同一用款人的贷款余额不得超过“小贷”公司资本净额5%的规定等；三是银监部门和有关经办行应各负其责，加强日常管理，必要时应进行有效问责，使“小贷”公司信贷风险降到最低。

（二）财务预算管理方面

1、重新修订《政策性银行财务管理规定》等相关制度。财政部1997年制定的《政策性银行财务管理规定》（财商字〔1997〕491 号），其中许多规定与现有制度相矛盾，已经严重不合时宜了，而福建省三家政策性银行相关财务管理工作也早已不再按照其中的某些条款执行了，因此建议财政部与政策性银行总行共同组织专家进行研究，及时修订出台新的政策性银行财务管理规定或办法。另外，在修订新的财务管理规定或办法的同时，要考虑与 《金融企业财务规则》、《金融保险企业财务制度》等相关法规相衔接，避免制度与制度之间产生不一致等问题。

2、建立科学有效的财务预算管理约束机制。政策性银行现行的财务预算管理体系，难以营造激励约束机制和实现效益最大化的管理目标，因此必须建立科学有效的财务预算管理约束机制。一要科学合理测算和下达年度财务预算指标，采取统一标准，统一口径，且要公开透明，减少主观随意性，对于分支行突破预算指标的，要规定相应的处罚措施，以体现预算的严肃性；二要体现有效的激励约束机制，一方面允许基层行在指标节约的基础上，个别指标可以调剂并结转下年度使用，以避免发生年底突击花钱的现象，另一方面注重鼓励员工增强主人翁精神，积极主动地参与各项预算管理，并视预算执行主体和个人完成情况进行奖惩，充分调动广大员工的积极性和创造性，共同推动建立科学有效的财务预算管理约束机制。

3、采取多种措施减少财务违规行为。在工资科目外乱列有关津贴、补贴和奖金等各种财务违规行为，究其原因，除了有关领导财经纪律观念淡薄外，还存在着财务制度不完善、缺少外部定期检查等多方面因素。因此必须采取多种措施努力减少政策性银行财务违规行为。一要对相关领导进行遵纪守法意识的教育，尤其要从政治高度，加强警示教育，使其自觉形成不敢也不想违纪的思想，从根本上铲除发生违纪的土壤；二要完善财务制度，使政策性银行的各项财务支出都做到有章可循，有法可依；三要定期检查，监管部门应努力克服困难，合理安排人员对分管范围内的政策性银行进行定期检查，定期“体检”，使之对财经法规心存敬畏，进而形成遵纪守法的良好局面。

4、改革薪酬管理办法，视同中央预算单位将薪酬纳入专员办管理。政策性银行原则上主要经营的是政策性业务，其政策性利差享受政府财政补贴，因此其体现的经营业绩与商业银行有很大区别，正因如此，政策性银行的薪酬管理办法不能像商业银行那样，完全与经营业绩相挂钩，因此建议进行改革：一是以文件形式制定政策性银行薪酬管理办法，做到公开透明，有章可循，避免暗厢操作；二是缩小不同政策性银行之间、同一政策性银行不同层级之间的薪酬差距，充分调动基层行员工的工作积极性；三是视同中央预算单位的薪酬预算管理办法，即政策性银行年度薪酬预算指标报送当地财政专员办，经专员办初步审核后，上报财政部核定批复，同时专员办每年对驻地政策性银行薪酬年度决算进行审查，确保薪酬管理严格按照政策规定执行。■

[1]财政部.政策性银行财务管理规定[EB/OL].（1997-10-23）.http://www.chinalawedu.com/new/201309/xuhuijian2013091113554211441311.shtml.

[2]陈华清.政策性银行信贷资产质量检查的关注重点[N].中国财经报,2017-9-5.

[3]陈华清.专项建设基金投资存在的问题及对策建议——以福建省为例[J].财政监督,2017,(21).