检察公信力评估的问题检视与路径选择

梁春程

检察机关是国家法律监督机关和司法机关，检察公信力是司法公信力的重要组成部分，加强检察公信力建设，不断提高检察公信力是检察工作的必然追求。本文拟从基本理论、指标体系、评估机制等方面，对检察公信力评估理论和实践中存在的问题进行辨析，以期对此项工作的推进提供有益建议。

一、检察公信力本质上是社会公众对检察工作的主观评价

明确检察公信力的概念是研究检察公信力评估和建设问题的逻辑起点，亦能够对检察公信力评估和建设提供理论支撑。作为司法公信力的子概念，目前学界关于检察公信力概念界定众说纷纭、见仁见智。一是“检察能力说”，认为检察公信力是检察机关依法履职后获得人民信任的能力;二是“社会信任说”，认为检察公信力是指社会公众凭借对检察权信赖基础的期望、认识、参与、体验而形成的认可及信赖程度，以及通过相关主体、程序以及结果的运行、调试、适应、满足社会公众认可及信赖的程度和状态;［1］三是“复合信任说”，认为检察公信力具有双重维度，是指检察机关与社会公众的互相信任与评价。上述理论认识的差异反映到检察公信力评估的实践中具体表现为，有的将司法公信力看作司法行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。因此，检察公信力评估的对象就是社会公众对检察机关的司法情况、检察人员状况的满意程度、信任和认可程度等检察权运行状态的主观评价。有的则坚持主客观相结合原则，认为在检察公信力评估中具有客观性特征的客观指标容易获得社会各方的认同，而社会公众由于信息偏差和基于不同立场利益的考虑，其评价可能失真。因此，检察机关司法公信力评估不限于社会公众主观评价，还要结合检察工作客观业绩数据的考核。［2］

笔者认为，上述观点虽有分歧，但也共同揭示了检察公信力所具有的能动性、社会性和互动性特征。检察公信力是国家司法权良性运行的表现状态，其不仅具有一般公权力所享有的公共性和权威性，也蕴含着通过权力运行而获得公众信任的能力和公众直接的主观判断。但从司法的社会控制功能来看，“司法能不能充分发挥规范力，一如宗教或伦理，关键还是在于其决定的‘被信赖’而被接受，不在于其‘正确性’。故当信赖不足时，决定的质与量再改善，也是徒劳无功。”当前，对于司法办案质效有许多考核指标的要求，但司法质效并不等于司法公信，司法质效是前提，而司法质效必须通过恰当的方式被反映、被感知、被认同才能形成司法公信。笔者认为，检察公信力本质上是社会公众对检察工作的主观评价，检察公信力评估的重心应当更加偏向于社会对检察权运行过程及结果的信赖、尊重和认同，客观的检察办案数据可以作为工作绩效考评的依据，而没必要再通过检察公信力评估程序来反映。

二、检察公信力评估应当站在人民群众的立场上进行

从浙江、河北、上海等地区部分检察院的试点情况看，检察公信力评估的路径主要有两种:一是站在检察机关自身立场，从业务考核考评的目的出发，从检察工作的角度来评价检察公信力。采取这种路径的检察机关认为，检察工作是检察机关的中心，检察工作的质量是影响检察公信力的决定性因素。具体到实践中，有的选择职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、民行检察等检察业务工作作为评估指标，有的在检察业务工作之外，还选择检察队伍建设、检察干警素质、检察公共关系等工作作为评估指标。二是站在理论研究的第三方立场，从改进司法建设的目的出发，从价值追求的角度来评估检察公信力。采取这种路径的主要理由是:检察业务具有内部性和专业性，社会公众难以获得充分有效的信息，而检察机关作为司法机关在司法价值目标上是社会公认的，可以作为判断检察公信力的标准。据此，不少检察机关在制定评估指标体系时以“司法公正”“司法廉洁”“司法公开”等价值目标为一级评估指标，然后在“司法公正”指标下设置“程序公正”和“实体公正”等二级指标，在“程序公正”下设置“程序规范”、“程序高效”等三级指标，以此类推。此外，不少地方采用由检察机关委托第三方科研或者咨询机构开展检察公信力评估的形式，兼采上述两种路径的评估指标设置方式。还有个别地方由当地政法委综治部门牵头，委托统计局社情民意调查中心对公安机关、检察机关、法院、司法行政机关、社会管理综合治理办公室等政法机关工作进行社会调查评估，评估指标笼统规定为群众满意度。［3］

笔者认为，检察工作路径应以检察工作为主线，突出检察机关的特色，进而为改进检察工作提供借鉴，但因其在评估主体和指标设置上过于强调内部性，与过往的业务考评难以区分。价值目标路径以司法价值作为中心，能够反映检察机关在司法公信力整体中的状况，与审判机关的司法公信力评估也可以相互比较，但其难以覆盖检察机关执法办案和队伍建设工作的全部内容，纯粹抽象的价值判断容易受到个人好恶及其他偶然因素的影响。司法公信力是人民群众对司法认知度、认同度、信任度的综合反映。［4］检察公信力评估的目的是全面、客观地获取社会公众对检察机关和检察工作的公信力评价，科学分析和透视当前检察机关的司法公信力状况，进而发现检察机关司法公信力建设中存在的短期和长期问题，并以评估报告为媒介作出趋势性预判，提出解决问题的对策，督促检察机关依法规范行使检察权，推动检察公信力建设。因此，科学合理的检察公信力评估机制必须要站在人民群众的立场，具备评价功能、比较功能、参与功能和引导功能，了解、回应并解决人民群众最关切的问题。因此，在评估主体上应当具有中立性和复杂性，评估主体应当为社会公众，评估程序可以考虑由人大或者政法委启动和主导，避免检察机关既当运动员又当裁判员。在评价内容上应当具有的代表性和丰富性，涵盖检察机关的执法办案、队伍建设等各方面工作要求。在评估标准上应当具有多样性，针对不同的社会主体设置不同的评价选项，尤其要区分一般社会公众和案件当事人等特别主体。

三、检察公信力评估的最主要指标是司法公正和司法廉洁

明确检察公信力的概念和评估路径之后，下面最为重要的就是选择构建科学合理的评估指标。实践中各地检察机关普遍采取指标分级和权重赋值的方式构建检察公信力评估指标体系，其中由最高人民检察院检察理论所主导的“检察公信力测评项目”(以下简称“测评项目”)，在北京、河北、内蒙古、吉林、上海、浙江、湖北、宁夏8个省(区、市)开展调查，“测评项目”电话调查样本总量为4800个，每个省(区、市)600个，面访调查样本总量为1080个，每个省(区、市)135个，涵盖我国东、中、西和东北四大区域，具有典型意义。“测评项目”测评指标体系共包含2个一级指标、10个二级指标，特定主体调查和公众调查的三级指标或具体问题略有差异。在统计方法方面，“测评项目”采用多阶段、分层、比例抽样、简单随机抽样与重点调查相结合的方法，确定具体调查样本，特定主体调查问卷中还设置了开放性问题。其中，检察公信力指标总分为100分，特定主体评价指标与社会公众评价指标权重比例为5:5(详见表一、表二)。

社会公众评价指标及分值(表一)

特定主体评价指标及分值(表二)

调查发现，2015年检察公信力测评综合得分均略高于2014年，检察公信力总体稳定，略有提升。其中，在社会公众评价指标中，对检察院办理案件的公正性评价较高，对检务情况了解的方便性评价较低。在特定主体评价指标中，对检察人员的印象评价较高，对检察办案效率评价较低。在一级指标中，队伍建设得分在绝对值和增值两方面都明显高于司法办案，8个省份队伍建设的分值整体也都高于司法办案。在二级指标中得分前三的指标分别是纪律严明、文明规范和形象良好，得分最低的是“公开透明”。与2014年相比，公众和特定主体对10个二级指标的评分绝大多数普遍上升，但对“公开透明”和“监督有力”这两个指标上的评价不高，反而有所下降。此外，除了“公开透明”这一指标，案件当事人对检察机关其他9个二级指标的评分比其他群体都低了10分以上。特定群体中，律师对10个检察公信力二级指标的评价平均也比警察、法官和司法行政人员低7.68分，尤其是“监督有力”和“敢于担当”两个指标，律师评价得分较低。对此，“测评项目”不仅从一级指标分析到二、三级指标，而且每级指标中公众评分和特定主体评分都作了评价;不仅对受调查的每个省(区、市)的分值进行了比较分析，而且还对这些省(区、市)在每项中的分值作了专题分析;最后还针对这些数据反映的问题，进行了建言献策，基本反映了当前检察机关司法公信力的情况。

不过，从调查过程和结果可以发现“测评项目”在指标设定上也存在一些问题:一是开展公信力评估的目的不够明确，分开设立“特定主体指标”与“公众调查指标”似乎没有必要，而且中间部分指标区分度不高，可以合并;二是现有指标体系中二级指标对回答三级指标问题有强烈的结论性提示，比如二级指标设定为“客观公正”，而三级指标便是“当地检察院司法办案能否做到标准统一、客观公正?”“当地检察院司法办案能否客观全面地收集、调取犯罪嫌疑人有罪或无罪、罪轻或者罪重的证据材料?”等问题;三是测评指标的分类设定及其权重没有科学、合理标准，对于检察公信力评价的探讨更多的集中于社会公众通过自身感受，对检察权运行结果公正性的价值判断，缺乏以信息参数为基础对检察权运行过程的系统化认识和判断，可能导致对检察公信力的非理性评价。例如，西部省份(内蒙古和宁夏)在一、二级指标上的得分均高于东部(北京、河北、吉林、上海、浙江)和中部(湖北)，在司法办案和队伍建设两个一级指标的对比中，经济发展水平更高的东部城市对当地检察院在这两方面的评价均低于中西部城市，与其他法治指数评估结论差距较大。

笔者认为，每个人对检察公信力的认识有不同的视角，而不同的指标在人们心中的重要程度不同，“如无必要，勿增实体”，评价指标的选取，与其大而全不如少而精。习近平总书记在中央政法工作会议上明确指出:“执法司法是否具有公信力，主要看两点:一是公正不公正，二是廉洁不廉洁。”从“事”和“人”两方面概括了决定司法公信力的根本评价标准。因此，笔者从“司法公正”和“司法廉洁”两个角度出发，立足检察监督职能，聚焦司法办案、队伍建设两个基本面，抓住与社会民众密切相关的司法公开、权利保障和服务大局三个重要环节，结合当前司法改革推进情况，分层次设置评估指标体系，既客观、全面地反映了检察工作整体情况，又体现了差异化、特色化。至于是否需要按照一级指标、二级指标、三级指标的方式进行指标分级并分别赋值，我认为可以根据评估的方式和对象具体确定，如果电话评估、评估对象为一般社会公众则不宜过于繁琐，如果采取座谈、问卷调查等方式或者评估的对象是案件当事人或者律师、警察等特定主体则可以进行深度调查。

四、检察公信力评估结果的应用应当客观理性

评估结果的应用是检察公信力评估的关键环节，也是检察公信力评估的目的所在。评估结果如何看待、是否公开、能够作为检察业绩考核的内容，需要笔者进一步研究思考。从目前各地检察机关开展的试点实践看，不少地方在检察公信力评估前期的指标体系设置、权重设定、问卷调查设计和执行等方面投入的精力较大，但由于理念和认识上存在的分歧，对后期评估结果的分析应用重视不足，降低了检察公信力评估的影响力和指引力。一种观点认为，检察公信力评估应当建立报告公开发布制度，及时向人大、公众公开评估结果，克服内部业务考评的片面性和局限性，同时民调得分应当作为考核系数与业务考评相结合，纳入检察系统上下级绩效考核体系;另一种观点认为，检察公信力评估目前仅适宜作为科学方法或学术研究看待，评估结果作为相对客观的真实或者主观性真实，仅供检察机关内部参考，不宜向公众公开，更不宜与业务考评挂钩。［5］

笔者认为，检察公信力评估的初衷，是把人民作为检察工作全部价值的最高裁决者，把履行法律监督职能作为践行执法为民宗旨的基本途径，进一步提高检察工作亲和力、公信力和人民群众满意度。诚然，从目前已经开展的司法公信力评估结果看，或多或少都有不尽如被评估单位人意或者与客观实际不相符合的地方。但正如习近平总书记曾引用的诗句所言，“不要人夸颜色好，只留清气满乾坤”，检察公信力评估就是人民群众对检察机关的工作满意度的检验，其追求的就是评价结果的真实性，必须客观理性地对待评价结果，闻过则喜、有则改之，而不能讳疾忌医、文过饰非。至于是否需要将评价结果向社会或者其他机构公开，笔者认为，检察公信力评估形式上属于公众满意度测评，其源于企业管理中的顾客满意度测评，后伴随着西方国家新公共管理运动“公民优先、服务政府”的兴起而广泛运用，现有的民主评议政风行风、政府绩效评估公众评议、法治评估指标体系等均属于公众满意度测评的范畴。在大量社会公众参与、评估内容侧重于公众需求的前提下，评估结果理应及时、全面地向社会公众公开并直接负责，通过分析问题产生的原因、提出改进公信力建设的方案，提高检察机关的责任心和回应性。至于能否把评估结果作为检察机关和检察人员业绩考评和奖惩的依据，笔者认为，需要保持谨慎。司法机关的职能定位和工作方式与政府行政部门不同，司法工作的过程和结果很多时候都是在利益双方进行平衡与裁决，大多数情况下一方胜诉就意味着另一方要承受败诉的结果。检察机关是国家法律监督机关，检察官是公共利益的代表，作为“啄木鸟”和“守夜人”，检察机关在发挥打击、预防、监督、教育、保护等检察职能过程中，难免会影响一些人的利益，也正因为如此，宪法规定检察机关依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。如果将评估结果作为考核工具与业务考评挂钩，不仅背离了检察公信力评估作为检察业务考评补充的初衷，而且容易出现“指数攀比”“指数万能论”等现象，反而可能影响检察工作的正常开展和检察公信力评估的科学持续发展。

［1］刘亚昌，董晓玲．司法体制改革视域下的检察公信力及其测评体系建构［J］．河北法学，2015(5)．

［2］［3］王守安主编．检察公信力研究［M］．北京:中国检察出版社，2015．

［4］曹建明．以公正司法为核心 以人民满意为标准 加强司法公信力建设维护社会公平正义［J］．人民检察，2016(1)．

［5］庄永廉．检察公信力测评体系在探索中逐步完善［J］．人民检察，2016(10)．