高校内部控制制度建设探究

（南方科技大学 广东深圳518055）

一、引言

2012年财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），要求各行政事业单位自2014年起全面实施内部控制制度，2015年财政部又下发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号），规定行政事业单位应当按照党的十八届四中全会关于强化内部控制的精神和《行政事业单位内部控制规范》的具体要求，全面建设有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部多层级的全体人员。各单位要以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑，突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行过程、制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行。

近年来，我国高等教育改革不断深化，在“由大向强”的发展过程中，理顺高校内外部关系，完善高校内外部治理结构，提升高校内部质量保障体系建设，将成为我国高校的重要任务。然而从目前的情况看，高校各类经济案件时有发生，涉案问题不仅发生在财务、采购、基建、科研领域，还涉及人事、学工、招生等部门，因此全面推进并不断健全完善内控体系，依法治校，将成为我国高校的重要课题。

二、南方科技大学内控制度建设的成效

南方科技大学（以下简称南科大）是一所新型大学，肩负着为我国高等教育改革发挥先导和示范作用、探索建设现代大学制度和创新人才培养模式的使命，并致力于服务粤港澳大湾区及创新型国家建设。近年来，针对内部管理中存在的过度追求高效和个性而忽视合规性、管理机制跟不上实际管控需求、管控手段落后、未能实现智能化管理等问题，按照全面性、重要性、制衡性、适应性内控建设原则，南科大确立了以迅速建成国际化高水平研究性大学、建成中国重大科学技术研究与拔尖创新人才培养的重要基地为目标，构建持续优化设计-运行规范报账-诊断与监督三大内控体系，并通过完善预算绩效评价管理和强化内控信息化管理机制，实现智能化管理，保证资金使用合规、高质高效，为内控管理体系建设提供驱动力和效率保障。经过两年的实践，取得了以下成效。

（一）变“要我控”为“我要控”。随着国家及教育领域的内控要求逐步明确，内控工作的重要性不断强化，内控已成为国内各高校亟待完成的重要工作。南科大不断推动内部控制管理体系的建设和完善，实行“学校一把手工程”，在校主要领导亲自推动下，各级行政管理人员对内部控制的理解逐渐深入，内控意识及内控工作主动性逐渐增强，逐步提升了内控主动性，有力推动了各院系部门内控工作的进展，校基建办、学工部、物理系等均自发组织开展了部门级的内控工作，发布了相关制度规范，充实了内部控制管理体系，细化了院系部门层面的内控风险管理。

（二）变“小内控”为“大内控”。南科大内部控制体系主要覆盖了预算、收支、采购、资产、合同、基建六大经济活动。在经济活动的内部管理制度及风险防控机制初步设立推行后，内控工作逐步向业务活动延伸推进。科研管理活动、学工部的学生工作、食堂的运行管理、校办企业的监督等业务领域的内控尝试，都成为业务领域内控制度建设的突破性实践，也标志着内控体系建设由局限于经济活动的 “小内控”转向业务、经济全覆盖的“大内控”。

（三）化“粗内控”为“细内控”。内控体系由粗到细，是内控管理机制具体落实的重要途径，也是学校实现责任细化管理的重要前提。为从多维度多深度建立内控体系，南科大狠抓多项规章制度的建设，以财务管理为例，制定了财务管理办法，明确了经费申请、审批等管理要求，相继发布了涉及公务接待、劳务费管理、国内差旅费管理等一系列经费管理规定。2016年，学校还发布了《财务工作手册》，对全校20项经费开支的定义、范围、标准、归口管理部门、审批程序、所需单据、制度依据等进行明确，进一步细化了财务各方面工作要求。再以组织形式为例，建立了以校领导负总责，财务部、纪检监察（法务审计）室等相关业务部门组成的内控管理机构，多院系部门、校办企业作为内控执行机构，明确各自职责，细化人员分工，确保内控工作执行有序，高效流转。

（四）为科研与教学管理建立风险防控墙。南科大的创新性科研有别于其他传统学校，管理上存在制度依据缺乏、管理机制无可借鉴的问题，经过近两年的内控实践，结合学校实际，已初步形成符合自身发展的教学与科研的管理模式与规范，同时，科学合理的内控体系也为业务工作的开展提供了高效有力的支撑。

（五）为实现智能化风险防控循环机制奠定基础。目前南科大的资金、资产管理均通过信息化进行全面管控，已建立OA系统、财务办公平台、项目库管理系统以及资产管理系统，对公文流转、采购申请、合同备案、国内外出差、用车申请、接待申请、会议申请、财务报销、劳务费申领、预算资金、资产管理等多项业务已采用信息化管理手段，实现管控自动化，极大提高了管理效率，释放了管理成本。接下来将通过信息系统进行进一步关联整合，利用大数据技术支撑、业务精准识别等功能，建立内控智能化管理机制，而现行的系统将为后期智能化的实现奠定基础。

三、高校内控制度建设中需重点关注的几个问题

通过南科大近两年的内控制度实践经验，笔者认为高校在加强内控制度建设方面应重点关注以下几个核心问题：

（一）风险评估机制。部分高校由于尚未建立长期的风险评估机制，导致无法及时识别、分析单位经济活动决策和执行中可能存在的风险，并提前做好应对。

（二）权力运行监督机制。部分高校在权力运行和经济活动管控中自身内部审计、纪检监察机制薄弱，即使在已建立内部审计部门的高校中，也一定程度上存在独立性不够的问题，监督仅停留在一般经济事项上，缺乏对单位内控制度健全性的监督评价。

（三）组织及业务流程再造。部分高校未对组织及业务流程进行精确梳理、再造并编制流程图，单位内部流程控制较弱。在实际工作中，由于未及时根据内外环境的变化对单位组织及业务流程进行再造，将会直接影响单位多项经济及业务活动运行效率，降低单位公共服务的水平和满意度。

（四）内部管理制度建设。部分高校内控制度尚不完善，导致单位人员在实际操作中无据可依，无章可循，有凭个人经验或口头不成文的规定做事的现象，造成管理不严谨，随意性大，直接影响经济活动的管控效果。

（五）内控管理信息化。部分高校内控管理信息系统建设缺乏统一规划，资金投入不足，内部财务监督管理存在盲区，与上级监管部门之间信息不对称，难以实现对预算执行情况的有效监控。

（六）合同管理与控制。突出表现在未明确合同归口管理部门，合同档案未实现归口管理，对合同事前审查和履行检查重视不够，导致学校难以掌握合同签订、履行的整体情况，或签订的合同不严谨，在增大单位承担经济损失风险的同时，也加大了预算执行的难度。

四、高校内控制度建设应采取的几项措施

（一）健全单位内部控制风险评估机制，全面开展内部控制风险评估工作。进一步明确学校内部控制风险评估的责任主体，建立风险评估制度和流程手册，通过规范风险评估工作的职责分工、授权审批、开展频率、工作程序、成果交付等内容，为风险评估工作提供指导和依据。每年自行或聘请第三方专业机构开展至少一次内部控制风险评估工作，围绕单位层面和业务层面定期开展风险识别、分析和评估，针对重大事项、重要风险制定应对措施。外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的项目，要及时进行风险重估。风险评估工作应形成书面报告提交校领导班子，作为领导决策和完善内部控制的依据。

（二）积极开展单位流程再造，强化内部流程控制。通过全面梳理学校业务流程，进一步明确业务环节、风险控制点和控制措施。本着“实用、实效、高效、系统、适宜、科学”的原则，以“提高服务质量、降低成本消耗，缩短业务处理时限，加强风险防控”为目标，通过加强各流程之间的衔接，删除一些冗余的流程步骤，重新定义流程的控制点等，理顺学校各部门之间的协作关系，优化流程图和流程描述。

（三）完善内部审计和纪检监察机制，强化对权力运行的监督。建立健全内部审计制度，明确内部审计工作要求，规范内部审计工作程序和流程，定期召开工作会议，讨论研究单位内部业务、财务工作中出现的问题，分析权力运行过程中的漏洞并提出相应的改进措施。加快建立内控评价与监督、内控执行与监控、风险评估，整改、调整与改进内控循环体系。

（四）完善业务管理制度建设。一是完善单位预算管理制度。重点完善预算分解下达和年度决算与绩效评价等制度条款，确保预算管理制度内容全面，涵盖预算管理全过程。二是完善单位合同管理办法。明确合同归口管理部门、岗位职责、程序和要求。三是完善单位建设项目管理办法，加强对项目立项、变更、授权、验收、决算等环节的规范化管理。四是完善单位收入管理制度，加强价格、票据、收缴、检验方面的规定，并根据不相容岗位相互分离的原则合理设计岗位及职责。

（五）建立健全内部控制管理信息系统，确保信息系统功能覆盖主要业务控制流程。信息化作为内部控制的载体，在实施信息化的过程中，将内部控制的管理理念灌输至系统程序中，从而将制度和流程进行“固化”。一是明确内控管理信息系统建设归口管理部门及职责。二是统筹制定单位内部控制信息系统建设规划。三是确保单位内部控制信息系统建设的科学性、实用性和完善性。四是利用成熟经验和外部专业力量协助完成。

（六）加强业务执行控制，提高管理效果。针对现有业务管理控制、建设项目管理制度与合同管理控制较为薄弱的问题，完善业务执行管控措施，强化业务监督考核和考核结果的运用。

（七）加强内控实操人员的培训教育。着重加强对单位内部控制目标考核采取的措施、实施步骤、涉及人员、责任分工等方面的培训，提升单位人员对内部控制工作的认识和理解，以利于单位内部控制的执行。