基于新旧动能转换的莱芜市城乡统筹发展分析

丁爱芳，史卫东

(1.山东省城乡规划设计研究院，山东 济南　250013；2.泰山学院 旅游学院，山东 泰安　271000)

我国经济发展进入新常态，以创新发展引领的五大理念深入实施，大众创业万众创新，给新产业、新业态的孕育创造了巨大机会空间，以技术创新为引领，以新技术新产业新业态新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑的经济发展新动能正在形成。同时不可否认，我国农村老龄化问题，农村发展要素短缺问题逐步凸显，倒逼乡村发展新旧动能转换问题成为新时期城乡统筹的核心问题。加快培育壮大新动能、改造提升传统动能是促进经济结构转型和实体经济升级的重要途径，也是推进供给侧结构性改革的重要着力点。2017年初，国务院办公厅印发《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》，提出四个具体任务措施，其中，激发生产要素流动的活力问题是新时期城乡统筹发展的关键问题，重点要促进知识、技术、信息、数据等新生产要素在城乡之间合理流动、有效集聚，促动智力要素集聚流动，促进科技成果加速转化，创新新技术新业态改造提升传统产业的模式。本文重点从城乡要素统筹的角度，研究新旧动能转换的探索性思路。

一、研究基础

根据有关研究进展，梳理国内主要实践经验，选择研究区域，指出城乡要素统筹的主要问题。

(一)城乡生产要素统筹的实践经验与总结

浙江从扩权强县到扩权强镇，通过把许多县级政府的经济社会管理权限权能下放给中心镇，给予小城镇更多的发展权力，激发了发展活力，增强了基层政府社会管理和公共服务的能力，促进城乡土地、资金、技术、劳动力等生产要素紧密沟通与交流，使中心镇成为联系县城、农村的关键纽带。苏南地区重点践行“三集中、三置换、三合作和三统筹”。嘉兴市主要是通过“两分两换”推进城乡统筹，“两分”即将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；“两换”则是以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。重庆重点在推进土地流转和集约利用制度创新。成都主要是创新产业发展方式，推行“三个集中”和“三大重点工程”，促进城乡在全域差异化发展方面有所突破，在相对落后的农村地区推行“三大重点工程”。对暂不具备“三个集中”条件的广大农村地区，尤其是基础设施条件比较差、相对贫困的第三圈层远郊农村，大力实施农业产业化经营、农村发展环境建设和扶贫开发“三大重点工程”。

(二)对既有实践经验的思考

习近平总书记指出：“城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。”不能“以牺牲农业为代价换取工业发展的产业倾斜政策、以牺牲农村为代价换取少数大城市过度集聚发展的区域倾斜政策、以进城农民失业和贫困化为代价换取过快的人口城市化和社会问题恶化”。城乡统筹要吸取日本的教训，防止农村地区“过疏化”。城乡统筹的核心是解决城乡价值差异问题，农村户口附着的财产价值本身不等于城市户口，重在如何让农民财产增值，让农民一起享受发展的成果。城乡统筹的瓶颈问题是涉及到土地制度、公共服务、社会保障等制度改革的破冰。各地城乡统筹经验具有典型的时代特征和地方特色，不能搬来就用。城乡统筹需要考虑城市发展的动力有多大，需要考虑农村老龄化、高投入低产出低效农业的基本事实，需要考虑山区和平原的差异，需要考虑生态区、农业区、工业区的差异。需要创造基于城乡等值的价值理念和城乡公共服务软环境均等化的服务理念。

二、研究区域选择

本研究基于以下三点考虑，选择山东省统筹城乡发展改革试点市——莱芜市为研究对象。

(一)产业基础优势，农业特色优势

2015年，莱芜市完成地区生产总值(GDP)665.83亿元，地方财政收入50.17亿元，城乡收入比仅为2.4:1，远低于全国平均水平。莱芜市是“中国生姜之乡”“中国花椒之乡”“中国黄金蜜桃之乡”；境内资源富集，煤、铁储量丰富，是华东地区重要的煤炭和铁矿石生产基地；文化底蕴深厚，齐鲁文化在这里相互交融，形成了“崇德尚实、重工厚商”的地域文化风尚；自然风光优美，城市建设日新月异，先后创建为“中国优秀旅游城市”“国家园林城市”“国家卫生城市”和“全国文明城市提名资格城市”“省级城镇化试点城市”。

(二)地域狭小，省直管优势

全市总面积2246平方公里，辖莱城区、钢城区和五个省级园区，共20个镇(街道)，人口135万，是全省地域面积最小、人口规模最少、相当于县级市规模的地级市，具备开展城乡统筹试点工作的良好地域条件。

(三)具有济莱协作区建设的地缘优势

山东省委省政府把济莱协作区作为省会城市群经济圈建设的切入点和突破口，充分发挥省会综合优势，利用莱芜与济南空间相接、产业相连，接受辐射带动最便利、最直接的有利条件，着力推进两市组织领导、战略规划、重大布局“三个统一”和交通、通信、户籍管理、公共服务、资源配置“五个同城化”，实现济莱两地优势互补、协同发展、互促共赢。

三、研究区域城乡要素统筹的基础与问题

(一)莱芜市城乡统筹的基础

1.试点示范经验

2008年，莱芜市被确定为全省统筹城乡发展改革试点市，按照“以工促农、以城带乡、城乡互动、协调发展”的思路，创建了具有莱芜特色的“共享型融合发展模式”。2013年省政府将莱芜确定为“涉农资金整合配套改革试点市”。2014年山东省委省政府确定将莱芜市列为省级新型城镇化综合试点市。在推进统筹城乡发展改革工作中，积累了较为丰富的实践经验。

2.政策基础

2008年以来，先后出台了《莱芜市统筹城乡一体化发展纲要》等一批综合性政策文件，制定了《关于城乡规划建设管理一体化的实施意见》《关于推进“两股两建”加快统筹城乡发展的意见》等70多个实施意见和配套政策。制定出台了《关于推进新型城镇化发展的意见》，编制完成了《莱芜创建新型城镇化示范市顶层设计方案》，在全市形成了较为完善的城乡统筹规划政策体系。

3.研究创新基础

国务院发展研究中心将莱芜市确定为城乡一体化综合配套改革固定调研联系点，中国社科院与莱芜市合作开展了统筹城乡发展“莱芜模式”研究，莱芜市在发展现代农业、农村垃圾治理、卫生融合发展、农村产权制度改革以及涉农资金整合等方面取得了显著成绩。2011年8月在北京举办了城乡统筹发展暨莱芜模式高层论坛，并向社会各界发布了研究成果。

(二)城乡统筹发展取得的莱芜经验

1.城乡资源配置方面

打破行政区划、城乡界限，发挥市场配置资源的基础性作用，促进人口、土地、资金、技术等各类生产要素在城乡之间优化配置；推动优质资源由城市向乡村延伸；重点在土地流转、“飞地经济”、破除城乡二元体制等方面进行了探索实践，构建起城乡统筹发展新格局。

2.三集中策略取得了一定成效

工业向园区集中，镇域经济和“飞地经济”结合；农业用地向规模经营集中，实施土地流转；农民居住向新型社区集中，城乡建设用地控制，提出城乡用地增减挂钩、存量挖潜的总体方略。

3.积极创新“两股两建”路子

土地承包经营权股权化；农村集体资产股份化。建立新型农村合作经济组织；建立城乡统一的建设用地流转制度。

(三)莱芜城乡统筹发展面临的问题

城乡二元结构没有根本改变。农业基础仍然薄弱，需要加强；农村发展仍然滞后，需要扶持；农民增收仍然困难，需要加快。缩小城乡收入差距任务艰巨，公共服务均等化任重道远(详见表1)，城乡教育、卫生“软”资源差异大，城乡人居环境差异大，相比于城市，乡村环境缺乏塑造，乡村景观缺乏引导。

表1　莱芜市城乡收入比

四、激发生产要素流动的活力，实现城乡生产要素统筹

相比于乡村，城市具有资金、技术的优势，而乡村有土地的优势，且尚有部分剩余劳动力，城乡要素组织应着眼于发掘乡村的资源优势，确权赋能，促进城乡一体化发展，要素市场的城乡一体化是实现城乡一体化发展的根本问题。

(一)让土地要素流动，激发土地活力

流动的要素才产生附加值，因此，通过建立宅基地跨镇跨村异地置换机制，要让土地要素“流”起来。建立城乡统一的建设用地市场，推进农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。推进农用地与农村社会保障的衔接机制建立。

1.对工业用地的新增和更新实施有效管控

参考德清县的经验，根据地均税收、地均工业增加值、单位能耗工业增加值、单位排污权税收等有关指标把土地分为五类，分别为重点发展类(优先进行立项发展，保障土地供应)、鼓励发展类(鼓励企业进行技术改造，适当支持用地需求)、提升更新类(鼓励企业利用现有土地实施更新改造)和腾笼换鸟类(不予核准和审批新的投资项目，禁止参与工业用地招拍挂活动)。

2.加快农村生产要素有效配置

农村生产要素主要是宅基地、耕地和林地使用权。农村人之于城市人，有所不同的财产权是上述三类土地权利；而城市人之于农村人，有所不同的是职工社保、职工医保以及截止到90年代初期的福利分房。农村生产要素的配置如果脱离了上述基本事实，将是无效配置。政策推行方面，需要灵活多样，比如，加快农村土地流转步伐，促进农村资源有效配置。规范完善农村土地流转程序，推行土地经营权质押贷款，拓宽农村融资渠道。借力农村土地三权分置和股权化改革的契机，建立政府主导的担保机构，以土地经营权进行抵押贷款，拓宽农村融资渠道。

(二)让资金要素放到乡村生产环节，赋予资金要素新动能

新时期，我国城镇化率已经达到57.35%。乡村地区老龄化问题日益突出，乡村劳动力的创新能力逐步减弱，乡村发展资金极度短缺。常规思路来看，重点须要加快农村信用合作社改革，抓好农村金融网点和支付系统建设，把金融网点、支付系统延伸到村一级，加快农村担保体系建设，拓展农村产业发展的融资渠道。需要指出，依靠各种商业贷款将资金放到农村的做法已经不能完全解决乡村发展资金短缺的问题，一是缺少人，谁来贷款？谁能用这些贷款？二是农村地区的发展滞后已经成为一个现实，是一个系统性的滞后，农村发展仅仅依靠资金是难以完全解决的。需要增加人才、增加策略、增加思路。因此，与农村发展资金问题一道，需要解决的问题很多。

(三)推动劳动力要素区域一体化、城乡一体化，促进合理流动、有效集聚

2014年，莱芜市劳动力总量为86.5万人，其中城镇劳动力人口为34.3万人，占比39.7%，乡村劳动力人口为52.3万人，占比60.3%，存在大量的农业剩余人口。加快济莱、城乡劳动力市场一体化进程，按照建立济莱劳动力市场一体化和城乡统筹的原则，减少济莱区域间以及城乡之间劳动力流动壁垒。解决农民工半城市化问题，实现城乡要素的平等交换。劳动力的区域流动问题仍然需要立足于当前农村建设和土地流转政策全过程，需要统筹布局推进。

劳动力要素市场化需要进行全面改革。城乡、行业、户籍等影响平等就业的制度障碍必须破解。需要系统分析农村劳动力的文化层次、技术能力层次，因人就业。促进农村劳动力升级，需要充分吸纳城镇劳动力新鲜血液充实到农村发展中去。城市劳动力所带来的新理念、新思路是核心，所带来的资金和劳动力保障更是不可或缺。从国际经济社会发展经验来看，城市人口的城乡兼业是维系农村发展的重要路径。

(四)实施智慧+，赋予技术创新新动能

由于区域内技术水平限制，城乡技术要素市场上，高端技术要素不足，创新辐射带动作用不强，农村现有创新资源缺乏，近期莱芜应加快城市技术要素供给侧改革，提高技术要素水平，从而带动先进技术在农村、农业推广应用。

1.深入实施创新驱动战略，创新发展新动力

建设低成本、便利化、全要素、开放式的创新创业服务平台。强化创新型人才的引进和培养。把人才作为创新驱动发展的破题之解，坚持高端人才引进，构建创新发展新常态。

2.推进“互联网+”建设，提升信息应用水平

充分发挥信息化持续引领经济社会转型升级的战略作用，扩大信息技术应用范围，提升信息服务能力。大力推进“互联网+”行动计划，推进以信息技术为核心的全领域覆盖、全功能发挥、全过程控制和全要素供给。加快能源、交通、水利、国土、资源、环境等领域的改造升级，促进重要基础设施精准管理和高效运行。实施信息惠民工程，构建数字城市、智能交通、智慧社区，提升政府服务、社会服务、民生服务信息化普及水平。

3.加快发展标准经济，实施品牌带动战略

强化标准经济引领，加快推进循环经济标准化试点等重点标准化项目建设，加强政务服务、城市管理、公共基础设施服务、公共教育、医疗卫生等领域标准实施和试点建设，建立完善先进制造业和战略新兴产业领域的标准体系。鼓励企业推行质量认证、卓越绩效管理等方法，引导农村专业合作社按照“专、精、特、新”的方向，高度重视品牌培育，致力打造一批“三品一标”产品。

五、城乡公共服务要素、生产要素与人的需要紧密挂钩

莱芜市乡村地区已经进入高度老龄化的发展阶段，教育、医疗、文化、体育以及各类社会保障均应该以这一现实为出发点考虑。着力解决城乡教育资源优质均衡配置问题，重点解决农村卫生室和医护人员不足的问题，实现城乡居民养老保险基金市级统筹问题等。

(一)城乡教师共享是根本有效的教育一体化策略

众所周知，推进解决“大班额”问题是近期教育资源均等化配置的主要策略。但本研究不认为大班额问题是解决城乡教育均等化的根本有效措施，城乡教师共享才是根本有效的教育一体化策略。乡村教育滞后的根本外在原因是教师资源的城乡差异问题。调研发现，一方面每年大量的师范类高校毕业生难以就业，一方面乡村教师资源短缺、文化水平低问题凸显，城区的中小学之间差异也非常大。对于关系到国计民生的教育问题，应该以教学质量的全面、均等提高为出发点。

2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制”。对莱芜市以市域为单位，实现城乡教师共享，实施乡村教师托管制，实施“区管校用”。乡村地区小学教学应该与城市均等，加之美丽的乡村环境，乡村教育发展应当以乡村小学比城市小学更有吸引力为目标，而不仅仅是缩小城乡差距。

(二)城乡医疗资源共享，养老与医疗联姻

乡村医疗问题更是如此，医师资源的差距是核心。目前乡村老龄化问题逐渐显露，相比于教育的城乡均等化，医疗均等化问题是更为迫切的问题。因为乡村中小学生数量锐减至90年代的30%左右，而60岁以上老年人比例则增加至90年代的3倍左右。乡村医疗与养老联姻，共同壮大，结合政府投入，融入商业手段，纳入农村地区土地等生产要素统筹的价值因素，将是医疗事业发展的主要方向。

(三)通过土地托管保障农民养老

随着农村老龄人口的增加，数量的增加，比例的增加，农村养老问题逐步成为社会关注的问题。土地是农民特有的财产，也是仅有的财产，需要尽快推进土地确权工作，随后通过土地的收益来实现农村养老，这是一个可行的路子。关键问题在于土地如何收益？有谁来经营？在国有土地制度不变的前提下，土地托管成为一种新的转让土地使用权的方式。农民将土地托管给农地开发公司，收益可基本解决等同于城镇职工养老资金数额的养老金问题。农地开发公司的招商、开发、监督管理是政府的责任。

六、结语

莱芜市当前城乡统筹发展取得了显著成绩，空间的“三集中”策略、“两股两建”路子取得了一定成效，城乡基础设施一体化建设取得显著进展，乡村路网、垃圾清运网、电网发展具有相当的基础，但城乡要素市场的统筹面临着许多制度障碍，因此破除城乡要素市场障碍，促进城市资金、技术要素和乡村的土地要素、剩余劳动力要素互补发展的动力机制，是当前新旧动能转换的关键一环。

公共服务最能体现政府的公共职能，莱芜市乡村地区人口萎缩导致乡村公共服务种类的需求也会产生很大的变化。乡村地区总体呈现人口逐步减少，经济发展动力不佳的态势，保持乡村地区繁荣稳定促进城乡均等是城乡公共服务的核心，重点从乡村教育、卫生、养老和公共服务设施配置方面提出突破的建议；特别对教育的“大班额”问题，城乡教师资源、医生资源共享问题，养老模式问题进行更深入探索。

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