久押不决案件及其检察监督机制的构建
——以B市H区为案例的讨论

郭 斐，穆 麟

(1．北京市人民检察院，北京100005;2．北京市海淀区人民检察院，北京100089)

我国刑事诉讼法(以下简称刑诉法)规定了刑事诉讼过程中侦查羁押期限、审查起诉期限和审判期限，这类规定旨在提高司法机关办案效率，维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，防止因久押不决产生以羁押代替刑罚的错误倾向以及在押人员看守所内“交叉感染”等诸多弊端。但因刑诉法对羁押期限和办案期限规定较为笼统，致使法定期限畸长，司法机关在办理一些疑难复杂、证据不足或有重大社会影响的案件时存在久押不决的倾向。应该将清理纠正久押不决案件作为当前人民检察院刑事执行检察羁押期限监督工作的重中之重，思考和完善相关工作机制。

一、久押不决案件成因、特点及违法性分析

久押不决这一名词未出现于我国刑诉法及司法解释中，因而并非严格意义上的法律术语。最高检刑事执行检察厅制定的《人民检察院刑事执行检察部门预防和纠正超期羁押和久押不决案件工作规定(试行)》第二条规定:“犯罪嫌疑人、被告人被羁押超过五年，案件仍然处于侦查、审查起诉、一审、二审阶段的，为久押不决案件。”这一规定将五年作为久押不决案件中久押期限的起点。笔者认为不应给久押不决案件设定具体时间期限，应当针对不同案件类型或犯罪嫌疑人、被告人是否需要继续羁押进行综合分析后得出是否久押的结论。例如，所涉嫌罪名最高刑为三年以下有期徒刑，若案件羁押到近三年非因极为特殊原因未能判决的，也可认定为久押不决。

(一)久押不决案件成因

1．案件本身重大复杂致使久押不决。实践中可能出现的情形包括案件性质严重、社会危害性极大、集团犯罪、被害人众多、案件主犯在逃未抓获、犯罪嫌疑人为逃避打击而逃匿、毁灭、伪造证据或者串供、犯罪涉及面广、社会影响力大。此类案件的办理不同于普通案件，请示、上报、补充侦查、发回重审等程序出现频率高，办案机关投入的司法资源远超普通刑事案件，受制于主客观因素，导致有些重大复杂案件无法定罪，又不敢轻易放纵犯罪，最终的结果就是久押不决。［1］

2．刑诉法、两高司法解释及公安部相关规定对我国刑事诉讼中羁押期限和办案期限的规定存在问题。首先是羁押期限和办案期限混同。只规定了侦查羁押期限，审查起诉和审判阶段只规定办案期限，未提到羁押问题，导致实践中默认了审查起诉和审判阶段办案期限自然产生羁押的状态，不但于法无据，也缺少对这两个阶段羁押的救济。其次是各类期限均可因一些法定事由而中止或重新计算，导致期限畸长。例如，《刑事诉讼法》第一百四十七条规定对犯罪嫌疑人的精神病鉴定期间不计入办案期限，然而，精神病鉴定的期限无法律规定，实践中精神病鉴定少则花费一两个月，多则半年以上，嫌疑人仍旧被羁押，且无任何救济途径。再例如，刑诉法中多个法条均规定，案件改变管辖的，从改变后的办案机关收案之日起重新计算期限，这些规定或许对于办案机关办理案件来说较为便利，但犯罪嫌疑人、被告人却久押不决，值得深思。

3．部分办案人员素质偏低、责任心不强、缺乏程序正义的意识。公安司法机关仍然有相当一部分办案人员存在重实体、轻程序的意识，认为其办案的目的是查明事实真相或打击犯罪，缺乏或选择性忽视“未经法院判决，任何人不得确定有罪”的法律原则，甚至认为长时间羁押是为了办案的需要，无可厚非。办案人员习惯于采取退补、发回重审、向上级请示等方法办案。一些重大疑难复杂案件，往往会因事实不清、证据不足，在公检法机关多次反复循环，导致案件久押不决。

4．我国未决羁押制度存在结构性问题是导致久押不决的根源。相比西方国家，我国羁押依附于拘留、逮捕等强制措施，不具有独立性，无论是在适用理由还是在适用程序上，未决羁押都依附于整个刑事诉讼活动，缺乏独立、封闭的司法控制系统。［2］我国由于没有独立的羁押制度，是否羁押取决于拘留与逮捕，而这两个程序的决定都较为行政化，缺乏司法化程序规制及救济，因此拘留、逮捕后“一押到底”的现象成为可能，为久押不决的产生提供了土壤。

(二)久押不决案件特点及类型分布

1．案件类型较为集中。笔者对B市H区2013年至2017年犯罪嫌疑人、被告人羁押时间在2到3年及3年以上的案件进行了汇总统计，发现在2年以上3年以下久押不决案件中，侵犯财产罪和破坏社会主义市场经济秩序罪所占比例最大，以诈骗类犯罪(包括保险诈骗)、非法吸收公众存款罪、贪污贿赂犯罪、职务侵占罪等罪名较为典型。①因H区法院属于基层法院，因此一些可能判处无期徒刑、死刑的故意杀人、故意伤害致人死亡犯罪不属于基层法院管辖，此统计未能涵盖，经调研，一些事实或证据存疑的故意杀人等暴力恐怖案件也是久押不决出现的重灾区。在3年以上久押不决案件中，贩卖人体器官所占比例较大。

2．程序复杂，各种延期程序多次使用。从数据中可知，大部分久押不决案件都是经过上诉后的二审(有很大一部分是发回重审)判决或裁定才予以结案。其中2年以上3年以下久押不决案件中，只有盗窃(25%)、非法吸收公众存款(37.5%)、贪污贿赂职务犯罪(20%)、诈骗(2.11%)、职务侵占(11.11%)有部分案件是一审结案，其余案件以及所有3年以上久押不决案件均是二审结案。

表1 2年以上3年以下久押不决案件类型统计表数据来源:B市H区(2013－2017)

表2 3年以上久押不决统计表数据来源:B市H区(2013－2017)

(三)久押不决案件实体及程序合法性分析

1．久押不决与超期羁押的关系。超期羁押是指办案机关违反刑诉法及相关司法解释的规定，超过法定期限对犯罪嫌疑人或被告人进行羁押的行为。虽然我国羁押和办案期限混同一体，但刑诉法中一些阶段的办案期限非常明确，超过此类期限羁押是明显违法的，检察机关对此类行为可以依法纠正甚至追究办案人员责任，因此超期羁押发生的概率较低。久押不决与超期羁押存在一定的联系，都侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，都损害了司法机关的公信力，违背了公平正义的原则，久押不决也被称为隐性超期羁押。但二者在判断依据、治理难度、救济途径等方面存在着很大的不同。［3］

2．合法性分析。久押不决在目前刑诉法等法律法规中看似形式上合法，但其实质违法，理由如下:(1)《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《保护所有遭受任何形式羁押或监禁人的原则》等国际条约规定，被羁押者应享受以下权利:不受任意和非法羁押、及时得到审判、申请保释等。对羁押的慎重以及及时审判都是国际司法实践中最基本的原则，久押不决违背了国际先进司法潮流和人权司法保障理念。(2)羁押不具有独立性而依附于拘留、逮捕等强制措施或侦查、起诉等刑事追诉活动的需要，尤其是在侦查终结后的审查起诉和审判阶段，法律均未规定羁押期限，羁押期限自然而然等同于办案期限，这于法无据。办案期限可因为精神病鉴定或法院中止审理而中止，但羁押却一直在继续。刑诉法第二条规定了刑诉法的任务是保证准确、及时地查明犯罪事实，尊重保障人权，但长时间羁押无罪之人，与及时查明犯罪和保障人权产生了极大的冲突。(3)久押不决危害性极大。刑诉法第十二条规定了未经法院依法判决，对任何人不得确定有罪。无罪之人自然不得科处刑罚，而久押不决行为对无罪之人长期羁押，最长者可达七八年甚至十年之久，这已经远超刑法中很多罪名的法定最高刑，其实质起到了剥夺人身自由的作用，与监禁刑无异。久押不决以羁押程序代替刑罚的做法明显违法。(4)久押不决一定程度上限制了非羁押性强制措施的适用，成为我国未决羁押制度改革的一大阻碍。正因为久押不决形式上并不违法，办案机关和办案人员可以有恃无恐地对案件进行久押，直到查清事实为止，即使无法定罪，在一定程度上也可以用羁押代替刑罚完成维护社会治安、安抚被害人及家属的任务，导致取保候审、监视居住等非羁押性强制措施的适用及改进难以取得进步。

二、久押不决案件纠防清理工作现状及问题

(一)纠防清理工作现状及问题

久押不决问题近年来逐渐受到中央政法机关的重视，中央政法委、最高检相继下发出台通知和规定，开展久押不决案件清理工作。据最高检检察长曹建明在十二届全国人大五次会议第三次全体会议上所作工作报告，2013年核查出的羁押3年以上未结案的4459人，至2016年全国两会时下降为6人，2016年10月已全部清理纠正完毕。久押不决案件清理工作虽然取得了很大成绩，但仍存在以下问题亟待解决:

1．久押不决清理纠正工作仍没有摆脱运动式治理模式，依赖中央政法机关下发通知开展专项活动进行，缺乏常态化清理纠正预防制度的建设。

2．久押不决清理纠正工作主要是依靠检察机关刑事执行检察部门在开展，公安机关、法院及检察机关自侦、公诉部门参与度不高，配合意识不强。

3．检察机关清理纠正久押不决案件手段单一，监督刚性不足，监督标准不统一。囿于久押不决的形式合法性，检察机关无法向办案机关制发纠正违法通知书，更无法开展职务犯罪侦查。其监督手段就是向办案机关制发久押不决案件催办函、检察建议书或与办案人员进行沟通。这些监督手段刚性严重不足，制发的监督文书没有强制性，对办案机关和办案人员也没有任何不利后果。

4．久押不决案件“前清后现”现象频发。各级政法机关重视对个案的清理，缺乏预警、预防机制的建立，致使清理工作不断开展，但仍有久押不决案件频繁发生。其根本原因在于我国未决羁押制度改革进展缓慢，取保候审、监视居住适用相对较少，非羁押强制措施执行风险较大，羁押是主流、不羁押是例外的风气没有改变，久押不决在各级政法机关的意识中仍存在着一定的“正当性”。

三、构建纠防久押不决案件综合治理机制

久押不决案件产生原因复杂，牵涉面广，危害性大，需要立法机关、司法机关、社会公众和理论界等多方参与、综合施策，构建一个科学、规范、公正、高效、权威的纠防久押不决案件综合治理机制。

(一)对刑诉法及相关司法解释的修改建议

1．立法机关应加强对域外羁押制度的考察研究，逐步建立适合我国社会主义法治国家建设的独立羁押制度，早日解决羁押与强制措施和办案程序混同的问题，加强对羁押的司法控制体系构建。［4］对刑事诉讼各阶段的羁押期限及超期后果予以明确规定。对延长期限应当规定更加严格的审批程序，减少此类程序的行政化审批倾向。

2．对精神病鉴定期间不计入办案期限、中止审理期间不计入审理期限、经报请最高法院批准可无限延长审理期限等法条予以修改或废除。此类规定致使法律丧失了对期限的控制权，使犯罪嫌疑人、被告人的羁押处于不确定状态，完全取决于公权力机关办理案件的需要，违反了刑诉法的基本原则和价值追求，应当予以修改或废除。

(二)以检察监督为中心构建公、检、法三机关联动治理机制

1．检察机关应当充分利用派驻看守所检察的制度优势，利用多种手段发现久押不决案件线索，包括看守所信息管理系统、巡视筒道、与在押人员进行谈话教育、办理控告举报案件、审查换押手续等。借助刑事执行检察办案模式的改革，将久押不决作为刑事执行监督案件进行办理，经过严密的调取证据、认定事实、适用法律，向办案机关发出《纠正违法通知书》《检察建议书》《久押不决案件催办函》等文书，密切追踪办案机关落实情况，对于不回复、不落实的报上级检察院处理。

2．检察机关应协调公安、法院建立久押不决案件纠防治理联合机制。检察机关要加强与公安机关、法院的沟通协作，形成工作合力，让公安机关和法院认识到久押不决案件的危害，增强人权保障意识、程序公正意识、证据和时效意识，克服无所作为的思想和消极畏难的情绪，提高清理纠正久押不决案件的积极性和主动性。

3．落实分级负责、分级督办制度，充分发挥组织领导，发挥省、市两级检察院的主导作用。积极构建检察刚性监督机制，对于因久押不决造成超期羁押和冤假错案情节严重的，依法启动职务犯罪侦查程序，追究责任人员渎职犯罪或非法拘禁罪的刑事责任;对于一般的久押不决案件，做好对监督意见不回复、不纠正问题的处理，上级检察机关在进行审查后认为监督无误的，应通报同级公安机关或人民法院予以督促下级纠正。探索建立公开审查机制，加强对办理此类监督案件的司法化审查，邀请人大代表、政协委员、人民监督员及普通群众参与，提升监督效果。［5］

4．充分发挥羁押必要性审查的作用。羁押必要性审查制度是我国为解决“一押到底”现象的羁押救济程序的有益尝试，应将久押不决案件作为羁押必要性审查案件办理的重点，对于一些久押不决不应继续羁押的案件应依法提出变更强制措施的建议，从侧面减少久押不决案件的数量。

(三)完善非羁押强制措施适用机制及构建久押不决案件损害赔偿机制

1．逐步构建以未决羁押为例外，以非羁押强制措施的适用为主流的制度体系。鉴于我国取保候审、监视居住制度在实践中存在一些难以避免的问题，脱保现象成为制约办案机关采取非羁押强制措施的最大障碍之一，应当进一步完善取保候审、监视居住制度的规范化执行，利用智能手环定位、社区取保候审人员驿站等方式加强监管，同时建议将脱保与社会诚信体系挂钩，提升非羁押性强制措施适用频率。

2．加大对看守所制度的改革力度，加快《看守所法》的立法进程。我国看守所隶属于公安机关，缺乏中立性，在承担羁押任务的同时，也承担着协助侦查的使命，无法很好地保障犯罪嫌疑人、被告人的健康权、隐私权和相关司法权利。我国应进一步结合本国国情，推动看守所的中立化和司法化，更好地保障人权。

3．构建久押不决案件损害赔偿(补偿)机制。国家赔偿法对办案机关超期限拘留应当予以赔偿进行了规定，如果刑诉法等相关法律确定久押不决案件违法，那么久押不决案件损害赔偿机制就有建立的必要性。建立赔偿(补偿)机制，有利于督促办案机关提高办案效率，是对办案机关部分办案人员责任意识不强、不敢坚持无罪推定原则的一种惩戒措施，也能够对因国家维持秩序之需要而被长期剥夺自由权的公民提供一些赔偿或补偿，维护其合法权益。

［1］袁其国．刑事执行检察工作重点与方法［M］．北京:中国检察出版社，2015．

［2］陈瑞华．未决羁押制度的理论反思［J］．法学研究，2002(5)．

［3］田健伟，葛海涛．久押不决的特点及原因［J］．法制与社会，2010(10)．

［4］陈瑞华．刑事诉讼的前沿问题(下册)［M］．北京:中国人民大学出版社，2016．

［5］周 伟．刑事执行检察的若干问题［J］．人民检察，2013(24)．