人民法庭“三化”建设困境破解之策

张远照

随着全面依法治国理念的逐步贯彻落实，司法改革成了新时代的主旋律。作为司法改革的一部分，人民法庭必须回应新时期人民的司法诉求，为公民提供高效便民的司法服务。但值得注意的是，在司法改革过程中，人民法庭是否应该继续存在，继续存在会面临的哪些困境，这些困境背后的原因为何。有鉴于此，如何破解上述困境成了研究人民法庭“三化”建设必须解决的问题。

一、新形势下人民法庭续存之必要性论证

(一)人民法庭存否之争论

我国现行人民法庭制度的建立与完善大致经历了雏形——创立——挫折——恢复与重建——发展与转型等不同历史时期。［1］然而在上述历史时期中，有关人民法庭存否的争论始终存在。

1．否定说。否定说学者认为，随着改革的逐渐深入，交通条件整体得到极大改善，社会政治秩序基本处于稳定状态，公民法治意识有了较大提升。实践中，人民法庭工作中的“案多人少”矛盾依然突出，处理突发事件的能力依然不强，人民法庭行政化现象依旧较为严重，“关系案”“人情案”等有损司法公信力的司法不公现象依然存在。另外现行四级两审终审制度背景下的人民法庭看似符合“两便”原则，实则对部分当事人不利。据此，那种固守人民法庭续存的行为只会给国家和人民增加不必要的负担，现行人民法庭制度应当取消。［2］

2．肯定说。持肯定说的学者认为，在司法现代化、标准化建设过程中，扮演“基层的基层”角色的人民法庭在化解基层社会纠纷方面始终占据重要位置。不幸的是，人民法庭建设始终处于被边缘化地位。有鉴于此，重新审视人民法庭地位与功能，适当增加人民法庭设置，合理调整人民法庭布局，重新整合人民法庭制度资源等制度架构成了充实基层审判力量，提升基层司法公信力的必要举措。［3］

从上述争论可以推知，否定说观点存在其合理性，我们甚至应该充分采纳否定说中所提的大部分建议，但仅凭上述理由就取消人民法庭制度实属一种贸然之举。相较于前者，肯定说所持观点更加符合中国当下的司法实践。究其原因，我们可以从人民法庭续存必要性方面加以论证。

(二)人民法庭制度续存必要性论证

1．符合历史必然性规律。人民法庭制度续存的首要正当性便是其符合历史必然性规律即历史的选择，这一点我们可以从人民法庭的历史沿革功能方面得以佐证。(1)抗日战争时期，中国共产党为方便人民群众诉讼，在根据地和解放区建立了巡回法庭和专门法庭。(2)建国初期，为实现特定任务，保证土地革命顺利推进，国家创立了土地改革人民法庭。土改人民法庭在惩戒犯罪分子，规范群众行为，打击干部不法行为，巩固人民民主专政方面取得了瞩目的成就。值得注意的是，该时期的人民法庭尽管与本文所涉及的人民法庭在功能定位、机构性质等方面大相径庭，但其让群众参与到审判过程的实践加强了同人民群众的联系。［4］(3)1954年实施的《人民法院组织法》正式确定了人民法庭制度，这无疑为人民法庭制度实践提供了历史性法律依据。随后，1979年通过的《人民法院组织法》在沿袭1954年《人民法院组织法》的基础上做出了相同规定。该法后经1983年、1986年和2006年三次修改，但有关人民法庭制度方面的内容尚未做出修改。回顾改革开放至今的发展历程，人民法庭在审理民事、刑事以及部分经济案件，指导人民调解委员会工作，接待人民信访，进行法制宣传，社会综合治理等方面发挥着巨大的规范作用与社会作用。［5］

2．契合民主司法理念。人民性与民主性是人民民主司法的应有之义，是人民法庭制度续存正当化的缘由。人民法庭制度与司法民主精神契合的表现包括但不限于如下几点:(1)“调解本位”的司法理念有助于乡村矛盾的和平化解，是基层司法具备人民性与民主性相统一的体现。在和解、调解、仲裁、诉讼判决等众多纠纷解决方式中，人民法庭始终坚持“调解本位”理念，这不仅实现了基层纠纷和平解决的目标，同时亦使判决或调解协议具备更多的可接受性与合理性要素。(2)人民法庭在“两便原则”基础上所创建的巡回审理制度、普法宣传制度、简易审理程序、小额速裁程序等既与高效便民的司法原则相一致，同时亦与民主司法理念相契合。(3)两便原则基础上发展壮大的人民法庭制度所花费的诉讼成本、审理成本相对较低，这无疑满足了老百姓的司法消费需求。

3．制度价值优越性使然。人民法庭制度价值的优越性是其续存的重要原因:(1)繁简分流价值。依照法理，案件可区分为简单案件、复杂案件与边际案件。简单案件是指案情简单明了、法律关系单一的案件。复杂案件是指案情重大复杂、法律关系多样的案件。边际案件是指案情相对复杂或法律尚未对该规范做出明确规范的案件抑或处于简单案件与复杂案件空白边沿的案件。实践中，人民法庭通过审判过滤机制将简单案件纳入其管辖范围，复杂案件或边际案件则移送基层人民法院。一方面，人民法庭的这种繁简机制有助于纠纷的专业性、快捷性解决;另一方面，在一审程序中，这种繁简分流机制有助于合理划定人民法庭与基层法院的管辖范围，节约司法资源。(2)弥补法律漏缺价值。法律的一般性、概括性、稳定性、语言依赖性等特征决定了法律存在天然滞后性。尤其是在拥有制定法传统的中国，这种滞后性更加明显。依照法理，法律是社会的产物，法律的制定、修改、废除等取决于社会实践的发展变化。值得注意的是:实践中，人民法庭除依据法律程序解决基层纠纷外，其还主动运用村规民约、村民习惯等非制定法渊源解决纠纷，这无疑使得原本僵硬滞后的法律更加具备灵活性与适应性。(3)合法性与合理性相统一价值。与基层、中级法院处理纠纷的方式不同，人民法庭处于司法与民意的交汇地带，其在处理群众纠纷时不仅贯彻法律与情理相统一的原则、合法性与合理性相统一原则、可预测性与可接受性相统一原则，同时亦注重政治效果、法律效果与社会效果三者的统一与协调。

4．符合司法改革实践需要。人民法庭制度是司法改革实践的产物。司法改革是一个逐步积累经验的过程，人民法庭正是司法改革不可或缺的关键主体。(1)人民法庭是实现逻辑与经验的关键枢纽。实践表明，任何单凭自下而上的经验性司法改革或自上而下理念型司法改革方案注定是一场悲剧。唯有二者互动才能实现理论与实践的统一，并最终取得司法改革实效。人民法庭作为实现理论与实践相结合的关键枢纽，其关键性体现在:一方面，作为基层法院的一部分，人民法庭深处司法改革最前线，其更加注重纠纷的经验性解决并为基层法院提供有益的司法改革经验;另一方面，中央将司法改革中的问题、经验等进行综合分析后进一步上升为法律、政策等顶层设计，这些顶层设计在时机成熟时逐渐向基层渗透。在全面深化改革的今天，司法公信力面临着巨大挑战。司法公信力的稳步提升不仅取决于独立司法理念之落实，亦取决于司法所处的法治环境。值得注意的是，人民法庭在纠纷解决过程中不仅扮演裁判者角色，其还扮演着释法者角色。实践中，人民法庭通过“以案释法”普法宣传活动进行法律宣传，这种做法不仅实现了法律与个案的具体结合，同时也增进了公民的法治意识，为人民法庭现代化、标准化与信息化建设提供了优越法治环境。

二、人民法庭“三化”建设的困境

(一)行政化现象严重

1．理论与实践的悖离。在制定法层面，现行《人民法院组织法》第二十条明确规定“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”该条足以表明人民法庭属于司法分支，其不是亦不应是行政主体，否则，恣意、滥用权力的现象将屡屡发生，并最终危机政权本身。实践中，在机构设置方面，依然有大部分人民法庭设置于乡政府内部。在人、财、物管理方面，人民法庭的资金来源、财政支持大部分依赖于当地行政部门。在职能行使方面，人民法庭亦往往以政府部门或党政部门形式存在。由此观之，人民法庭同时充当运动员与裁判员角色的现象势必使人民法庭“依法独立行使审判权”的司法原则遭受践踏。

2．设立行政化现象明显。以《人民法院组织法》第二十条为例进行说明，该条明确规定“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭…”。从该条可知，人民法庭设置的根据应是地区交通、经济、文化等发展状况、人口数量状况以及案件的情况等要素，但实践中，依行政区划各乡镇都设置人民法庭的现象比比皆是。这种现象的违法性在于:一是该行为明显违背了前述法律规定，其法律后果应评价为无效;二是当行政区划发生调整、变更时，已有的人民法庭资源极有可能遭到浪费。

3．“权责不一致”现象明显。作为基层法院的组成部分，依法独立行使审判权是人民法庭的职责，纵使人民法庭在改革过程中的部分行政化行为有助于改革实效的达成。不幸的是，人民法庭在实践中的社区综合治理职能的膨胀化现象势必压缩了其审判职能空间。另外，人民法庭在贯彻能动司法理念过程中的越位、错位及乱作为现象违背了权责不一致原则。总之，这种行政化现象势必与人民群众的司法需求相背离，与社会管理责任担当相矛盾，与自身职责相分离，与“三化建设”的时代要求相违背。［6］

(二)审判运行机制缺陷

1．在立案方面，基层法庭基于各方面矛盾因素考虑，本该依法立案的，却不予立案，当事人将大量涉法、涉诉矛盾指向信访部门。如此一来，不仅司法公信力遭受侵蚀，社会矛盾亦将进一步激化。［7］

2．在审理方面，合议制与人民陪审制功能尚未发挥。一方面，囿于人民法庭所审纠纷较为简单的事实，简易程序、小额速裁程序在纠纷解决中占了绝对统治地位，而合议制审判组织形式的适用范围则遭到压缩或压缩至零。另一方面，人民陪审员选拔欠缺民主性，法律和文化素质不高，审判过程中地位悬殊性等事实使得人民陪审员制度在基层司法实践中难以落地生根。人民陪审员制度功能欠缺所带来的后果便是:民主司法理念难以落实;基层司法缺乏人民性;人民法庭法官的权力监督处于真空状态;司法腐败现象进一步蔓延。

3．在执行方面，审执关系模糊。实践中，人民法庭究竟应采取“审执合一”还是“审执分离”的执行模式仍处于模糊状态。若如采用“审执合一”，则执行的公正性值得怀疑;如若采用“审执分离”，则同样会给当事人带来执行不公或额外增加当事人的执行负担。由此观之，上述现象无疑有违“两便”原则的宗旨。

4．在诉讼构造方面，人民法庭的中立性地位值得怀疑。一方面，由于人民法庭审理的纠纷具有乡土性，加之，当事人在诉讼理念、程序理念、举证意识等方面存在严重欠缺，另一方面，“调解本位”理念支配下的“以压促调”“强制调解”“以压促和”等现象不仅有违“平等自愿”原则，亦破坏了法治精神，还淹没了法意识的成长空间。另外，在“调解本位”“案结事了”等理念支配下，人民法庭在司法审理中易于采取“欺软怕硬”的做法。纵使这种做法有助于维稳与结案，但这无疑破坏了中立的诉讼结构，逾越了司法独立的鸿沟。

(三)审判资源欠缺合理化配置

1．法庭人员配备、编制等资源有限。从数量配置方面看，不少人民法庭在法官、助理法官、书记员、法警配置以及前述人员编制等方面依然存在司法资源严重不足局面。这种现象会导致前述人员身兼数职或角色混同情形的出现，然而这无疑与“自己不得做自己案件的法官”的自然正义原则相违背。从质量配置方面看，一方面，由于人民法庭法官长期坚持“调解本位”的司法理念，其逻辑思维、法律思维等势必会受到影响。加之，由于长期深处边远山区的法官内部欠缺交流的事实，法官们的专业素养、法律素养必然存在滞后性。另一方面，刚进入人民法庭的法官、法学毕业生等虽然在案件专业性方面占有优势，然而这种优势在乡村司法背景下却显得苍白无力。

2．法庭管理存在滞后性。一方面，为了迎合考核指标的需要，法庭将撤诉率、和解率、调解率等作为硬性指标，这无疑与司法为民的初衷相违背。如此一来，“以压促调”“以压促和”等违法现象屡见不鲜。更有甚者，将调解作为立案的强制程序，这不仅违背了调解“自愿合法”“平等”原则，同时亦异化了调解的初衷，背离了法治精神，损害了法治权威，驾崩了人民法庭制度的逻辑价值，损害了人民法庭续存的合法性与正当性根基。另一方面，在人民法庭内部，由于人民法庭庭长长期忙于行政职务的事实，“重行政，轻审判”现象进一步加剧司法资源紧张的局面。总之，这种滞后的法庭管理方式只会离人民法庭现代化建设方向越来越远。

3．司法资源分配不公、浪费或欠缺现象严重。实践表明，随着城乡一体化建设以及城市化进程的加快，传统的行政区划必须做出相应的调整、变更，人民法庭亦然。一方面，随着城乡一体化进程的加快和行政区划的调整，人民法庭名称、机构设置等尚未做出合理调整或整合，“一镇多庭”“多镇多庭”等浪费司法资源的现象依然大量存在。另一方面，随着行政区划的合并与分离，基层法院需重新设置新的人民法庭或调整人民法庭的管辖范围，在这个过程中尚未坚持“两便原则”，这不仅增加了法院的诉讼成本与当事人的审判成本，同时亦违背了“司法成本——效益”的原理。最后，部分司法资源严重欠缺现象明显。由于人民法庭的地理位置、信息资源、互联网资源的严重欠缺，智慧法院、网络法院的建设迟迟难以推进，法律援助机构以及律所等维权机构的缺乏亦使得人民法庭“三化建设”举步维艰。

(四)司法公信力严重不足

1．司法中立性欠缺严重危及司法公信力自身。实践中，由于深受行政化现象的严重影响，人民法庭已然成为乡镇党委、政府的一个职能部门，纵使在其法律形式上不被承认且不可能被承认。另外，一个相当值得注意的事实是:由于人民法庭所处区域的特定性和相对封闭性，人民法庭、乡政府、基层群众、法庭法官、基层律师之间的关系大致可以表述如下(箭头的方向表示制约方向):乡政府或党委→人民法庭→法庭法官(庭长)→律师或人民陪审员→基层群众。从该关系图可推知:(1)由于基层政权中的行政权缺乏制约，行政权的扩大化与膨胀化实属必然;(2)由于人员配备、资金来源等受制于乡政府或党委，人民法庭事实上不得不异化为乡政府或党委的职能部门;(3)由于人民法庭法官必须听从庭长指挥，法庭法官实际上已逐渐异化为类似于行使行政职能的官员;(4)由于上述事实的存在，加之人民法庭所处位置的特定性，法律援助机构、基层律师已然受到乡镇府或法庭的支配，因为法律援助机构及基层律师的案源某种程度上直接由前述主体分配。

2．正当程序之阙如进一步侵蚀司法公信力。司法正义是人民法庭公信力的根基，正义不仅要实现，而且应当以看得见的方式实现。然而遗憾的是:(1)由于地理位置的特殊性和司法资源分配不均等事实，人民法庭的司法公开制度仍然处于真空状态。即便公开，一方面，其公开的内容也尚不具备真实性、客观性与全面性。另一方面，公开更多的是一种礼仪性象征。(2)“调解本位”背景下的人民法庭裁判缺乏论证、解释与说理。实践中，由于人民法庭往往采取调解方式结案，裁判文书的论证、说理等基本处于空白地带。(3)回避制度难以发挥应有功能。由于法官交流制度欠缺和交通、信息相对特定、闭塞等原因，法庭法官、乡镇府官员以及基层群众之间基本相互认识，这无疑使得法庭法官在理论上回避成为了常态。但实际情况恰好相反，如此一来，人民法庭裁决成了自导自演的话剧。

三、人民法庭“三化”建设困境破解之策

(一)祛除行政化现象

首先，进一步完善人民法庭的人财物管理制度，使人民法庭回归真正的司法职能。在未来的司法建设中，应进一步加强省级相关部门对人民法庭的人财物管理制度，以期为人民法庭现代化建设提供基本物质保证。这样一来，人民法庭对乡镇党委及行政部门的依赖势必会减弱，相应地，人民法庭的司法独立性便会得到增强。其次，在人民法庭的设置方面，应尽快摆脱传统依行政区划设置的模式。实践中，基层法院在设置、撤销或变更人民法庭时应本着“两便”原则，并根据实际的交通、经济发展情况、人口分布等因素设置人民法庭或中心人民法庭。这样一来，一方面既可实现司法资源的优化配置。另一方面，这无疑有助于逐渐淡化人民法庭的行政化现象。再次，坚持“权责一致”原则，合理配置人民法庭的司法权能，祛除那些不必要的行政职能。

(二)完善审判运行机制

首先，在立案方面，人民法庭应严格执行立案登记制，让每一个公民都能在司法建设中感受到正义的力量，为每一个公民提供实现诉权的机会。其次，在审理方面，人民法庭应进一步扩大审理范围。人民法庭是基层人民法院的派出机构，其判决就是基层人民法院的判决，随着司法实践的进行，待时机成熟时，人民法庭应将部分行政诉讼案件纳入其受案范围。这样一来，人民法庭不仅可以实现祛除行政化的目标，其亦可以实现司法对基层行政权的监督，防止基层行政权的滥用，并弥补基层行政权缺乏监督的空白。再次，在执行方面，建议生效判决统一交由县级法院执行部门统一办理，法庭的法官在法院执行时予以协助配合执行。最后，在判决方面，人民法庭应理性界定调解案件的适用范围。在实践中，我们应理性界定调解案件的适用范围，祛除传统“调解本位”的司法理念，为法治营造良好的司法氛围。

(三)合理配置审判资源

首先，增加基层人民法庭法官、助理审判员、书记员、法警等的人员配置与编制配置，合理引进新生司法人员，并在人民法庭人员与法院内设法庭人员间举行定期或不定期的交流活动。其次，祛除行政化的法官管理模式，逐步建立健全人民法庭法官管理与审判相分离的管理制度，以期为基层司法独立提供相应保障。再次，合理配置各项司法资源，破除区域限制，并坚持“共同但有区别”的原则配置司法资源。在实践中，司法资源配置应向中西部地区倾斜，司法资源应向广大农村倾斜。另外，国家应在中西部农村地区设置相应的法律援助机构并适当鼓励相应主体在乡镇设立律所。最后，适时调整、整合基层人民法庭的司法资源配置。随着司法实践和城乡一体化进程的加快，相应主体应根据交通变化、人口变化、行政区域、案件数量、纠纷难易程度等适时对基层司法资源做出相应调整。一方面，针对那些行政区划已经变更、调整的边远地方，人民法庭应做出相应的立、改、废等行动。另一方面，对于那些人民法庭司法资源配置多余或不足的乡镇，人民法庭应积极采取相应行动。

四、结语

人民法庭的现代化、标准化、信息化建设是一项浩瀚庞杂的民生工程。作为基层法院的派出机构，人民法庭不仅是民主司法理念实践的产物，其亦是全国司法改革经验的有益提供者。但值得注意的，人民法庭的“三化”建设并非一蹴而就，其不仅需要破除原有的制度藩篱，亦需要从体制自身、人员机构与司法资源配置等方面进行制度革新。在人民法庭“三化”建设过程中，以下几点非常值得重视:第一，基层司法资源配置应始终坚持平等原则，不能厚此薄彼，否则，司法改革将招致更大障碍;第二，法意识与法文化的培养是人民法庭改革的重点。国家应根据不同地区重点加强普法工作、教育文化工作建设，以期为法治建设提供智力支撑与软件支持。否则，再多的制度设计都将多余;第三，人民法庭现代化建设应与“送法下乡”“法治校园”“法治政府”“法治农村”统筹考虑，注重实效。

［1］胡夏冰，陈春梅．人民法庭制度改革:回顾与展望［J］．法律适用，2011(8)．

［2］邵俊武．人民法庭存废之争［J］．现代法学，2001(5)．

［3］顾培东．人民法庭地位与功能的重构［J］．法学研究，2014(1)．

［4］陈翠玉．回顾与反思:建国初期的土地改革人民法庭——兼谈对当下司法建设的启示意义［J］．兰州学刊，2010(5)．

［5］张 睿．论和谐社会理念下人民法庭的弱司法化［J］．河北法学，2009(5)．

［6］江 涛．人民法庭工作方式的传承与创新——江西上饶市人民法庭工作方式转型的实践探索［J］．人民司法，2012(13)．

［7］张 青．乡村司法悖离官方表达的功利行为及其诱因——以S县锦镇人民法庭为例［J］．湖南农业大学学报(社会科学版)，2014(5)．