法治中国的历史演进
——兼论依规治党的历史方位

2018-03-31 00:48叶海波

法学论坛 2018年4期

叶海波

(深圳大学港澳基本法研究中心，广东深圳518060)

2013年1月，习近平总书记在一次重要批示中提出“法治中国”①胡建淼:《新目标新路径新方针新方法——学习习近平总书记关于“法治中国”的系列讲话》，载《学习时报》2014年2月24日。，随之，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将之确立为国家改革的目标，②“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《求是》2013年第22期。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进而对法治中国建设作出具体安排和部署，确立了依法治国和依规治党的法治中国建设“双驱”结构和规范体系。③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。法治中国建设具有极强的“中国底色”，党规国法共同构成中国的法规范体系。这在理论上提出党内法规作为法渊源的课题。理论界或者通过对依法治国之“法”的概念重构，④参见姜明安:《论中国共产党党内法规的性质和作用》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3期;廉睿、卫跃宁:《发端于中国本土的“软法”机制——中国共产党“党内法规”的性质探析及其逻辑建构》，载《青海社会科学》2017年第1期。或者通过探寻党内法规概念所蕴含的政理与法理⑤参见李林:《论“党内法规”的概念》，载《法治现代化研究》2017年第6期。、政策与法律面向⑥参见屠凯:《党内法规的二重属性:法律与政策》，载《中共浙江省委党校学报》2015年第5期;欧爱民:《党内法规的双重特性》，载《湖湘论坛》2018年第3期。，或者从发生学和语义变迁的视角证成依规治党的历史合理性，⑦参见武小川:《“党内法规”的约定俗成论——兼论“法规”的语义演变》，载《中共中央党校学报》2017年4期。后发性地为“党内法规”“依规治党”正名。这些学术上的尝试明晰了党内法规的属性、特征和地位，强化了依规治党的正当性，但同时提出依规治党的历史方位问题，即依规治党究竟是法治中国建设的阶段性命题，还是法治中国的终极目标?本文认为，法治中国建设是一个历史演进过程，经历了从行政法治、立法法治到政党法治的过程，其目标是实现宪法政治。依规治党处于这个过程的第三个阶段，而其走向是基于合宪性审查的宪法之治。

一、行政法治:法治中国建设的破局

1978年，我国开始了全面的拨乱反正，并拉开改革开放和国家现代化建设的序幕，经济建设成为中心工作。此前持续经年的计划经济将中国政府塑造成一个近似全权的管制机构，①1 982年国务院机构改革后，国务院的机构减少近40%，从100个减少到61个，人员减少超过40%，从5．1万减少为3万;省、自治区政府工作部门减少约40%。并将中国的经济拖入濒临崩溃的边缘，“中国的改革开放是在政治对经济和社会基本失效的时代背景下开始的。”②林尚立:《有效政治与大国成长——对中国三十年政治发展的反思》，载《公共行政评论》2008年第1期。邓小平在中共中央工作会议闭幕会上的讲话——《解放思想，实事求是，团结一致向前看》——中提出“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，并提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。最终，这十六字被确立为我国法制建设的基本方针。③《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报(1978年12月22日通过)》，载《实事求是》1978年第4期。中共十八大以来，党中央提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。在国家现代化的背景下，法治中国建设的核心任务是建立完善和完备的法治体系，④根据中共十八届四中全会的决议，这一体系包括“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。合理划定公权机关对经济社会管理的边界，形成政府与社会、“市长”与“市场”间合理的权力与权利关系。基于经济建设的需要，1982年的国务院机构改革设置了国家经济体制改革委员会，尝试由国务院总理兼主任，⑤《关于国务院机构改革问题的决议》(1982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会第22次会议通过)，载中国编制网，http://www．scopsr．gov．cn/rdzt/gwygg/jggg/201303/t20130308_210013．html，2018 年5 月27 日访问。推进计划经济向市场经济的转变。

1979年，我国集中制定了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》等七部法律，⑥其他的五部法律是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》。完善了国家机构，释放出以法律促进和保障改革开放的信号。随后，为了进一步地推进改革开放，全国人大常委会批准了《广东省经济特区条例》(1980年)，在深圳、珠海和汕头设立经济特区，发展对外经济合作和技术交流，全国人大及其常委会又陆续制定了一系列民事和经济法律，如《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》(1980年)、《中华人民共和国个人所得税法》(1980年)、《中华人民共和国经济合同法》(1981年)、《中华人民共和国外国企业所得税法》(1981年)、《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(1982年)、《中华人民共和国商标法》(1982年)、《中华人民共和国专利法》(1984年)、《中华人民共和国涉外经济合同法》(1985年)、《中华人民共和国继承法》(1985年)、《中华人民共和国外资企业法》(1986年)、《中华人民共和国民法通则》(1986年)、《中华人民共和国技术合同法》(1987年)、《中华人民共和国中外合作经营企业法》(1987年)，等等。这些法律的制定完善了民事经济法律制度，确认保障了公民的财产、经济和经营权利。

从民商事等经济领域全面推进的法制完善，以一种曲线的方式回应了国家现代化建设过程中提出的两个紧密相关的课题，即“市场经济本质上是法治经济”⑦文正邦:《论现代市场经济是法治经济》，载《法学研究》1994年第1期;董安生:《社会主义市场经济是法治经济》，载《法学家》1993年第1期;《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次重申了这一点。，“依法行政是法治建设的核心和关键”⑧应松年:《依法治国的关键是依法行政》，载《法学》1996年第11期;黄学贤认为，“依法行政是依法治国的核心和关键”，已经成为基本共识。参见黄学贤:《“依法治国和依法行政”学术研讨会综述》，载《政治与法律》1998年第6期。。市场经济作为一种资源配置的方式，要求以“保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管”⑨根据中共十八届四中全会的决议，这一体系包括“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系”。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。为法制建设的基本导向，在法律上确认市场主体的法律地位和法律权利，并改革旧有的限制束缚资源自由流动的法律制度，彻底地抛弃人治经济和权力经济对经济发展的阻碍。⑩参见文正邦:《论现代市场经济是法治经济》，载《法学研究》1994年第1期。民事经济领域的法制完善，即法治经济的建设必然提出依法行政的问题，必然要求“作为市场机制基本调控手段的税收、利益、价格、货币等措施，无一不要借助法制的形式，无一不要遵循依法办事的原则”①董安生:《社会主义市场经济是法治经济》，载《法学家》1993年第1期。，“全社会的一切组织、个人及其行为都必须符合法治的原则和精神，都必须依法办事、依法行政、依法管理，在法治原则的导引下为经济发展服务，积极地参与经济建设并分享其效益”②文正邦:《论现代市场经济是法治经济》，载《法学研究》1994年第1期。。质言之，改革开放之初在民事经济领域的密集立法，并非仅是完善我国民事法律制度，而勿宁是依法行政和行政法治在中国推进的一种特殊方式和中国形态。恰恰是通过确认公民民事权利的方式，这些法律以一种迂回和间接的方式明确了公共权力对经济事务进行管理的界限。

另外，在集中推进民事法制的同时，明确行政权力边界和法律责任的法制建设一直在进行。1982年的宪法修改确立了权利救济和国家赔偿制度，使得民事经济及其他法律所保障的民事权利获得公法上的保障，体现了无救济即无权利的法理。宪法修改前几个月通过的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条则规定行政案件的审判程序。至1989年3月《中华人民共和国行政诉讼法》制定时，“已有130多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉。最高人民法院和地方各级人民法院陆续建立了1400多个行政审判庭，审理了不少行政案件”③王汉斌:《关于＜中华人民共和国行政诉讼法(草案)＞的说明——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上》，载中国人大网，http://www．npc．gov．cn/wxzl/gongbao/2000 －12/27/content_5002264．htm，2018 年5 月7 日访问。。《中华人民共和国行政诉讼法》《行政复议条例》(1990年)及《中华人民共和国行政复议法》的通过，集中地表达了依法行政和行政法治的理念，前述民事经济法律所保障的权利，如各项经营自主权利、财产权利、市场参与权利(获得经营许可)被纳入受案范围，获得更为具体的制度化救济和保障。

随着上述行政诉讼法和行政复议法的制定实施，行政法治的理念、价值及原则已经获得制度性的表达和确认，法治中国建设在法律文本的层面获得了基本突破。但在这一起步阶段，受制于行政权过于强势、司法权地方化的现实，行政法治的制度建设和实践推进严重受阻，远未能达到法治行政的预期，行政诉讼陷入“立案难、审理难、执行难”、“行政机关不愿当被告，法院不愿受理”的困境之中，④《关于＜中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)＞的说明》，载中国人大网，http://www．npc．gov．cn/npc/lfzt/2014/2013－12/31/content_1822189．htm，2017年5月10日访问。未能真正有效监督行政机关依法行使职权。⑤2015年，《中华人民共和国行政诉讼法》修改，加之行政诉讼集中管辖、省以下法院人财物统管的改革，以及执行的强化，行政诉讼面临的“三难”问题得到初步解决。更为重要的问题是，行政立法、地方立法与国家立法机关间的权力分界并不明确，这些下位立法野蛮任性生长，在数量上，行政法规、规章及地方性法规实际构成法律的主体，⑥根据《中国特色社会主义法律体系》白皮书显示，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规708部、地方性法规8600多部。而且无孔不入地限制公民的各项权利，阻碍市场经济和法治政府的建设。⑦《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政强制法》对法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件设定行政处罚、行政许可和行政强制的权限作了严格的区分和限制。然而，在这一阶段，行政诉讼主要限于审查具体行政行为，对于行政立法，包括行政法规、行政规章及行政规范性文件，并未建立具有实效性的外部审查机制，而是依赖于行政复议这种行政系统的内部备案机制。⑧根据《中华人民共和国行政复议条例》第43条的规定，复议机关有权审查规章或者具有普遍约束力的决定、命令，或者提请有权机关审查。虽然1990年国务院颁布的《法规规章备案规定》规定了地方性法规的备案审查，但由行政机关审查地方权力机关的立法行为，与我国的人民代表大会制度并不一致，因此，此时的法规备案主要是形式意义上的。⑨2000年制定的《中华人民共和国立法法》(2015年修改)对法规审查中的撤销和改变权限作了明确规定，国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。申言之，行政诉讼法这一基本法律的制定，虽然是行政法治化的标志性成果，但因为缺乏针对行政立法和地方立法的实效性外部审查机制，行政法治仍处于初级状态。这种缺失推动法治中国走向立法法治的新阶段。

二、立法法治:法治中国建设的纵深发展

行政法治理念、原则和制度的确立，为法治中国的纵深发展奠定了基础，而行政法治建设过程中暴露的行政立法和地方立法控制问题，恰恰构成了法治中国建设第二阶段的主题。立法法治以法治国家理念的宪法确认和制定《中华人民共和国立法法》的方式得以确立。

改革开放初期提出的十六字方针本质上是关于法制的论断，演化出以法治国和依法办事的要求，①参见沈宗灵:《依法治国建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1999年第1期。依法办事被视作“加强法制建设的中心环节”，②《董必武选集》，人民出版社1985年版，第419页。亚里士多德提出的法律“本身是制定得良好的法律”③［古希腊］亚里士多德著，吴寿彭译:《政治学》，商务印书馆1965年版，第199页。的问题并未触及。这导致法律工具主义的取向，即将法律作为管治者意志表达的工具，实践中时常出现借助法律之名行人治之实的现象。④实践中一些地方为实现管治目标，经常采用形式主义法治和法律工作的手法，如深圳的小汽车限购事件。参见叶海波、谢梦琪:《恣意修法与法治肢解——深圳小汽车限制事件透视》，载《公法研究》(第17卷)，浙江大学出版社2018年版。1997年，中共十五大从根本上摒弃了人治的治国方式，全面确立了法治的治国方略。⑤参见沈宗灵:《依法治国建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1999年第1期。随之，1999年的宪法修改将“依法治国”和“法治国家”写入宪法之中，“建设社会主义民主，完善社会主义法制”⑥赵紫阳:《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，载《党的建设》1987年Z1期。也因此走向“依法治国，建设社会主义法治国家”⑦江泽民:《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，载《求是》1997年第18期。，“法治”替代“法制”成为衡量法治中国建设的价值标准。⑧参见李步云:《实行依法治国，建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1996年第2期。如果说依法治国强调的是法律在治国理政时的工具价值，法治国家所强调的则是治国之法的正当性和合理性，法律必须遵从人权、民主、自由、平等、抽象性、公开性等一系列实体和程序原则。⑨参见沈宗灵:《依法治国建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1999年第1期。在法治方略得以确立的时代背景下，对法律合理性的保障成为立法的首要任务。

2000年《中华人民共和国立法法》的制定，是立法法治得以制度化的重要突破。这部法律试图解决立法中存在的越权立法、法律冲突和本位立法问题，⑩“ 1979年以来，我国的立法工作取得了显著成就，积累了不少经验。但在实际工作中也存在着一些问题，主要是:有些法规、规章规定的内容超越了权限;有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象;有的质量不高，在起草、制定过程中，有的部门、地方存在着不从国家整体利益考虑而为部门、地方争局部利益的倾向。”顾昂然:《关于＜中华人民共和国立法法(草案)＞的说明——2000年3月9日在第九届全国人民代表大会第三次会议上》，载中国人大网，http://www．npc．gov．cn/npc/lfzt/2014/2000－12/16/content_1875255．htm，2018年5 月9日访问。对法律、法规以及规章的制定权限、程序、适用、备案和审查作出统一规定，以维护国家法制的统一，推进法治国家建设。根据现行宪法关于宪法实施监督的规定，该法设置了法规备案审查的“要求审查”和“建议审查”程序，国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委和省一级人大常委会可以要求全国人大常委会审查与宪法和法律相抵触的法规、自治条例和单行条例，其他的主体可以提出审查的建议。大体上，通过本次立法，行政法治时期所遗留的立法权限不清、行政和地方立法监督机制缺失的问题得以基本解决。同年，全国人大常委会制定《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，而国务院随之对《法规规章备案规定》作了修订，建立了法规备案与提请审查的衔接程序⑪⑪第12条规定:“经审查，地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理。”⑫参见真东:《三博士上书推开法规审查之门》，载《法制日报》2003年12月31日;钱宁峰:《规范性文件备案审查制度:历史、现实和趋势》，载《学海》2007年第6期。。

2003年的孙志刚案进一步地刺激立法法治的机制化。⑫⑪第12条规定:“经审查，地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理。”⑫参见真东:《三博士上书推开法规审查之门》，载《法制日报》2003年12月31日;钱宁峰:《规范性文件备案审查制度:历史、现实和趋势》，载《学海》2007年第6期。2004年，全国人大常委会新设工作机构法规审查备案室，并于2005年制定《司法解释备案审查工作程序》，将司法解释纳入备案审查范围。2006年制定的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》比照法规审查的模式，设置了对司法解释的要求审查和建议审查程序，同时规定县级以上各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令。

随着这些制度的建设，法规、规章和规范文件备案审查制度在我国广泛的建立起来，立法法治的理念获得相对充分的制度表达。有人因此认为:“两个审查工作程序，因其规定人大常委会可以与有关机关协商沟通、要求纠正，对拒不纠正的，通过常委会审议决定，撤销同宪法或者法律相抵触的法规或者司法解释，因而是具有法律效力的审查，这标志着我国已经建立了真正意义上的违宪审查制度。”①高一飞:《将公民权利落到实处的宪法才有意义》，载《中国经济时报》2005年12月22日。立法法制定后十多年的备案审查实践显示，②参见郑磊:《十二届全国人大常委会审查建议反馈实践:轨迹勾勒与宏观评述》，载《中国法律评论》2018年第1期。这种观点过于乐观，立法法建立的备案审查机制存在着明显的缺陷:法规审查事实上涉及到合宪性审查，以法规备案审查室这样的局级工作机构来实质地承担这项任务，意味着这种审查刚性不足，③参见胡建森、高春燕:《法规的合宪性审查在中国——问题与对策》，载《法治论丛》2005年第6期。必然因资源配置不足而无法实质地推进这项工作，最终让法规审查沦为空谈，既无法推进合法性审查，也无法落实合宪性审查。建立一个具有宪法地位的机构来承担合宪性审查职责，④参见韩大元:《关于推进合宪性审查工作的几点思考》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第2期。防止合法性审查替代吸纳合宪性审查，⑤参见林来梵:《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第2期。是立法法治时期法治中国建设留下的任务。立法法的制定回应了国家法制统一和良法之治的问题，同时也凸显了在中国存在的“政党主治”⑥秦前红:《政党主治的宪政之维——基于制度主义立场的研究》，载《岭南学刊》2007年第1期。现象及其法治化问题。在法治作为治国的基本方略得以确立后，依法治国必然推导出依法执政的问题，⑦参见石泰峰、张恒山:《论中国共产党依法执政》，载《中国社会科学》2003年第1期。这也是中共十六大提出的课题。⑧江泽民:《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，载《求是》2002年第22期。随着对这一课题认识的推进，法治中国建设步入第三阶段:政党法治⑨学术上对于法治原则在政党政治中的贯彻有不同的表述。参见秦前红、苏绍龙:《中国政党法治的逻辑建构与现实困境》，载《人民论坛》2015年第20期;肖金明:《论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联》，载《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期;强世功:《从行政法治国到政党法治国——党法和国法关系的法理学思考》，载《中国法律评论》2016年第3期;姚建宗、王旭伟:《法治政党若干重大问题初论》，载《马克思主义与现实》2016年第4期。。

三、政党法治:法治中国建设的根本突破

根据中共十六届四中全会决议，依法执政是新形势下中国共产党执政的“基本方式”⑩《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定——中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过》，载《人民日报》2004年9月27日。。这一政治决断逻辑性地提出如下的问题:何谓依法执政之“法”?合乎常理的回答是依据宪法和法律执政。但是，一方面，中国共产党的章程和我国现行宪法均只是原则性地宣告“党必须在宪法和法律的范围内活动”，各政党“必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。关于政党的规定多限于宣告坚持中国共产党领导的原则，规范执政党与国家机关关系、内部组织、制度、运行等的具体立法极为少见。另一方面，中国共产党作为执政党，早就意识到要通过党规治党执政，⑪⑪中国共产党使用“党规”和“党内法规”的概念可谓源远流长。参见宋功德:《党规之治》，法律出版社2015年版，第9页。⑫“ 党规体系是以党章为根本，以140多件中央党规为主干，以约150件部委规、1500多件地方党规为重要组成部分，由党章相关法规、党的领导和执政活动法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、制度建设法规、党的机关运行保障法规8个方面的法规共同组成的有机统一整体”。宋功德:《党规之治》，法律出版社2015年版，第4页。⑬参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。这些党内法规数量甚多，⑫⑪中国共产党使用“党规”和“党内法规”的概念可谓源远流长。参见宋功德:《党规之治》，法律出版社2015年版，第9页。⑫“ 党规体系是以党章为根本，以140多件中央党规为主干，以约150件部委规、1500多件地方党规为重要组成部分，由党章相关法规、党的领导和执政活动法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、制度建设法规、党的机关运行保障法规8个方面的法规共同组成的有机统一整体”。宋功德:《党规之治》，法律出版社2015年版，第4页。⑬参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。中国共产党主要依据这些党内规范执政。因此，在事实的层面，依法执政主要是指依党内法规执政。在宪法已经确认中国共产党的领导地位后，依法执政必然转换为如何全面从严治党、如何规范党内法规制定的问题。中共十八届四中全会将党内法规作为社会主义法治体系的一部分，确立了法治中国建设的“双驱”结构——依法治国和依规治党。⑬⑪中国共产党使用“党规”和“党内法规”的概念可谓源远流长。参见宋功德:《党规之治》，法律出版社2015年版，第9页。⑫“ 党规体系是以党章为根本，以140多件中央党规为主干，以约150件部委规、1500多件地方党规为重要组成部分，由党章相关法规、党的领导和执政活动法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、制度建设法规、党的机关运行保障法规8个方面的法规共同组成的有机统一整体”。宋功德:《党规之治》，法律出版社2015年版，第4页。⑬参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。在法治中国建设的语境下，无论是依法治国还是依规治党，都必须以法治理念和原则统领国家法律和党内法规，从依法治国走向法治国家，从依规治党走向法治政党。

中国共产党推进的法治政党建设在21世纪第二个十年获得实质性的推进，并从党内法制统一和党内法制完善两个面向同步展开。2012年可谓法治政党建设的元年。这一年，中央修订了1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，修订后公布的《中国共产党党内法规制定条例》成为党内法规的“立法法”。同时，中央批准印发了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》。这三个加强党内法规建设文件的出台，集中表达了党内法制统一的法治原则，①《中国共产党党内法规制定条例》将这一原则第7条表述为“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”。拉开了党内法制统一建设的序幕。根据《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，党内法规必须遵循“以党章为根本依据”、“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”和“同宪法和法律一致”、“符合科学执政、民主执政、依法执政的要求”、“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”等，即符合法治的法制统一和民主内涵。根据上述规定，相关部门集中清理了1949年至2012年间中国共产党制定的2．3万件文件。“通过清理，摸清了中央党内法规制度的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，有力维护了党内法规制度的协调统一，有利于党内法规制度的遵守和执行。”②《中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成》，载《人民日报》2014年11月18日。这次清理历时两年，50多个中央和国家机关参与，全面筛查2．3万多件中央文件，梳理出1178件党内法规和规范性文件，废止322件、宣布失效369件。

在党内法规清理这一摸底性工作的基础上，党内法制完善的工作提上议程。2013年，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013－2017年)》发布，提出要在五年时间内“基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”③盛若蔚:《中共中央发布党内法规制定工作五年规划纲要》，载《人民日报》2013年11月28日。，并集中于党的领导和党的工作、党的思想建设、组织建设、作风建设、民主集中制和反腐败等方面。2018年，中共中央发布《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018－2022年)》，提出“要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”④《中共中央印发＜中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018－2022年)＞》，载《人民日报》2018年02月24日。。党内法规制定工作规划是对《中国共产党党内法规制定条例》第二章的执行，推动着党内法制的完善。

作为社会主义法治体系的组成部分之一，党规之治和国法之治共同构成法治中国的基本支柱，这也提出“党内法规同国家法律的衔接和协调”⑤《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《中国法学》2014年第6期。问题。对这一问题，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第14条提出“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”，相关部门制定了《关于建立法规、规章、规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，规定了分工负责机制、双重备案联动机制、移交处理和提请审查机制、征求意见机制、会商协调机制、信息共享机制和能力提升机制。这些规定有助于党规国法之间的协调一致。但国法和党规的备案审查在终极的意义上均涉及合宪性审查的核心问题。这并非党内法规可以解决的问题，而是要求建立具有实效性地合宪性审查机制，因此要求法治中国建设迈向新阶段。

四、宪法政治:法治中国建设的核心目标

宪法政治是法治中国建设的核心目标。在逻辑的层面，宪法是我国的根本大法，因此，依法治国首先是依宪治国，⑥参见秦前红:《依法治国和宪法至上论》，载《现代法学》1996年第4期;李步云:《依法治国重在依宪治国》，载《中国人大》2002年第17期。依法执政首行是依宪执政⑦参见周叶中:《党依法执政首先要坚持依宪执政》，载《理论与改革》2014年第6期;韩大元:《中国共产党依宪执政论析》，载《中共中央党校学报》2014年第6期。。于治国而言，这要求国家权力由宪法赋予、权力行使不得超越宪法和法律确定的范围;于执政而言，这要求“执政地位由宪法确立、执政行为不得超越宪法和法律、执政理念符合宪法精神。”⑧韩大元:《中国共产党依宪执政论析》，载《中共中央党校学报》2014年第6期。于实践而言，这要求党规国法均与宪法保持一致，而且相互之间保持协调一致，最终党规国法均统一于宪法，而建立合宪性审查机制，对党规国法进行合宪性审查，则是统一于宪法的保障。合宪性审查以宪法解释权为前提，依现行宪法的规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，解释宪法，因此，党规国法的协调一致必须依托人大制度展开。如何建立一个行之有效的合宪性审查机制，是依规治党和依法治国二者并驾齐驱的必然要求，也是法治政党建设获得根本突破后法治中国建设的新课题。

合宪性审查机制在2018年实现实质性的突破，1982年宪法修改委员会秘书处工作人员酝酿设计的宪法实施监督模式——在全国人大之下设置专门委员会性质的宪法法律委员会承担合宪性审查职责①参见刘松山:《1981年:胎动而未形的宪法委员会设计》，载《政法论坛》2010年第5期。——被现行宪法接纳。②另外三种建议是:在全国人大之下设立宪法委员会(全国人大宪法委员会是全国人民代表大会审理重大违宪问题的机关，行使下列职权:(1)对于违反宪法的法律、法令可以提请全国人大或者全国人大常委会复议;(2)对于行政法规和地方性法规是否违宪，有权裁定;(3)审查和处理中央国家机关和中央国家机关领导人的重大违宪行为)、在全国人大常委会下设宪法委员会(宪法委员会协助全国人大常委会监督宪法的实施，对于违宪的法律、法令、其他法规以及中央国家机关和中央国家机关领导人的违宪行为向全国人民代表大会常务委员会提出报告和处理意见)、由最高人民检察院监察宪法实施(最高人民检察院对于法律、法令、其他法规以及国家机关、中央的国家机关领导人的行为是否符合宪法行使监督权)。参见刘松山:《1981年:胎动而未形的宪法委员会设计》，载《政法论坛》2010年第5期。修改后成立的宪法和法律委员会“在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”③《中共中央印发＜深化党和国家机构改革方案＞》，载《人民日报》2018年3月22日。本次宪法修改虽然并未从根本上变革我国宪法关于宪法实施监督权的配置，只是设置了一个专门委员会级别的合宪性审查机关，但其意义重大。在2018年宪法修改之前，至少有两种可能模式来设立一个专门委员会级别的宪法实施监督机构:一是修改宪法，设立专门委员会性质的宪法实施监督机构;二是全国人大根据需要决定设立专门委员会性质的宪法实施监督机构④1 9 93年宪法修改时，针对社会提出设立宪法监督委员会的建议，《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》在附件二中指出:“有的建议，在第七十条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的内容。根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定。”(《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》，载中国人大网，http://www．npc．gov．cn/wxzl/gongbao/1993 －03/14/content_1481288．htm，2018 年3 月20 日访问。)这表明全国人大有权设置合宪性审查的专门委员会。。最终宪法和法律委员会以宪法修改的程序进入现行宪法之中，这表明宪法和法律委员会是一个宪定机构，与其他一些由全国人大决定设立的专门委员会(如社会建设委员会)性质和宪法地位有别，是主权者对于合宪性审查的政治决断，不依全国人大的意志而转移。⑤实践中，宪法和法律委员会的宪定机关的性质被误解，被视为必须由全国人大具体决定设立才能产生的机构。参见《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于设立第十三届全国人民代表大会专门委员会的决定——2018年3月13日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过》，载中国人大网，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/2018 －03/13/content_2048080．htm，2018 年4 月7 日访问。正是如此，设立宪法和法律委员会是关键的“一小步”。

宪法和法律委员会成为我国合宪性审查的专责机构，也有助于将形式上的全国人大统一审查落地为实质意义上的统一审查。在设立宪法和法律委员会之前，全国人大所有的专门委员会均可以根据全国人大常委会的安排对法规、规章和规范性文件进行合宪性审查。鉴于合宪性审查具有极强的政治性和争议性，这种实施中的分散多头合宪性审查模式必然导致合宪性审查的责任事实上无人承担的结果。设立宪法和法律委员会集中承担合宪性审查的职责，将有助于改变这种局面。当然，合宪性审查工作要取得实质进展，⑥在中共十九大报告提出推进合宪性审查工作后，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》首次公开备案审查的十大案例，显示了合宪性审查的实质进展。还有诸多方面需要进一步加以完善，比如应当及时制定宪法解释法、宪法和法律委员会组织法等法律，确立合宪性审查提请和建议的条件和标准，建立党规国法合宪性审查的互动程序和工作模式，⑦相关研究请参见秦前红、苏绍龙:《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2016年第5期;胡肖华、聂辛东:《论党内法规二元双维备案审查机制的建构》，载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期;马立新:《党内法规与国家法规规章备案审查衔接联动机制探讨》，载《学习与探索》2014年第12期。等等。

五、余论——依规治党的历史方位

法治中国建设既是执政党政治自觉的产物，也是社会发展进步的需求，更与全球化时代的到来密切相关。基于中国特殊的政治体制和历史经历，法治中国的建设首先是从回应经济建设开始的，一系列民事经济法律的制定确认并保障了公民的经济自由，以一种间接的方式将行政管制权从经济生活中逐步逼退，而与这一过程相伴随的行政行为法律审查机制的建立，则最终将行政法治的成果汇集为《行政诉讼法》《行政复议法》及《行政处罚法》等立法。在上述立法所巩固的行政法治的基础上，行政立法、地方立法和其他规范创制行为的法律规制成为随后法治中国建设中的突出问题。这一问题以顶层设计和具体立法的方式被解决，首先是宪法确立依法治国和法治国家的方略、原则，宣示良法之治和法制统一的价值，随之立法法制定，确立了备案审查机制，并经监督法扩展至司法解释的审查，为制约规范创制权建立了基本架构。随之，法治中国建设迎来关键性突破，基于政党自治原则①参见宋功德:《党规之治》，法律出版社2015年版，第25页。而主要以内部规范治党的政党法治化问题被提上议事日程，党内法规的法治化工作得以全面展开，党内法规制定和备案审查程序建设随之跟进，依规治党向党内法治迈进，并将法治中国建设推向宪法之治的新阶段。2018年，现行宪法修订，设立宪法和法律委员会承担宪法解释和合宪性审查职责，中国宪法实施监督迈开关键一步。