坚持新发展理念为建设美丽富裕幸福大同提供财政支撑

□大同市财政局

为深入贯彻落实习近平总书记关于大兴调查研究之风的重要指示精神，根据市委办公厅、市政府办公厅《关于在全市开展干部大调研的工作方案》要求，大同市财政局以党的十九大精神为指导，紧密结合财政工作实际，2017年11月13日-12月25日，全局系统处级以上领导干部开展了大调研活动，认真研究谋划2018年的财政工作。

为保证大调研活动取得实效，大同市财政局党组书记、局长魏继平同志先后于2017年11月27日深入城区财政局、12月6日深入开发区财政局围绕“市县政府财政事权与支出责任”展开调研；11月29日陪同省财政厅煤炭基金稽查局局长一行调研我市非税收入管理情况；11月30日与中国政府和社会资本合作融资支持基金、省煤炭清洁投资有限公司及工商银行山西省分行负责人就PPP项目进行了对接座谈；12月1-2日陪同省财政厅资产管理处处长对同煤集团“三供一业”分离移交工作进行了调研，深入矿区就接收同煤集团移交的市容、环卫等社会服务职能后运行情况、区级财政负担等进行了调研；12月6日-7日陪同省财政厅预算处副处长一行调研我市盘活存量资金、加快预算执行进度和市县财政预算绩效管理工作；12月13日深入扶贫点浑源县荆庄村宣讲党的十九大精神、召开座谈会，认真谋划做好2018年的扶贫工作；12月21日，与省财政厅对接，及时了解2018年中央、省财政的新政策和新举措。根据这一阶段调研成果，组织有关科室进一步讨论，大家集思广益反复修改形成“坚持新发展理念，为建设美丽富裕幸福大同提供财政支撑”专题调研报告。现将有关情况报告如下：

一、全市财政基本状况

（一）财政收入大幅度增长

2017年全市收入增长大幅回升，1-11月，全市一般公共预算收入完成95.3亿元，提前50天完成全年90亿元的收入预算，预计全年收入将达到105亿元左右，增长18%左右。

（二）财政支出不断优化

2017年1-11月份，全市一般公共预算支出执行295.9亿元，为年度预算的89.2%，同比增长27.1%，增支63.2亿元。其中：民生支出执行237.4亿元，占一般公共预算支出的比重达80.2%；支撑服务业增速的八项支出增速11月底接近20%，较好地保障了全市各项民生事业等重点支出的资金需求。

（三）千方百计筹集资金

一是加大向上争取政策和资金支持力度。紧盯国家出台的各方面资金政策，配合相关部门，积极争取上级政策和转移支付资金支持，截至目前，2017年已争取上级各项转移支付资金167.6亿元，比2016年全年增加10亿元左右。二是争取地方政府债券资金。争取到置换债券42.56亿元，延长了政府债务链，减轻了还债压力，降低了融资成本，节约利息支出1.3亿元。争取新增债券25亿元，积极支持大同市转型和各项社会事业发展。

（四）着力服务经济社会发展

一是全面落实市对开发区财政体制创新改革优惠政策，理顺了市级与开发区、开发区与地县的财政体制。拨付2亿元开发区转型发展专项资金，全力支持开发区发挥转型发展主战场的产业集聚和引导作用。二是认真落实一系列的普遍性降费政策。每年为全市各类企业减轻负担38亿元。三是大力支持实体经济发展。筹集补偿资金1亿元，支持大同现代纺织工业新城建设；对同药集团院士站创新科技平台项目给予5000万元专项资金支持；支持同煤集团“三供一业”分离移交，首批中央补助资金已到位13.43亿元，市财政对中央补贴部分拨付资金1000万元。四是全力保障政府重点工程。投资54.65亿元，为古城保护、场馆建设、道路建设、园林绿化、学校建设、医院建设、转型发展园区建设、城乡清洁工程等各项工程提供了有力的资金保障。

（五）全力保障和改善民生

一是保障财政“三农”投入。2017年市本级财政年初安排农业专项资金3.41亿元，比2016年2.46亿元增加9567万元。为落实习近平总书记视察山西重要讲话精神，再次加大投入力度，用新增政府债券资金再安排3亿元，用于支持推进农业供给侧结构性改革和脱贫攻坚。二是全力支持打赢脱贫攻坚战。加大财政投入力度，2017年市财政安排扶贫专项资金1.25亿元，增长157.73%，确保脱贫攻坚投入的“双增长”。积极申报承接上级易地搬迁资金，通过大同扶贫开发投资有限公司为各县承接22亿元。三是支持医疗卫生体制改革。安排医疗卫生与计划生育支出13.68亿元，占一般公共预算支出12.5%。四是优先保障教育发展。1-11月全市教育支出达到48.7亿元。市直所有中小学基本配齐了教育教学设备，实验室装备教育水平明显提高，学校教育教学功能进一步完善。五是促进保障性住房建设。1-11月全市支出达32.9亿元，保证保障性住房建设的顺利推进。

（六）不断创新财政管理体制

一是完善政府预算体系。2017年，市县两级编制了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算，经报人代会审议通过，将所有政府收支纳入预算管理范围。二是健全预算标准体系，积极推进预决算公开。进一步细化基本支出定额标准体系建设。政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算公开率100%，大同市连续两年在《中国市级政府财政透明度报告》中进入前100名。三是改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。推进中期财政规划管理试点，试编2018-2020年财政中期规划，对教育、卫生、农业、社会保障等重点项目，按三年统筹考虑，确保财政可持续。四是实施严格的存量资金清理措施，2017年底，市级财政除按规定必须结转的项目资金外，部门的其他资金一律收回财政，统一建立预算稳定调节基金，统筹用于2018年财政支出预算。五是转变财政投融资方式，积极在全市公共服务领域推广PPP模式。市县（区）纳入财政部PPP项目库16个项目，投资金额达124.31亿元。六是推进政府购买服务。通过政府购买服务改革支持事业单位分类改革和转型发展，提升事业单位提供公共服务能力，制定了《大同市事业单位政府购买服务改革工作实施方案》，2018年将选择大同市市级公益二类事业单位的30%，即24个单位进行改革试点。七是规范政府债务管理。高度重视债务风险防控工作，全面排查整改违规融资举债行为，更好地发挥政府融资对经济发展的支持作用，促进大同市经济社会持续健康发展。

二、财政运行中面临的困难和问题

（一）财源结构脆弱，财政收入结构性矛盾依然突出

突出表现在：第一，煤炭产业、电力产业在大同市税收收入中还占据着非常重要的地位，2017年1-11月份，煤炭产业和电力产业实现税收97亿元，占全部税收总额的52.7%。住宿和餐饮业，信息传输、软件和信息技术服务业，租赁和商业服务业，科学研究和技术服务业，居民服务、修理和其他服务业等产业实现税收仅为6.4亿元，占税收总额的3.5%。第二，房地产业实现的财政收入高达23亿元，占财政收入的24%。其中，税收收入13.3亿元，而一次性售房差价款收入达9.6亿元。第三，大同市财政收入严重依赖同煤集团和大秦铁路公司两家企业，两家企业1-11月实现税收为全市税收总额的43%。煤炭、电力和房地产业的状况仍直接决定着全市一般公共财政收入的增减趋势。财源结构简单脆弱，应对经济环境波动的能力仍然较弱。

（二）财政收入总量小，县域经济基础薄弱，自身保障能力低

截至2017年11月底，全市公共财政收入完成95.3亿元，仅占全省收入的5.54%，全省各市总量排名第六。全市公共财政支出295.9亿元，自身收入仅占支出总量的32.2%，大部分支出来自上级财政的转移支付。其中，大同、左云、阳高、天镇、浑源、广灵、灵丘七县的收入仅为13.91亿元，占全市财政收入95.3亿元的14.6%；七个县的公共财政支出123.7亿元，其收入仅占支出的11.24%，近九成支出依赖上级转移支付。

（三）地方政府债务较高

根据地方政府债务管理系统分析，大同市地方政府债务处于较高水平，需要多渠道多方式采取措施，减少存量、控制增量、优化结构、提高效益，全力推进政府与社会资本合作，切实有效地防范和化解财政金融风险。

（四）行政区划不合理

大同市现行市辖区行政区划是1970年形成的，是“政企合一”大背景下计划经济的产物。主要问题是城区、矿区、南郊区“城郊分割、区界不明、机构重叠、职责不清”，一定程度上影响了政府的行政效率和公共服务水平，导致城市基础设施和服务设施建设滞后，重复建设、资源浪费、管理盲区等问题。反映在财政工作上，税收属地管理原则无法实施，财权事权不清、无序竞争，资源分配无章可循，一定程度影响经济有序发展。这一问题有望近期解决，事权与财权的重新划分将是政府面临的迫切问题。

（五）接收中央、省属企业“三供一业”等企业办社会职能增加地方财政负担问题

中央和省属企业“三供一业”分离移交改造费用由中央财政、省财政及相关企业负担，地方接收后实行市场化运营。而企业分离“三供一业”之外的其他社会公共服务职能，如市政、环卫、市容、绿化等，移交地方政府管理，将原由企业负担的运营费用支出转移到地方政府，相应增加地方财政负担。据初步测算，仅同煤集团首批“三供一业”移交涉及市政、环卫等企业办社会职能每年就增加市本级及矿区财政支出7575万元。同煤集团第二批移交的“三供一业”等社会职能涉及云冈沟、口泉沟15个独立工矿区和平旺区，市政、市容、环卫等方面的任务更重，运营费用更大。此外，驻同中央企业，如中车集团，北方动力集团（六一六）、山橡集团，二电厂等都存在市政、环卫等公益服务事业的移交，运营费用负担问题，中央没有明确的政策支撑，全面接收后将会给地方财政增加较重的负担。

三、2018年财政工作思路

2018年是贯彻落实党的十九大精神的起步之年，财政工作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，紧紧围绕市委、市政府工作重心，实施好积极的财政政策，全力支持打好决胜全面建成小康社会的“三大攻坚战”，支持稳增长促改革调结构，努力拓展财源基础；调整优化支出结构，保基本、保运转、保重点；深入推进财税改革，提高财政管理水平；积极转变投融资方式，充分发挥财政引导作用；切实加强政府债务管理，积极防范化解债务风险；强力支持污染防治，加快推进生态文明建设。积极作为，主动担当，为促进大同市经济社会创新驱动转型发展提供良好的财政环境。

第一，促发展、增收入。一是树立新发展理念，全面贯彻优化营商环境、支持创新驱动、产业优化升级各项优惠政策，继续落实各项减税降费政策，切实减轻企业负担，增强企业活力，为不断拓展财源基础提供优良的财政环境。二是加大组织收入力度，强化税收和非税收入征管，努力应收尽收，确保全年收入预算目标的实现，全力提高财政保障支撑能力。

第二，抓筹资，促保障。一是抓住42号文件政策历史性机遇，结合本市实际，积极创建争取中央、省资金政策的支持载体，用足用好用活政策资源，最大限度争取上级部门政策、资金、项目支持，主动作为并积极配合相关部门，以项目找资金，以项目实施带动税收增长，全力支持“转型项目建设年”真正取得实效。二是创新政府配置资源方式，更好地掌握和运用市场机制和市场化手段，提高我市自然资源、经济资源和社会事业资源等公共资源配置的效率和效益。三是继续积极争取并利用好地方政府债券优惠政策，不断盘活各类存量资金，推动经济加快发展。

第三，优支出、保重点。一是不断优化支出结构，按照“保基本、保运转、保重点”的原则，精心安排预算，压缩一般性支出，降低行政成本，用活财政资金，突出抓重点、补短板、强弱项，最大限度提高资金效益。二是进一步加大财政投入力度，全力保障脱贫攻坚，2018-2019年市级财政将投资10亿元，强力支持产业扶贫，确保财政扶贫投入总量和增幅“双增长”目标的圆满完成，加快现代农业建设，推进“三农”发展。落实保障制度，促进教育事业均衡发展。优化支出结构，支持科技创新。完善稳定支持机制，提高社会保障水平。加大扶持力度，深化医药卫生体制改革。整合专项资金，强力支持生态文明建设。扩大投入规模，加强基本住房保障。增强全市人民群众获得感。三是加快财政支出进度，强化各部门的支出主体责任，严格考核监督，确保预算尽快支出，项目尽快落地，资金尽快见效，经济加快发展。

第四，强管理、促改革。一是深化财政体制改革，在中央和省改革的基础上，进一步合理划分市县政府的支出责任，形成合理授权、依法规范、运转高效的财权事权与支出责任划分模式，充分调动市县（区）两个积极性。二是深化预算管理改革，全面实施绩效管理，优化政府资源配置，提高财政资金使用效益。三是加强地方政府债务管理，正确处理好促进发展和防范风险的关系，在充分发挥好政府债务对支持经济发展促进作用的同时，不断健全完善体制机制，多渠道多方式积极化解存量债务，切实防范财政金融风险。

第五，抓创新、促转型。一是创新财政投融资理念，加快金控集团的组建运行，整合金融类金融资源，搭建统一的投融资平台，充分发挥财政资金引导示范功能，进一步完善1+N政府产业引导基金管理机制，畅通投融资渠道，依托多层次资本市场体系，强力撬动社会资本，促进各类型投融资主体多元化、融资渠道方式多样化，为全市创新驱动、转型发展提供资金支持。二是运用政府购买服务手段促进事业单位改革，加快建立、健全事业单位财政经费保障协调约束机制和公共服务多元化的供给体系。三是全力支持争当对外开放和能源革命“两个尖兵”各项措施的落实，大力支持供给侧结构性改革，推动大同市经济发展提升质量、增强效率、转换动能，支持非煤产业、新兴产业、高科技产业的发展，加快培育新的经济增长点，为全市经济社会发展提供优良的财政环境。