跨区域大气污染治理的法律路径
——基于美国RGGI模式的思考

潘晓滨

(天津财经大学 法学院，天津300222)

近年来，我国工业化和城市化进程的高速发展以及配套有效治理手段的缺失，是导致大气污染日益严重的主要原因。作为工业基地和城市化高速发展的区域，京津冀、长三角和珠三角地区日益成为大气污染的重灾区。雾霾来袭导致多个大城市实施了多次橙色和红色重度雾霾预警，大气污染已经严重影响了人民群众的正常生产与生活秩序。2017年3月，环保部、发改委等多部委联合发布了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，文件中特别强调了“2+26”集体提高大气环境质量的重要性，并将联防联治与提前治理作为这一方案的重要措施。各地方所采取的强有力行政措施虽然可以起到短时间内抑制大气污染的效果，但鉴于大气环境质量改善与污染防治的长期性特点，治理手段的法治化才是根本解决大气污染的主要路径，治理的跨区域合作以及具有可持续性的制度安排才是成功治理大气污染的关键。作为大气污染治理的急先锋，京津冀地区、长三角地区和珠三角地区亟待借鉴先进经验，以实现相关法律制度的创新。

一、大气污染治理法律制度构建的法理基础与我国立法

(一)大气污染治理法制构建的价值分析

价值是人们所利用并表现为物对人的需要的关系的属性，用来表征客体对于主体的满足程度。在法的价值体系中，人是价值主体，法是价值客体。法对人的重要意义在于对人的需求程度的满足。①参见卓泽渊:《法的价值论》(第二版)，法律出版社2006年版，第45－46页。大气污染治理法律制度是环境保护立法的重要组成部分，因此其应当遵循环境保护基本法律的立法理念和价值追求。2015年新修订的《大气污染防治法》在总则第一条明确指出“防治大气污染，保障公众健康，推动生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。我们应以遵循自然生态规律、社会经济规律及环境演变规律作为重要理念前提，在大气污染治理法律制度中确立秩序、公平与效益三个大气污染防治法律中的基本价值判断。

坚持秩序价值要求我们在大气污染防治法律制度的制定中，应当维护及追求环境正义，强调在环境资源可持续利用的基础上发展经济，追求人与自然和谐相处的环境秩序。秩序价值的核心是安全，这也决定了大气污染治理法律制度中秩序价值的安全诉求要求我们以大气环境的保持与恢复作为优先考量。坚持公平价值，要求正确处理区域公平与国家公平，环境资源受益与环境责任承担之间的公平关系。坚持效益价值，在于确保大气污染治理法律制度及其实施措施的可持续性。法律的效益价值是社会效益与经济效益的统一，这要求我们在大气污染治理中既要承认环境资源的使用价值，也承认其社会效益与环境价值，并主张两者的有机统一。如果大气污染治理中的某一项法律制度实施虽然获得社会好评，但如果该制度运行的经济成本远远大于其收益，那么该法律制度同样是不符合效益价值要求的。

(二)大气污染治理法制构建的基本原则

大气污染治理法律制度是环境保护法的一个重要分支，环境法的基本原则对大气污染治理法律具有统领和指导作用。从形式层面看，环境法的基本原则是大气污染防治法基本原则的重要基础;从现实层面看，环境法基本原则赋予的大气环境保护内容也具有针对性。与此同时，大气污染治理也有其自身的特色，有别于其他环境保护法律制度，因此大气污染治理法律制度的基本原则既有环境保护法整体通用的基本原则，又有反映大气污染治理特点的原则内容。在表现形式上，大气污染治理法律制度的基本原则是环境法基础性原则与具体化衍生原则的结合体。①参见高桂林、于钧泓、罗晨煜:《大气污染防治法理论与实务》，中国政法大学出版社2014年版，第30－32页。

首先，预防为主、防治结合与综合治理原则作为环境法一项基本原则，同样是大气污染治理法律制度中的一项基本原则，这是对人类环境保护经验与教训的科学总结，也是法的秩序价值在大气污染治理语境下的重要体现。②参见杨群芳:《论环境法的基本原则之环境优先原则》，载《中国海洋大学学报(社会科学版)》2009年2期。该原则明确了预防与治理的辩证关系，确立了治理污染与生态破坏的基本途径和方式，同时也是协调发展的重要保证。其次，环境与经济效益共赢原则也是环境保护领域的一项基础性原则。该原则把“经济社会发展不能以牺牲环境为代价”作为基本前提，并秉持环境保护也应以经济与社会效益作为重要考虑因素。我国新修订的《环境保护法》(2014)与《大气污染防治法》(2015)在总则中均规定了环境保护与经济建设和社会发展相协调的立法目的。再次，全程控制与重点治理相结合原则是大气污染治理中特定的衍生原则。大气污染的全程控制涵盖了源头控制、过程防控与终端控制三个主要环节，其中源头控制突出对可能造成大气污染的物质使用情况进行控制，过程控制强调了中观层面排放标准中污染物排放总量与浓度控制，终端控制则以企业和个人等排放源作为管控对象规范其排污行为。大气污染的重点治理则应以导致大气环境质量恶化的重点污染物和重点环节作为切入点，实现成本约束下的最优大气环境治理效果。最后，区域协作原则是大气污染治理法律制度中又一应当秉持的特殊性原则。大气污染物的流动性与大气环境功能的区域性特征决定了不同区域联合协作完成大气污染治理的必要性。

(三)我国大气污染治理的立法现状及其不足

我国《大气污染防治法》已经历三次修订，最新的修订版本于2016年1月1日正式实施。面对日益恶化的大气环境质量问题，新法增加了多项具体而有力度的措施。具体而言，新法既强化了地方政府的大气污染治理责任，加强对地方政府的监督，又完善了空气质量评价标准体系，并在此基础上协同控制多种大气污染物，强调大气污染防治的区域联防联控机制，协调解决区域和城市大气污染防治的重大问题。此外，新法突出规定了大气污染的全程治理，实现大气污染物控排限排的长效机制，从制定产业政策、调整能源结构、提高燃煤质量、加强机动车污染治理等多个方面体现这一思路，并结合新修订的《环境保护法》按日计罚制度，加大了对大气污染物排放源违法排放的处罚力度，起到了很好的震慑作用。

在肯定成果的同时，我们也应看到，新法对某些关键性法律制度在内容上仍然有进一步完善的空间，这主要体现在重点污染物总量控制与排放交易相结合，以及跨区域大气污染联合治理两个主要方面。一方面，2015年修订后的《大气污染防治法》虽然专章(第9章)规定了重点区域大气污染联合防治的内容，提出了重点区域内确定牵头地方政府与环保部督导相结合的实施架构，但在地方政府之间如何有效合作，尤其是区域内以PM2．5等空气细颗粒污染物的排放总量控制与地区分解，需要更加具体的制度设计和实施措施。另一方面，我国的大气污染治理基本以行政命令作为主要手段，需要引入市场手段和激励机制相配合，相应的法律制度保障十分必要。①参见陶品竹:《从属地主义到合作治理:京津冀大气污染治理模式的转型》，载《河北法学》2014年10期。2015年修订后的《大气污染防治法》第21条第4款虽然也规定了“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”，但在全国范围内优先针对哪种大气污染物、如何推广并完善制度细则，有待进一步的探索。

二、大气污染跨区域联合治理及美国RGGI模式对我国的启示

(一)大气污染跨区域联合治理的必要性

空气作为一种环境资源，其所具有的流动性、扩散性的内在自然规律不会因行政区划而改变。未被大气净化的大气污染物排放到空气中后，会随着大气的流动扩散至其他区域，有时甚至会产生二次交叉污染。因此，大气污染不可能仅局限于某一特定区域，其突破行政边界而进行跨区域传播是无法避免的。大气污染的公共性使得即使区域内某个行政区的排污情况达标，但根据“个体最优不代表整体最优”原则可推断，当特定行政区排污情况不足以影响整个区域内大气污染现状时，区域内整体大气排污情况仍可能不会达标。②参见王清军:《区域大气污染治理体制:变革与发展》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2016年1期。因此，传统的单一行政区划大气污染治理模式已不能充分应对区域大气污染问题，而跨区域的联合空气治理则能在规避上述问题的同时，实现环境治理溢出效应的扩大化，进而促进区域内空气质量目标的实现。

大气污染属地治理模式难以解决重复治理与交叉污染问题。大气污染属地治理模式，是以特定行政区划内的大气污染为治理对象，其追求的是本行政区划内的空气质量达标，而并未考虑其所在整体区域的大气污染治理效果。由于不同行政区划的经济发展水平不同，各地的资源分布、产业结构、重要污染源和治理大气污染的标准、政策、法规等亦不一致，所以各地对本地区的大气污染治理的态度和效果各不相同，使得区域内不同行政区划间的大气污染治理不对称。③参见张瑞萍:《先政府后市场——京津冀一体化进程中政府与市场作用的顺序》，载《河北法学》2015年4期。随着统一功能区内大气的扩散和流动，难免会产生大气污染的重复治理与交叉污染问题。而且，大气污染属地治理模式亦增加了政府的大气污染治理成本，浪费了有限的污染治理资金与技术，使得政府陷入了大气污染与治理的“死循环”。④参见赵新峰、袁宗威:《区域大气污染治理中的政策工具:我国的实践历程与优化选择》，载《中国行政管理》2016年7期。跨区域的大气污染联合防治则以整个区域内的空气质量为考察标准，整合资源、协同合作，既易于达到资源高效配置，又有助于大气污染有效防治，故具有实施的必要性。

各自为政的大气污染治理模式难以调动政府共同合作的积极性。各地不同的经济发展情况和大气污染情况，使得各地方政府对本地区的大气质量需求不同，由此产生的大气污染治理意愿也不相同。大气污染治理态度的差异在造成治理力度、措施、效果不尽相同的同时，还有可能滋生环境治理的地方保护行为，进而降低大气污染治理的有效性。因此，在缺乏激励政策与外部监督的情况下，各自为政的大气污染治理模式难以调动政府共同合作的积极性，特别是在经济发展与环境保护需要协调时，经济发展难免会对地方政府吸引力更大，进而在一定程度上促使地方政府降低环保关注。为此，我国有必要建立和完善大气污染跨区域联合防治制度，以有效规避环境治理的地方保护行为。

(二)美国RGGI跨州治理模式对我国的启示

大气污染跨区域联合治理问题已在全球范围内获得普遍关注，并日趋形成纵向政府主导和横向政府主导两大模式，①参见常纪文:《域外借鉴与本土创新的统一:〈关于推进大气污染联防联控工作，改善区域空气质量的指导意见〉之解读(上)》，载《环境保护》2010年10期。两种模式之下，中央政府和地方政府分别发挥了主导作用。②具体而言，纵向政府主导模式主要指由中央政府或若干行政区的上级政府牵头，由其制定区域空气污染联合治理方案，各行政区政府具体合作执行。横向政府主导模式则是为应对特定区域的公共问题，而促使若干同级行政区政府共同合作。横向政府主导模式因发起方式不同，还可以细分成两小类:一是由区域内各地方政府共同发起，共同参与的模式;二是由区域影响力较大的地方政府发起，其他地方政府参与的模式。我国新修订的《大气污染防治法》所确立的重点区域内牵头地方政府机制是第二类合作模式的具体体现。在实践中，美国的大气污染治理的区域协调机制，也可以照此分为两个大类:一是基于自上而下模式的州政府与联邦政府的合作，二是基于自下而上的各州政府之间的合作，区域温室气体减排行动(RGGI)模式则是这种地方合作的典范。

随着美国制定的《清洁空气法》历经数年不断的修改和完善，现已为美国各州与联邦政府大气污染防治合作提供了充分的法律依据。③参见叶林:《空气污染治理国际比较研究》，中央编译出版社2014年版，第137－138页。该法明确规定:“联邦环保署署长鼓励各州和地方政府针对大气污染防治开展全面合作，并为该合作提供便利;联邦环境保护署署长对州和地方政府关于大气污染防治的法规提供技术性指导，支持州与地方政府间就大气污染防治进行交流与合作，以达成跨区域合作的共识。”在大气污染防治州与联邦部门协作方面，美国支持由联邦政府的各部门联合发起的大气污染防治合作项目，鼓励联邦政府尽可能充分利用资源支持州际的大气污染防治项目。在大气污染防治资金来源方面，一般情况下，美国大气污染防治项目负责人可向州政府申请资金，州政府在充分听取公众意见后，如无特殊情况不得拒绝该资金申请。同时，对于各州与地方政府的大气污染跨区域防治项目由联邦财政给予必要支持。在大气污染防治技术支持方面，美国在联邦层面规定对大气污染防治机构以及其他符合条件的公共或私人机构应给予鼓励、支持与协作，并在技术支持与财务方面给予帮助。④参见 Popp D．Pollution control innovations and the Clean Air Act of 1990，Journal of Policy Analysis＆ Management，2003，22(4):641－660．

美国区域温室气体减排行动(RGGI)采用了典型的地方政府自下而上的合作路径，构建跨区域的联合治理制度。2005年9月20日，RGGI九个州发布《谅解备忘录》(MOU)，该文件构成了各州采取地方合作的法律基础。在控排规划层面，备忘录文件阐明了RGGI未来10年的总量控制目标，并对长期减排目标进行了框架性规定。具体而言，在RGGI框架内，2009－2014年维持现有排放量不变，自2015年至2018年每年排放平均递减2．5%，2018年之后的控排目标则根据RGGI各州内经济发展与排放情况进行具体规定。⑤参见Regional Greenhouse Gas Initiative official website，Design elements for regional allowance auctions under the regional greenhouse gas initiative，http://www．rggi．org/docs/20080317auction_design．在机构设置上，各州授权成立了具有公共管理性质的RGGI有限公司(RGGI Inc．)，该公司的设置弥补了跨州层面联邦治理机构的不足，同时避免了单一州跨区域实施权力的协调成本。该公司属于非盈利性质，其设置的目的是运作和执行区域总量控制与排放交易制度，公司董事会由参与RGGI的州所属环保和能源利用公共管理部门的负责人组成，具体职责包括了排放信息的统计搜集、信息平台的建设、交易平台的构建，并为项目实施提供技术支持等。⑥参见潘晓滨:《域外国家应对气候变化地方立法实践及中国借鉴》，载《湖南大学学报(社会科学版)》2017年1期。在实施规则的制定上，为了帮助各州建立相似的交易计划，RGGI制定了《示范规则》(Model Rules)用以指导各州实施细则的制定，各州参照《示范规则》制定各自的总量控制与排放交易计划，并根据州内的具体情况获得在制定规则方面的灵活性。⑦参见 Shawhan D L，Taber J T，Shi D，et al．Does a detailed model of the electricity grid matter?Estimating the impacts of the Regional Greenhouse Gas Initiative，Resource＆ Energy Economics，2014，36(1):191－207．

三、重点大气污染物总量控制与排放交易相结合

(一)总量控制与排放交易相结合的必要性

总量控制制度与排放交易制度都是国家环境管理公共政策工具的法制化，传统的总量控制制度属于直接控制制度工具的分类，而基于总量控制的排放交易制度则可以纳入到间接控制制度工具的范畴，⑧参见［瑞典］托马斯·思德纳:《环境与自然资源管理的政策工具》，张蔚文、黄祖辉译，上海三联书屋2005年版，第107－109页。两类制度工具在作用力、强制性、自主性、灵活性、成本有效性和技术效应方面都具有各自的特点。①本文的评价标准和分类根据托马斯·思德纳教授《环境与自然资源管理的政策工具》一书进行归纳总结。托马斯·思德纳教授认为环境与自然资源管理工具可以分为四类，即利用市场、创建市场、环境控制与公众参与。其中，利用市场包括补贴削减、环境税费、使用者收费、押金退还制度、指标补贴;创建市场包括产权界定与地方分权、可交易排污许可证、国际补偿机制;环境控制包括排放标准、排放禁令、总量控制、法律责任设置;公众参与包括信息公开、加贴标签和社区参与。在作用力方面，传统总量控制制度的制定、实施和监督均以政府相关职能部门的直接作用作为条件，基于总量控制的排放交易制度以市场机制作为作用核心，政府对市场的干预主要通过产权界定、配额分配和交易规则的制定来提供制度保障。在强制性与自主性方面，传统的总量控制制度要求所有排放企业必须严格遵守排放标准或排污许可，任何违反标准或许可量的行为都将产生法律责任，纳入排放企业没有选择的自由;而在基于总量控制的排放交易制度下，所有排污企业必须提交与其排放量相当的配额，但企业可以选择通过减排限排或购买配额，从而具有较弱的强制性和较大的自主性。在灵活性方面，传统的总量控制制度在制定排放企业的排放上限时往往基于统一方法，通常采取基于技术和绩效的标准，此类标准对地区和企业的经济、环境和技术差异不加考虑，很容易导致僵化的实施效果;而基于总量控制的排放交易制度通过产权界定和总量控制目标的制定，形成了排放配额的市场稀缺性，进而形成了配额的市场价格，排放企业可以在比较自身减排成本和配额价格之后自主选择是否减排，从而利用市场机制实现资源配置。在成本有效性和技术效应方面，传统的总量控制制度倾向于强迫所有排放企业遵循相同的技术标准，虽然有利于新技术的快速推广，但却使得具有成本差异的企业承担相同的污染控制负担，严重影响了经济效率。引入排放交易制度后，市场交易使排放配额从污染物治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，一方面刺激排放企业加速技术革新来降低个体的履约成本甚至获得配额出售的收益，另一方面在完成控排目标的前提下有利于污染物总体减排成本的最小化。②参见史玉成、蒋春华:《排污权交易法律制度研究》，法律出版社2014年版，第122－128页。综上，将总量控制与排放交易相结合在理论层面具有客观必要性，可以在作用力、强制性、自主性、灵活性、成本有效性和技术效应等方面进一步发挥制度优越性，体现了大气污染治理法律制度之公平价值与效益价值的统一。

(二)美国RGGI总量控制与交易模式对我国的启示

美国区域温室气体减排行动(RGGI)在总量控制与交易制度的具体实施层面，很多经验仍然是值得我国加以借鉴的。其《示范规则》对总量控制与交易制度的细节进行了详细规定。《示范规则》为各州的减排交易机制提供了核心设计方案，并详细规定了参与各州能够适用的一般规则，包括机制的适用性条款、履约要求、总体配额预算、分配流程以及管制实体不履约的处罚规定等。

首先，针对排放配额的法律界定是实施该制度的重要前提。在界定排放配额的法律地位时，RGGI《示范规则》采用了类似美国《清洁空气法》针对二氧化硫配额的相同谨慎和限制性处理方法。《示范规则》第1．2节将排放配额定义为“一项由［管理机构］授予的有限排放许可，每个单位可以最多排放1吨特定污染物，该许可受限于本节包含的所有适用限制规定。”《示范规则》第1．5(7)节进一步澄清:“本规定任何条款都不能解释为限制［管理机构］做出终止或限制此种授权。这项有限授权并不能构成一项财产权。”③参 见MattbieuWemaere，Charlotte Streck and Thiago Chagas．Legal Ownership and Nature of Kyoto Units and EU Allowances，Legal Aspects of Implementing the Kyoto Protocol Mechanisms，Oxford University Press，2005:403．《示范规则》对配额法律属性的规定，将由各州分别转化为内部立法。其次，RGGI针对合格排放源设置了排放量门槛值，仅将排放量超过一定数值的排放企业纳入到配额管理中，抓大放小是其重要特征，以便最大可能降低行政管理成本和制度的运行成本。再次，RGGI采取了一级市场拍卖与二级市场交易相结合的运作模式。④参见Regional Greenhouse Gas Initiative official website，Auction design for selling CO2 emission allowances under the regional greenhouse gas initiative(final report) ．http://www．rggi．org/docs/rggi_auction_final．拍卖所获得资金以RGGI公司作为管理平台，返回给各州用于弥补执行总量控制与交易制度而产生的行政成本，并投资于清洁能源与能源效率项目。最后，RGGI设置有跨区域排放转移的应对机制。认识到排放交易体系对纳入企业所增加的成本可能会导致排放向区域范围之外进行转移。RGGI机制下成立了跨州排放转移应对工作组，由各州能源和环境保护部门指派的代表组成。工作组具体负责讨论应对排放转移的各项措施，并考虑拟采取措施应对能源价格、配额价格和各州整体经济的影响。①参见Murray B C，Maniloff P T．Why Have Greenhouse Emissions in RGGI States Declined?An Econometric Attribution to Economic，Energy Market，and Policy Factors，Energy Economics，2015，51(4):581 －589．

四、针对我国地方跨区域大气污染治理法律制度的完善建议

中共十八届五中全会提出了“坚持绿色发展，着力改善生态环境”的发展理念，重点强调了两个方面:其一，加快主体功能区建设，落实主体功能区规划，推进“多规合一”;其二，建立健全排污权等环境权益初始分配，创新有偿使用规则，发展环境权益交易市场。②参见本书编写组:《党的十八届五中全会〈建议〉学习辅导百问》，学习出版社2015年版，第23－24页。以绿色发展理念为指导，以2015年修改后《大气污染防治法》相关原则性规定为导向，我国多个跨省份地区在大气污染防治法律制度构建中采取跨区域重点污染物总量控制与交易制度势在必行。

(一)我国地方跨区域大气污染立法协调的总体规划

由于在立法层面制定一部跨区域大气污染防治统一基本法，需要更高级别的立法机关的介入以及对我国《立法法》的修订，目前暂不具有可行性，故可以尝试借鉴美国区域温室气体减排行动(RGGI)的跨州治理模式，采用地方合作自下而上的路径确立跨区域大气污染联合治理制度。具体而言，我国跨省份地区可以借鉴RGGI跨州合作那样的三步走模式。第一步，采用由同级别地方政府之间通过签订具有软法约束力的合作备忘录对跨区域大气污染治理合作的框架内容进行约定。第二步，建立跨区域大气污染联合治理的协商机制，由各地区行政首长或职能部门领导定期举行联席会议，对具体的大气污染联合治理项目进行协商。第三步，在具体实施层面，可以考虑组建类似RGGI有限公司那样半官方性质的地方政府授权的联合组织，来解决跨区域治理中遇到的具体问题，其中包括对跨区域重点污染物的总量控制与交易制度的具体实施。

(二)我国地方跨区域治理背景下总量控制与交易制度的具体设计

借鉴美国区域温室气体减排行动(RGGI)的具体制度模式，跨区域总量控制与交易制度一般包括了排放总量设定与地区分解、污染物类型的确定、排放源的覆盖范围、排放配额的有偿分配、排放交易的实施与监督、资金机制等重要内容。③参见 Stefan E．Weishaar．Emissions Trading Design:A Critical Overview．New Horizons in Environmental and Energy Law，Edward Elgar Publishing Limited，2014:pp．22 －23．

首先，总量控制与交易实施的前提是确定一定时期内各地区的重点污染物的排放总量，首要环节是选择总量控制的对象，即直接导致雾霾天气的PM2．5等空气细颗粒污染物。针对PM2．5等空气细颗粒污染物的总量控制已在2015年发布的《国家环境保护“十三五”规划基本思路》(以下简称《基本思路》)中被列入重点领域。接下来便是针对空气细颗粒污染物联合治理的监测网络与信息共享机制的建立，以及信息共享平台的搭建，以此科学论证特定时期内跨区域统一大气功能区内的针对空气细颗粒污染物的容量总量，作为排放总量的设定基础。地区间的总量分解应考虑经济发展水平的差异，并兼顾“污染者付费，受益者补偿”的利益平衡原则。

第二，排放源的覆盖范围应选择跨区域内空气细颗粒污染物排放占据显著比例的行业。《基本思路》文件中所规定的火电、钢铁、水泥、有色、石化和化工六大行业应是跨地区首要考虑的覆盖范围。“共同但有区别的责任”④“共同但有区别的责任”是现代国际环境法的基石性原则，近年来也在中国的国内法中得到发展。相关介绍可参见侯佳儒、王明远:《边缘与前沿:当代法学背景中的环境法学》，载《政治与法律》2016年第10期。原则应成为措施设计的基本出发点。考虑跨地区产业布局差异，可以在具体行政区域有选择地排除特定行业。针对行业中的排放企业设置门槛值是确定覆盖范围的第二步骤，排放量应基于共同适用的监测方法学基础之上，并考虑不同地区相同行业内企业发展水平的差异，可以允许涵盖排放企业的门槛值存在差异，并在涵盖排放量与行政管理成本之间尽量取得平衡。

第三，雾霾治理具有长期性的特点且成本高昂，其对人体健康和社会经济发展都会带来长期负面影响，因此在针对PM2．5等空气颗粒污染物实施的总量控制与交易制度中应当秉持污染者付费原则。在具体实施中，可以考虑在针对分散排放源实施排污收费的同时，实现针对重点大型排放企业的配额有偿分配，拍卖方式是最佳的初始分配选择，拍卖平台由跨地区联合决策选定。在资金机制上，可以考虑建立我国地方跨区域雾霾污染区域联合治理共同基金，所需资金在请求中央财政支持的前提下，由区域内排放配额有偿拍卖所获得的收入进行补充。

第四，在排放交易的实施监管层面，为了保证各地排放企业的履约，同时考虑到规避地方保护和建立地方互信的必要性，可以考虑借鉴RGGI机制所采取的第三方监管模式，即由跨区域不同的地方政府通过联合协商共同建立或选择适合的第三方监管机构对跨区域PM2．5等空气细颗粒污染物总量控制与排放交易的运行进行监管。

(三)重点大气污染物排污交易与碳交易协同效应的发挥

实施跨区域基于市场机制的PM2．5空气细颗粒物总量控制制度，与我国2017年底开始实施的全国碳市场具有重要的协同效应。①参见李丽红、杨博文:《京津冀区域性碳排放权交易立法协调机制研究》，载《河北法学》2016年7期。碳排放交易与本文建议实施的空气细颗粒污染物总量控制与交易制度一样，具有相似的制度要素构成，前者属于我国为应对全球气候变化、履行全球气候责任而实施的国内温室气体控排措施。②参见潘晓滨:《论气候责任的道德维度及其对世义务转变》，载《道德与文明》2017年1期。美国的区域温室气体减排行动(RGGI)在制度设计之初，也曾借鉴20世纪90年代针对全美火电行业实施成熟的“酸雨计划”，③参见 Chestnut L G，Mills D M．A fresh look at the benefits and costs of the US acid rain program，Journal of Environmental Management，2005，77(3):252．即针对导致酸雨产生的二氧化硫气体所实施的总量控制与交易制度，制度的很多设计要素被基于地区层面的RGGI项目所参照，并带来大气污染物和温室气体的协同治理效应。我国碳市场纳入行业也是PM2．5等空气细颗粒物的主要排放源，因此完全可以在实施碳交易的同时，实施重点大气污染物的总量控制与交易制度。

结语

综上所述，实现大气污染有效治理的关键点在于主体间(跨区同级政府)的协调以及对客体(重点大气污染物)的有效管控。美国地方政府启动的跨州RGGI合作项目是值得借鉴的，该机制将总量控制与交易融入到跨区域联合治理的规划与具体制度设计中，凭借自下而上地方政府合作路径实现对特定大气污染物的跨区规制。目前，我国多个邻近省份完全可以汲取RGGI的制度优势，实现对重点大气污染物基于市场机制的跨区域协调总量控制，以便获取区域一体化的大气污染治理效果。